Нормативно-правовые основы противодействия коррупции в образовательных организациях высшего образования | Уголовная юстиция. 2017. № 10. DOI: 10.17223/23088451/10/23

Нормативно-правовые основы противодействия коррупции в образовательных организациях высшего образования

Анализируются нормативные правовые акты противодействия коррупции в образовательных организациях высшего образования.

The regulatory framework of countering corruption in educational institutions of higher education.pdf В настоящее время государством проводится активная политика в области противодействия коррупции, принимаются законодательные меры, направленные на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению. Президентом Российской Федерации утверждён Национальный план противодействия коррупции на 2016-2017 годы, где дано поручение руководителям федеральных государственных органов принять меры по повышению эффективности противодействия коррупции в самых разных сферах государственного управления, в том числе и в сфере высшего образования [1]. По данным опроса Левада-Центра, «около трети россиян считают учреждения и органы образования в значительной мере пораженными коррупцией» [2]. Данное исследование подтверждает актуальность проблемы коррупции в образовательных организациях. В этой связи особое значение приобретает рассмотрение нормативно-правовых основ противодействия коррупции в образовательных организациях высшего образования как наиболее эффективного законодательного механизма в борьбе с коррупцией в указанных организациях. Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» установлены правовые основы предупреждения коррупции и борьбы с ней [3]. Правовую основу, прежде всего, составляет Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты. Таким образом, на основании положений указанного Федерального закона можно заключить, что нормативно-правовые основы противодействия коррупции в образовательных организациях высшего образования состоят из норм действующего законодательства РФ и норм международного права. К основным международным актам, направленным на противодействие коррупции, относятся Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г., ратифицированная Российской Федерацией Федеральным законом от 08.03.2006 № 40-ФЗ, и Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г., ратифицированная Федеральным законом от 25.07.2006 № 125-ФЗ. В Конвенции ООН установлен перечень деяний, признаваемых коррупционными, в частности это: хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом; злоупотребление служебным положением и другие [4]. Согласно Конвенции, государства-участники стремятся проводить мероприятия по информированию населения, способствующие созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществлять программы публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию также предлагает государствам-участникам перечень деяний коррупционной направленности, которые представляется признать в национальном законодательстве в качестве уголовно наказуемых [5]. В Конвенции подчеркивается, что коррупция угрожает верховенству закона, подрывает принципы надлежащего государственного управления, угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества. Таким образом, положения конвенций направлены на борьбу с коррупцией, в том числе среди сотрудников образовательных организаций, на формирование восприятия коррупции как отрицательного социального явления в процессе получения образования. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации играют важное значение в формировании нормативно-правовых основ противодействия коррупции, поскольку законодатель, опираясь на них, разрабатывает и осуществляет собственную политику противодействия коррупции в соответствии с принципами своей правовой системы. Несмотря на реформирование российского законодательства под влиянием международных норм, остаются нерешенными ряд проблем, обусловленных различиями в правовых системах стран, которые борются с коррупцией. В числе вопросов, стоящих перед российским законодателем в процессе имплементации международных норм по борьбе с коррупцией, является вопрос об установлении уголовной ответственности юридических лиц. Применительно к образовательным организациям высшего образования, основной целью деятельности которых является образовательная и научная деятельность, установление уголовной ответственности в отношении них представляется затруднительным. Вина образовательной организации как юридического лица будет определяться в большей степени виной физического лица, действовавшего от имени организации. Это может привести к тому, что университеты станут нести ответственность за поступки своих сотрудников в лице, к примеру, ректора, проректоров, что может негативно отразиться на репутации организации, на выполнении ею возложенных государством социальных функций. Другим нерешенным вопросом является понятие должностного лица в коррупционных преступлениях. В Конвенциях для обозначения субъекта коррупции используются термины «публичное должностное лицо», «государственное должностное лицо», в отличие от Уголовного кодекса РФ, где сформулировано очень узкое понятие должностного лица, не включающее в себя государственных служащих, не относящихся к числу должностных лиц (в частности, обслуживающий, административный персонал органов власти, государственных организаций), а также служащих публичных международных организаций. Однако расширение субъектного состава было бы эффективным шагом в борьбе с коррупцией в образовательных организациях высшего образования, поскольку, например, профессорско-преподавательский состав, административно-управленческий персонал, которые не осуществляют организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в организации, несли бы персональную ответственность за коррупционные преступления. Необходимо отметить, что наряду с международными нормами крайне важное значение имеет зарубежный опыт борьбы с коррупцией, который также может быть учтен в национальном законодательстве. Так, Министерством образования и науки РФ совместно с МИД России была обобщена практика иностранных государств по реализации антикоррупционных образовательных программ. В Письме Минобрнауки России от 31.05.2001 указано, что в процессе работы были изучены материалы по реализации антикоррупционных образовательных программ в 21 стране [6]. При реализации антикоррупционных образовательных программ в этих странах учитывается специфика национального антикоррупционного законодательства, рекомендации группы стран по борьбе с коррупцией, куда входит Россия, традиции и обычаи народов этих государств. Анализ представленных материалов показывает, что мероприятия по реализации антикоррупционных образовательных программ охватывают все формы и ступени образовательного процесса и направлены на развитие и популяризацию в обществе «антикоррупционного мышления», формированию навыков и способностей по содействию проведению в странах государственной антикоррупционной политики. Представляется, что результаты данного исследования и опыт зарубежных стран в целом по рассматриваемому вопросу могут оказать значительное влияние на российскую законодательную базу в борьбе с коррупцией. Опираясь на общепризнанные принципы и международные нормы, в Российской Федерации разработан целый массив внутренних антикоррупционных нормативно-правовых актов. Конституция РФ как Основной Закон государства закрепляет основы конституционного строя России, регламентирует компетенцию органов государственной власти. Как отмечают А.В. Шеслер, С.С. Шеслер, Д.А. Зыков в своей статье «Нормативно-правовые основы противодействия коррупции в уголовно-исполнительной системе России» [7, с. 39]: «Конституция РФ формирует общий правовой режим противодействия в стране, является правовой базой для формирования всего антикоррупционного законодательства». Ключевым нормативно-правовым актом по борьбе с коррупцией в стране выступает Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», устанавливающий основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней [8]. В соответствии с указанным законом организации высшего образования обязаны разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции, которые включают в себя принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации, предотвращение и урегулирование конфликта интересов и многие другие меры. В целях противодействия коррупции указанным законом установлены определенные ограничения, запреты и обязанности, налагаемые на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами. Данные ограничения и запреты конкретизированы для определённых категорий граждан в Постановлении Правительства РФ от 05.07.2013 № 568 «О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции», где установлено, что работники, замещающие должности руководителей, главных бухгалтеров и должности, связанные с осуществлением финансово-хозяйственных полномочий, в федеральных государственных учреждениях или в федеральных государственных унитарных предприятиях (федеральных казенных предприятиях), созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, и граждане, претендующие на замещение таких должностей, не могут осуществлять трудовую деятельность в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с работником соответствующего учреждения или предприятия, замещающим одну из указанных должностей, если осуществление трудовой деятельности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому [9]. Следовательно, установленные запреты и ограничения распространяются на работников образовательных организаций высшего образования, являющимися федеральными государственными учреждениями, что представляет собой эффективное правовое средство по преодолению конфликта интересов. Однако законодатель, устанавливая такие ограничения, не раскрывает понятия «непосредственная подчиненность и подконтрольность», что вызывает сложности в толковании правовых норм, в их практическом применении в образовательных организациях. С одной стороны, непосредственную подконтрольность и подчиненность можно охарактеризовать только как прямое подчинение и прямой контроль работника непосредственному начальнику, без посредствующих участников. С другой стороны, существуют судебная практика, где можно встретить наличие в отношениях между руководителем и сотрудником подчиненности, которая вместе с тем не носит непосредственного характера, но тем не менее признается в качестве такого (Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 13.10.2014 по делу № 33-9910) [10]. В последнем случае встает вопрос о подчиненности и подконтрольности, к примеру, преподавателя организации руководителю (ректору) образовательной организации высшего образования, если они находятся в отношениях близкого родства. Представляется, что в таких случаях установленный запрет не должен распространяться на случаи, когда сотрудник осуществляет трудовую деятельность, связанную с выполнением работ, относящихся к основному виду деятельности организации, например, образовательной деятельности. Изложенное приводит к выводу о необходимости выработки законодателем недвусмысленных формулировок, определения понятий «непосредственная подчиненность» и «непосредственная подконтрольность» в целях недопущения как злоупотреблений установленными ограничениями, так и ущемления прав работников. Во исполнение положений Федерального закона «О противодействии коррупции» был утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2016-2017 годы. В Национальном плане закреплен ряд мероприятий, проводимых образовательными организациями и направленных на противодействие коррупции. В частности, указано на проведение с привлечением образовательных организаций повышения квалификации государственных служащих; на обучение работников органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений; на организацию проведения с участием российских научных и иных организаций научно-практических конференций по актуальным вопросам реализации государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции: проведение учебно-методических семинаров для педагогических работников образовательных организаций по антикоррупционной тематике и другие мероприятия [11]. В целях реализации Национального плана Ми-нобрнауки России утвердило План противодействия коррупции Министерства образования и науки Российской Федерации на 2016 - 2017 годы, где содержится перечень мероприятий, направленных на противодействие коррупции, в том числе в образовательных организациях высшего образования с целью формирования у обучающихся и работников образовательных организаций высшего образования антикоррупционного мировоззрения [12]. К одной из таких мер относится осуществление антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Министерства с учетом мониторинга правоприменительной практики. 12 сентября 2017 года в Минобрнауки России состоялось совещание по вопросам антикоррупционного просвещения в системе образования. В мероприятии приняли участие ректоры вузов, а также проректоры, ответственные за планирование и контроль антикоррупционного просвещения в высших учебных заведениях. С основным докладом на совещании выступила Министр образования и науки О.Ю. Васильева. Министр назвала направления работы ведомства по формированию антикоррупционного мировоззрения, которые будут реализованы [13]. Среди них разработка программы антикоррупционного просвещения учащихся образовательных организаций на 2018-2019 годы; ежегодный мониторинг формирования и исполнения планов противодействия коррупции в каждой подведомственной организации Минобрнауки России. Таким образом, Министерством образования и науки проводится активная деятельность по предупреждению и противодействию коррупции, направленная на формирование в образовательной среде нетерпимости к коррупционному поведению. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЭ «Об образовании в Российской Федерации» также содержит в себе антикоррупционные нормы, закрепляя понятие конфликта интересов педагогического работника, устанавливая требования информационной открытости и прозрачности деятельности образовательных организаций [14]. К числу нововведений закона, направленных на снижение коррупционных рисков, является установление запрета в отношении педагогических работников организации, осуществляющих образовательную деятельность, оказывать платные образовательные услуги обучающимся в данной организации, если это приводит к конфликту интересов педагогического работника. На практике могут возникать ситуации, порождающие конфликт интересов педагогического работника, связанные с тем, что, к примеру, педагогический работник ведет семинарские занятия и платные индивидуальные занятия у одних и тех же обучающихся, либо когда педагогический работник участвует в универсиадах, конкурсных мероприятий с участием своих обучающихся. Порядок же преодоления конфликта интересов педагогических работников детально не разработан. Законодатель указывает на необходимость локального регулирования данного вопроса комиссией по урегулированию споров между участниками образовательных организаций. Но зачастую образовательные организации высшего образования принимают рамочные локальные акты, устанавливающие порядок принятия решений такой комиссией, без подробной регламентации, что приводит к субъективному решению возникающих конфликтов, и в конечном итоге к повышению коррупционных рисков. В целях предупреждения и преодоления конфликта интересов представляется необходимым подробная регламентация норм по урегулированию споров между педагогическими работниками и обучающимися на федеральном уровне. Помимо федеральных нормативных правовых актов вопросы противодействия коррупции регулируют нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты. Следует отметить, что в ряде субъектов Российской Федерации были приняты законы о противодействии коррупции. Однако в силу разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ предмет регулирования данных нормативных актов небольшой. Например, в Томской области принят Закон Томской области от 07.07.2009 № 110-ОЗ «О противодействии коррупции в Томской области», который устанавливает основные принципы и организационные основы противодействия коррупции в Томской области, меры по профилактике коррупции, к числу которых относится осуществление общественного контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции на территории Томской области институтами гражданского общества, населением Томской области, формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению посредством организации воспитательной, образовательной и просветительской деятельности, направленной на укрепление доверия к власти 15]. Образовательные организации высшего образования, расположенные на территории Томской области, также могут участвовать в проведении общественного контроля, в формировании нетерпимости к коррупционному поведению. Кроме того, в законе указано, что представители образовательных организаций могут входить в состав Комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Томской области. Несмотря на упоминание во многих законодательных актах регионального уровня образовательных организаций высшего образования в деятельности по борьбе с коррупцией, представляется, что их участие недостаточное, органы государственной власти субъектов, муниципальные органы власти могли бы более активно взаимодействовать с образовательными организациями в такой борьбе, использую их научный и образовательный потенциал. Источниками антикоррупционной политики также выступают локальные нормативные акты конкретных образовательных организаций высшего образования. К примеру, в Томском государственном университете разработан и действует Этический кодекс ТГУ, регулирующий вопросы корруп-ционно-опасного поведения и конфликта интересов сотрудников [16]. В образовательных организациях локальными актами также назначаются должностные лица или подразделения, ответственные за профилактику коррупционных и иных правонарушений, регулируются вопросы взаимодействия и сотрудничества с правоохранительными органами. Локальное правотворчество играет очень важную роль в снижении коррупционных рисков, поэтому оно должно детально регулировать вопросы борьбы с коррупцией, быть прозрачным и упорядоченным. Таким образом, на всех уровнях законодательного регулирования осуществляется противодействие коррупции в образовательных организациях высшего образования. Но анализ нормативно-правовых актов указывает на необходимость дальнейшего совершенствования антикоррупционных нормативно-правовых актов, поскольку зачастую в них содержатся расплывчатые формулировки, отсутствует достаточная регламентация правовых механизмов, многие нормы имеют бланкетный характер. Нормативно-правовые акты в сфере противодействия коррупции в образовательных организациях высшего образования должны быть направлены на формирование антикоррупционного мировоззрения среди обучающихся, поскольку именно система образования влияет на становление личности, выбор специальности и отношение к коррупционному поведению.

Ключевые слова

коррупция, противодействие коррупции, образовательные организации высшего образования, corruption, anti-corruption, educational institutions of higher education

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Котляр Инна АнатольевнаТомский государственный университетстарший преподаватель кафедры теории и истории государства и права, административного права Юридического институтаcrim.just@mail.ru
Всего: 1

Ссылки

Этический кодекс ТГУ: Томский государственный университет [Электронный ресурс]. URL: http://www.tsu.ru/help/ lawinfo/Normativnopravovaya/ (дата обращения 13.10.2017).
О противодействии коррупции в Томской области: Закон Томской области от 7 июля 2009 № 110-ОЗ // Собр. Законодательства Томской области. 2009. № 7/1 (48).
Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 29 дек. 2012 № 273-ФЗ // Собр. законодательства Российской Федерации. 2012. № 53, ч. 1. Ст. 7598.
В Минобрнауки России обсудили вопросы антикоррупционного просвещения в системе образования: Минобрнауки России [Электронный ресурс]. 13.09.2017. URL: http://минобрнауки.рф/новости/10944 (дата обращения 13.10.2017).
Об утверждении Плана противодействия коррупции Министерства образования и науки Российской Федерации на 2016 - 2017 годы: приказ Минобрнауки России от 16 мая 2016 № 571 // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 01.11.2017).
О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы: указ Президента Российской Федерации от 1 апр. 2016 г. № 147 // Собр. законодательства Российской Федерации. 2016. № 14. Ст. 1985.
Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 13.10.2014 по делу № 33-9910 // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 01.11.2017)
О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции: постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2013 г. № 568 // Собр. законодательства Российской Федерации. 2013. № 28. Ст. 3833.
О противодействии коррупции: Федеральный закон Российской Федерации // Собр. законодательства Российской Федерации. 2008. № 52, ч. 1. Ст. 6228.
Зыков Д.А., Шеслер А.В., Шеслер С.С. Нормативно-правовые основы противодействия коррупции в уголовно-исполнительной системе России [начало] // Вестник Владимирского юридического института. 2014. № 3. С. 35-41.
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию // Собр. законодательства Российской Федерации. 2009. № 20. Ст. 2394
Материалы Минобрнауки России по обобщению опыта иностранных государств по реализации в них антикоррупционных образовательных программ: Минобрнауки России [Электронный ресурс]. 2011. URL: httpV/минобрнауки. рф/государственная-служба/303/файл/491/11.05.31-ОпьIт-антикорр.pdf (дата обращения 13.10.2017).
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции // Собр. законодательства Российской Федерации. 2006. № 26. Ст. 2780.
О противодействии коррупции: Федеральный закон Российской Федерации от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ // Собр. законодательства Российской Федерации. 2008. № 52, ч. 1. Ст. 6228.
Коррупция и взяточничество: Аналитический Центр Юрия Левады (Левада-Центр). [Электронный ресурс]. 14.07.2008. URL: https://www.levada.ru/2008/07/14/korruptsiya-i-vzyatochnichestvo/ (дата обращения 13.10.2017).
О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы: указ Президента Российской Федерации от 1 апр. 2016 г. № 147 // Собр. законодательства Российской Федерации. 2016. № 14. Ст. 1985.
 Нормативно-правовые основы противодействия коррупции в образовательных организациях высшего образования | Уголовная юстиция. 2017. № 10. DOI: 10.17223/23088451/10/23

Нормативно-правовые основы противодействия коррупции в образовательных организациях высшего образования | Уголовная юстиция. 2017. № 10. DOI: 10.17223/23088451/10/23