On the organisation and structure of the prosecutor's activities in certain foreign countries.pdf Наиболее распространены два подхода к типологии современной прокурорской деятельности: функциональный и институциональный. Первый предполагает типологизацию в зависимости от превалирующей функции, второй строится на формальном определении места прокуратуры в сложившейся в той или иной стране системе органов государственной власти. Сторонники функционального подхода выделяют два основных типа устройства и деятельности прокуратуры: прокуратуру как орган уголовного преследования («прокурор - обвинитель») и прокуратуру как орган надзора за законностью («прокурор - блюститель законности») [1, с. 4]. На прокуратуру любого типа помимо основной может быть возложено осуществление дополнительных функций, поэтому встречается мнение о существовании прокурорской деятельности смешанного типа, для которого характерно наличие многочисленных функций. В качестве примера приводится современная российская прокуратура [2, с. 66]. Первый тип прокуратуры исторически вытекает из судебного устройства прокурорской деятельности («судебной магистратуры»). В этом случае основная деятельность прокуратуры связана с обеспечением интересов правосудия, главным образом по уголовным делам, и сами прокуратуры представляют собой, как правило, органы уголовного преследования и поддержания публичного (государственного) обвинения. Здесь прокурор преследует только обвинительную цель - публично изобличить лицо в совершении преступления и добиться назначения ему соответствующего наказания. В этой связи очень часто единственной функцией прокуратуры является поддержание публичного обвинения или, более широко, осуществление уголовного преследования. Такие прокуратуры практически лишены надзорных полномочий, а в тех редких случаях, когда они все-таки встречаются, - их пределы ограничиваются надзором за досудебным производством и исполнением приговора. В современных условиях взаимоотношения прокурора, суда и стороны защиты строятся на состязательной основе. При этом суд весьма часто выступает органом, контролирующим преследовательскую деятельность прокурора. В частности, суд дает разрешение на применение прокурором мер принуждения, необходимых для собирания и представления доказательств, реже - утверждает первоначальное и окончательное прокурорское обвинение. Формально прокуратура обладает равными правовыми возможностями по сравнению со стороной защиты, однако фактически процессуальное преимущество находится на стороне обвинения, поскольку прокурор выступает стороной, инициирующей уголовное преследование в суде с целью наказания виновного. В настоящее время подобное устройство прокурорских органов характерно для таких стран, как Франция, Италия, Испания и Германия. В последнее время на основе прокуратур этого типа развивается новый - «прокурор (прокуратура) - представитель правосудия» [3, с. 15-16; 4, с. 22-42]. Как и в первом случае, основное содержание прокурорской деятельности связано с осуществлением правосудия по уголовным делам. Вместе с тем принципиальное отличие заключается в том, что если в базовой модели прокурор является основным двигателем уголовного судопроизводства, поскольку только от него зависит инициирование и последующее применение уголовно-правовых норм, то во втором - правом инициирования уголовно-процессуальной деятельности обладают иные участники уголовного процесса, круг которых может быть весьма обширен. Обвинительная и пресле-довательская активность прокурора уходит на второй план, уступая место правовой оценке содержания процессуальной деятельности прочих участников уголовного процесса. В этом случае роль прокурора схожа с ролью «помощника суда»40, однако отличается от нее тем, что он обладает большей автономией в оценке представленных иными участниками процесса доказательств и менее активен в установлении иных обстоятельств, имеющих значение для применения нормы права. Формально прокурор продолжает выполнять функцию обвинения, но при этом преследует цель не изобличить виновного в совершении преступления и назначить ему справедливое наказание, а обеспечить публичные (государственные и общественные) интересы при урегулировании социального конфликта, вызванного совершенным преступлением. Насколько общество заинтересовано в том, чтобы преследовать данное деяние, и возможно ли достижение цели восстановления социальной справедливости иными - альтернативными применению уголовного наказания способами - вот основные цели его процессуальной деятельности. «Прокурор - представитель правосудия» представляет собой часть судебной системы, при этом он не обладает ни фактическими, ни формальными привилегиями по отношению к стороне защиты. Наиболее близко к такой модели устройства прокуратур подошли Нидерланды и современные Скандинавские страны. Второй тип «прокуратура как орган надзора законностью» исторически проистекает из судебно-административного и фискально-надзорного устройства прокурорской деятельности. Основная цель заключается в надзоре (наблюдении) за соблюдением законности, под которой понимается исполнение требований, закрепленных в актах высшей юридической силы - законах с целью достижения правомерного состояния поднадзорной среды. Все прочие функции, включая уголовное преследование и поддержание обвинения, подчинены главной и обусловливаются ею, либо носят второстепенный характер. Надзором прокурора охватывается деятельность всех публичных органов, учреждений и лиц, включая иные контрольные, правообеспечительные и судебные органы. В этой связи прокуратура выступает органом высшего надзора, обладающего лишь внешними признаками учреждения юстиции, и достаточно часто относится к правоохранительным органам, обладающим правом применять существенные меры государственного принуждения в упрощенном (внесудебном) порядке. В ходе судопроизводства прокурор наделен формальными или фактическими процессуальными преимуществами по сравнению с прочими участниками процесса, а также обладает явными или скрытыми надзорными полномочиями по отношению к суду. Очень часто прокурор обладает распорядительной властью, позволяющей ему активно вмешиваться в досудебное производство, а в некоторых случаях самостоятельно проводить предварительное расследование (досудебное производство). Подобная модель устройства прокурорских органов характерна для России, КНР и некоторых латиноамериканских стран. В настоящее время наметились тенденции трансформации этого типа прокурорской деятельности в новый, который условно можно обозначить как «прокуратура как орган правообеспечения» (а прокурора соответственно как «правозаступника» или «правозащитника»). Принципиальное отличие от базового заключается в том, что традиционное понятие законности как основного предмета прокурорской деятельности уходит на второй план и заменяется категорией публичного интереса, под которым понимается не столько обеспечение исполнения требований, содержащихся в законе, сколько охрана и защита публичных благ, ценностей и общественных отношений. Обеспечение публичного интереса как предмет прокурорской деятельности включает в себя охрану и защиту интересов общества и государства, а также правового положения личности. При этом обеспечение прав и свобод человека и гражданина имеет приоритетное значение и определяется в качестве публично охраняемого блага, равнозначного прочим публичным ценностям41. Вторая отличительная черта заключается в ограничении круга поднадзорных прокуратуре лиц, а именно - исключении из предмета надзора деятельности суда как основного гаранта, обеспечивающего с помощью осуществления правосудия правовое положение личности, а также восстановление иных нарушенных публичных интересов. В процессуальном плане прокурор занимает особое положение: не являясь стороной в процессе и не будучи связанным ни с одной из них, он выступает как незаинтересованный независимый наблюдатель -эксперт в области правообеспечения, обладающий правом участвовать в судопроизводстве. В определенном роде его статус близок к «помощнику суда» и «представителю правосудия», однако, в отличие от последних, прокурор не является частью судебной системы. Кроме того, в судопроизводстве его интересы, исходя из правообеспечительных мотивов, в рамках конкретного производства могут не совпадать с интересами сторон и прочих участников процесса. Основное содержание деятельности прокуратуры в этом случае составляют наблюдение (надзор) и судебно-процессуальная деятельность (участие прокурора в рассмотрении дел судами). Иные направления, в том числе уголовное преследование и поддержание государственного обвинения данному типу прокурорского устройства не свойственны или же носят второстепенный характер. Второй - институциональный - подход предполагает определение места прокуратуры в сложившейся системе органов власти конкретной страны путем отнесения к тому или иному ведомству или включения в ту или иную ветвь власти. Между тем, несмотря на простоту предлагаемой методики, на практике в зарубежных странах довольно трудно однозначно отнести прокуратуру к какой-либо одной ветви власти или выделить в отдельное ведомство. К примеру, в литературе выделяют четыре группы стран, исходя из места прокуратуры в системе органов государственной власти: «...1) страны, где прокуратура входит в состав Министерства юстиции, хотя при этом может относиться к органам правосудия и действовать при судах, а прокуроры могут принадлежать к судейскому корпусу («судебной магистратуре»); 2) страны, где прокуратура полностью включена в состав судебной системы и находится при судах либо пользуется в рамках судебной власти административной автономией; 3) страны, где прокуратура выделена в самостоятельную систему и подотчетна парламенту или главе государства; 4) страны, где прокуратуры или ее прямого аналога вообще нет» [1, с. 5-6]. Отталкиваясь от приведенной классификации, можно привести следующую типологию устройства органов прокуратуры: 1. Американское устройство прокуратуры. Основной функцией для этого вида является осуществление уголовного преследования, поддержание публичного обвинения, а также участие в судах как органа представительства публичной власти. Для него характерна децентрализация и отсутствие у прокуроров надзорных полномочий. Организационно прокуратура представляет собой скорее не орган государственной власти (по крайней мере, в континентальном понимании), а совокупность профессиональных корпораций юристов, состоящих на постоянной государственной службе (нанятых клиентом - представителем публичной власти). Для прокуратуры США характерна более высокая степень включения в государственный аппарат на федеральном уровне. Привычный для нас термин «прокуратура» применительно к США будет включать в себя несколько служб и должностных лиц: атторнейскую службу, возглавляемую Генеральным атторнеем США (US Attorney General), являющимся одновременно министром юстиции США; солиситорскую службу, возглавляемую Генеральным солиситором США (US Solicitor General), а также должность так называемого Независимого прокурора (Independent Counsel), осуществляющего свою деятельность в специальном присутствии по назначению независимых прокуроров (Special Division of Appointing Independent Counsels) Апелляционного суда округа Колумбия (U.S. Court of Appeals for the District of Columbia)42. Выделяют четыре уровня организации атторнейской службы: федеральный, включая окружной, штатов и местный. Если на федеральном уровне прокуратура США представляет собой единую систему органов и должностных лиц, то на местном уровне и уровне штатов аттор-нейские службы являются скорее профессиональной корпорацией юристов, представляющей интересы штата (публичной власти) при уголовном преследовании и в судебных делах, чем самостоятельной централизованной службой. Между федеральной атторнетурой, атторнету-рами штатов и муниципалитетов отсутствует какое-либо подчинение. Подобная организация прокурорской деятельности обеспечивает высокий уровень независимости, что очень часто позволяет прокурорам (атторнеям) делать политические карьеры. Основные функции атторнейской службы на федеральном уровне сводятся к осуществлению: уголовного преследования и руководства федеральными органами 3 Часто американскую прокуратуру фактически отождествляют с атторнейской службой (см., напр., [7, с. 156-164]). В результате делается вывод о вхождении американской прокуратуры в систему органов Министерства юстиции США, т.е. об ее принадлежности к исполнительной ветви власти. Вместе с тем американская прокуратура представляет собой, прежде всего, совокупность независимых профессиональных корпоративных юридических структур, институционально принадлежащих различным уровням и ветвям власти. Подробнее об организации и функционировании американской прокуратуры см. в [8]. уголовного преследования и правоохранительными структурами (ФБР, АНБ, Федеральной маршальской службой, Секретной службой США, Службой внутренних доходов США и др., а также так называемыми «ударными силами» (US Joint Strike Forces) - сводными целевыми прокурорско-следственными бригадами, сформированными для расследования конкретных дел); представления интересов федерального правительства в судах различных уровней; консультирования федерального правительства по юридическим вопросам; обеспечения исполнения федерального законодательства процессуальными средствами; рекомендации Президенту США относительно кандидатов на должности федеральных судей; участия в нормотворчестве; официального обязательного к исполнению толкования норм права, подлежащих применению в конкретном деле и др. Обязанности Независимого прокурора США ограничиваются уголовным преследованием высших должностных лиц страны, включая Президента США и Генерального атторнея и солиситора США. Функции Солиситорской службы США сводятся, главным образом, к судебному представительству интересов федерального правительства. 2. Европейское устройство прокуратуры. Основными функциями для этого вида являются осуществление уголовного преследования, поддержание государственного обвинения и участие в иных судебных делах, кроме того, эти прокуратуры осуществляют представительство интересов государства и реализуют некоторые надзорные полномочия. Европейские прокуратуры относятся к учреждениям юстиции. Организационно они занимают двойственное положение, с одной стороны, административно подчиняясь соответствующим министрам юстиции (т.е. формально входят в состав исполнительных органов власти), с другой - состоят и реализуют свои функции при многочисленных судах и судебных палатах (функционируют в судебной системе). Наиболее типичными представителями данного вида являются французская и германская прокуратуры. Французская прокуратура (le ministere public) сочетает в себе основные признаки, характерные для прокуратуры как органа юстиции. Прокуроры Республики (les procureuers de la Republique), осуществляющие свою деятельность при трибуналах большого процесса, подчиняются генеральным прокурорам (les procureuers generals) при Кассационном и генеральным адвокатам43(les avocats generals) при апелляционных судах, которые назначаются и смещаются Президентом Республики по рекомендации министра юстиции. Вместе с судами они образуют так называемую судебную магистратуру (la magistrature judiciaire) - единый судебный корпус - особую форму организации органов и учреждений юстиции, формально находящуюся в составе министерства юстиции (le Ministere de la Justice), но фактически действующую при различных судах и судебных палатах, строящуюся на принципах взаимозаменяемости судей и прокуроров. Для французской прокуратуры характерна высокая степень централизации и наличие субординационных связей между вышестоящими и нижестоящими прокурорами. Французская прокуратура реализует такие функции, как уголовное преследование, поддержание государственного обвинения, надзор за дознанием, проводимым судебной полицией (la police judiciaire), участие в гражданском судопроизводстве, представительство в суде интересов публичной власти, обеспечение исполнения приговоров и судебных решений. Под французским влиянием похожее устройство прокуратур учреждено в Италии и Испании. Германская прокуратура (Staatsantwaltschaft), так же как и французская, формально входит в состав министерства юстиции, но осуществляет свою деятельность в так называемых «коллегиях государственных обвинителей» (Kollegium der Staatsantwalte) при Верховном Суде ФРГ, верховных судах земель, судах земель и участковых судах. Принципиальное отличие от французской прокуратуры заключается в ее полной децентрализации: прокуратуры земель полностью автономны, самостоятельны в реализации возложенных на них обязанностей и не подчиняются федеральной прокуратуре. Так же как и французская, немецкая прокуратура руководит предварительным расследованием, осуществляет поддержание государственного обвинения, участвует в исполнении приговоров и иных судебных решений. Однако в отличие от первой обладает более существенными надзорными полномочиями по отношению к предварительному расследованию и в судебном процессе, помимо поддержания государственного обвинения, также обеспечивает правовое положение всех участников судопроизводства. 3. Советская (российская) прокуратура занимает особое место в типологии прокуратур. (О существовании отдельного типа российской прокуратуры писали также дореволюционные исследователи. Примером может служить высказывание Н. В. Муравьева: «Помимо всяких теорий и европейских образцов, в течение более полутораста лет русский народ успел усвоить себе мысль о том, что на страже закона и правосудия должны стоять особые чиновники, почему и понятие о прокуратуре как «царском оке» могло расшириться, но не извратилось присоединением к нему новейшего представления о государственном обвинителе». Подробнее см. [9, с. 23-24].) Она функционировала практически во всех известных формах организации прокурорской деятельности. Последовательно сменяя различные виды устройства советская (российская) прокуратура продолжала эволюционировать в общей канве исторического развития прокурорских систем с существенными национальными особенностями, продиктованными спецификой отечественного государственного управления и уголовного судопроизводства соответствующих исторических эпох, что позволяет выделить ее в отдельный тип. Ее основная специфика заключается в наличии обширных надзорных полномочий, являющихся определяющими для прочих видов деятельности. В этой связи российская прокуратура в большей степени представляет собой систему независимых надзорных органов, обладающих лишь внешними признаками органов юстиции. Основная цель ее деятельности - обеспечение интересов центральной власти на всей территории государства путем осуществления прокурорского надзора за единым и правильным применением законов. Все иные функции носят производный и вспомогательный характер. Под советским влиянием такой тип организации прокурорской деятельности стал определяющим для ряда стран, ранее не знавших, отказавшихся или не использовавших американские (британские) или европейские традиции правового строительства.

Скачать электронную версию публикации