Анализ эффективности надзорной деятельности в сфере охраны труда в Российской Федерации | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2018. № 41. DOI: 10.17223/19988648/41/9

Анализ эффективности надзорной деятельности в сфере охраны труда в Российской Федерации

В статье проведен анализ эффективности надзорной деятельности в сфере охраны труда в РФ. Установлено, что фактическая численность государственных инспекторов труда не является достаточной для осуществления сплошного надзора за соблюдением трудовых прав граждан. Отмечены негативные тенденции существующей системы надзора Рострудом в области охраны труда. На примере Великобритании и Германии рассмотрены результаты использования риск-ориентированной системы контроля в области охраны труда и производственной безопасности. Предложены механизмы стимулирования работодателей к безопасному и безвредному труду путем риск-ориентированного подхода к контрольно-надзорной деятельности. По предварительным оценкам, полный переход всех ведомств к риск-ориентированному подходу и сокращение числа проверок приведут к снижению на 20% расходов в РФ на контрольные мероприятия в сфере охраны труда, а бизнес в связи с этим сможет сэкономить около 1 трлн руб.

Analysis of the effectiveness of supervisory activities in the field of labor protection in the Russian Federation.pdf Проблематика взаимодействия государства и бизнеса в административной сфере обычно рассматривается в рамках двух взаимосвязанных вопросов совершенствования государственного управления - предоставления государственных услуг, разрешений (лицензий, регистраций, аккредитаций, госэкспертиз и пр.) и контрольно-надзорной деятельности. В настоящее время существует 140 видов государственного контроля и около 40 органов контроля и надзора. По данным Минэкономики РФ, в 2012 г. проведено 2,9 млн проверок, в 2013 г. - 2,6 млн, в 2014 г. - 2,3 млн По оценкам экспертов, издержки в результате избыточных контрольно-надзорных мероприятий составляют от 1,5 до 7,5% ВВП [1]. Одним из старейших в РФ является надзор в сфере охраны труда. Согласно Трудовому кодексу РФ [2] охрана труда - это система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. В настоящей статье проведен анализ эффективности надзорной деятельности в сфере охраны труда в РФ. В России данную функцию выполняет государственная инспекция Федеральной службы по труду и занятости (Роструд). В таблице приведена динамика численности государственных служащих государственных инспекций Роструда в субъектах РФ [38]. За 6 лет - с 2009 по 2014 г. - штатная численность сотрудников Роструда снизилась с 3 593 до 2 890 чел., или на 19,6%, в том числе инспекторского состава - с 3 362 до 2 382 чел., или на 29,1%. Как видно из данных таблицы, с 2009 по 2014 г. фактическая численность сотрудников Роструда снизилась с 3 467 до 2 633 чел., или на 24,1%, в том числе инспекторского состава - с 3 239 до 2 162 чел., или на 33,3%. Кроме того, неукомплектованность штатной численности сотрудников Роструда за период 20122014 гг. составляет 8,6-11,1%, а инспекторского состава - 8,9-11,4% (таблица). Динамика численности государственных служащих государственных инспекций Роструда в субъектах РФ № п/п Наименование 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 1 Штатная численность, чел. 3 593 3 593 3 413 3 233 2 889 2 890 2 В том числе инспекторский состав, чел. 3 362 3 368 3 193 3 026 2 715 2 382 3 Фактическая численность на конец года, чел. 3 467 3 348 3 165 2 875 2 640 2 633 4 В том числе инспекторский состав, чел. 3 239 3 131 2 953 2 680 2 473 2 162 5 Доля недоштата общая, % 3,5 6,8 7,3 11,1 8,6 8,9 6 Доля недоштата инспекторского состава, % 3,7 7,0 7,5 11,4 8,9 9,2 Сокращение численности повлекло увеличение относительной и фактической нагрузки на уполномоченных должностных лиц Роструда, вследствие чего к концу 2014 г., к примеру, относительное количество хозяйствующих субъектов, приходящихся в среднем на одно уполномоченное должностное лицо Роструда, составило 3,61 тыс. единиц, при этом фактическая нагрузка на должностных лиц в территориальных органах Роструда в ряде субъектов РФ значительно превосходит среднюю нагрузку по системе Роструда [6]. Положения ратифицированной РФ Конвенции МОТ [9] устанавливают, что «предприятия инспектируются так часто и так тщательно, как это необходимо для обеспечения эффективного применения соответствующих законодательных положений», а число инспекторов труда должно быть достаточным для обеспечения эффективного осуществления функций в установленной сфере деятельности. Вместе с тем с учетом возложенных и реализуемых в настоящее время Рострудом надзорных функций и полномочий установленная на 2014 г. численность уполномоченных должностных лиц Роструда фактически позволяет обеспечить проведение плановых надзорных мероприятий в отношении одной организации с периодичностью в среднем не чаще чем один раз в 27 лет, тогда как мировой опыт работы инспекций труда свидетельствует, что в целях обеспечения эффективного надзора и контроля, предупреждения нарушений и защиты прав работников плановые мероприятия в отношении ранее проверенных хозяйствующих субъектов должны проводиться не реже чем через 5 лет [6]. Комплексный расчет численности территориальных органов Роструда, произведенный на основе положений Конвенции [9], устанавливающих базовые принципы определения численности инспекций труда (число, характер, размеры и расположение поднадзорных организаций, численность и категории занятых на них работников, характер и сложность контролируемых законодательных положений, имеющиеся в распоряжении инспекторов труда материальные средства и т.д.), свидетельствует, что для обеспечения плановых надзорных мероприятий в отношении одной организации с частотой один раз в 5 лет расчетная численность уполномоченных должностных лиц Роструда должна составлять 13 200 чел. [9]. Таким образом, фактическая численность государственных инспекторов труда не является достаточной для осуществления сплошного надзора за соблюдением трудовых прав граждан, а также не позволяет в большем объеме проводить профилактические мероприятия с целью предупреждения нарушений трудового законодательства. В отсутствие достаточного инспекторского состава нельзя рассчитывать на то, что может быть обеспечен качественный надзор за соблюдением трудовых прав, что каждой поступающей жалобе может быть уделено достаточно времени для ее изучения и установления обстоятельств дела. В 2008 г. государством было предложено системное решение - Федеральный закон № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [10]. Основной целью закона было упорядочивание контрольной деятельности, разработка унифицированных правил. Исключения допускались, но только при наличии соответствующих федеральных законов, при этом законодатель стремился свести изъятия к ограниченному перечню, указанному в [10]. Предложенная на тот момент времени модель регулирования оказалась успешной. Например, до введения закона не было информации даже о том, сколько проверочных мероприятий проводится по стране. В обоснованиях фигурировали цифры «около 20 млн. проверок». Между тем данные статистики, введенные в соответствии с законом, показали, что в отношении предпринимателей административными органами проводится только 2,9 млн проверок. В связи с введением закона до 4 раз сократились издержки предпринимателей, прежде всего предприятий сферы услуг и торговли, которые физически легко могли посещать инспекторы контрольных органов [11]. Однако положительный упорядочивающий эффект от принятия закона к 2013-2014 гг. оказался исчерпан. Дело даже не в том, что число видов надзора, исключенных из-под действия закона, постоянно увеличивалось. В результате многочисленных проверок примерно в 60% случаев выявляются реальные нарушения, и только в 10% из этих случаев нарушения связаны с непосредственной угрозой причинения вреда жизни и здоровью людей, а также повреждения имущества [1]. Сложившаяся ситуация в сфере контрольно-надзорной деятельности является неудовлетворительной и для общества, и для государства, и для бизнеса. По официальной статистике, контрольные органы ежегодно охватывают проверками в среднем 3% подконтрольных субъектов, лучшие ведомства - около 17%, следовательно, в среднем один подконтрольный субъект попадает под проверку раз в 30 лет, а для наиболее активных ведомств - раз в 5-6 лет. Для общества это означает, что уровень защиты со стороны государственного контроля недостаточен [11]. Государство, несмотря на увеличение финансирования и сокращение численности «контролеров», тратит из бюджета на содержание 1 сотрудника (из системы федеральных органов исполнительной власти - ФОИВ), занятого контрольной деятельностью, в среднем около 59 тыс. руб. в месяц, что включает в себя также расходы на содержание зданий, приобретение имущества, проведение экспертиз, уплату налогов с заработной платы (рис. 1) [11]. Сложившаяся ситуация создает почву для злоупотреблений со стороны государственных служащих, начинающих преследовать собственные, а не государственные интересы. /0,1 58,9 123,2 бюджеты CVbbEKTOR рф ФЕДЕРАЛ ЬНЫИ ЙЮЛЖ1Т Ресурсное обеспечение Госконтроля в 2014 г. стабилизировалось, объемы финансирования остаются на низком уровне Общая штатная численность «контролеров» стабилизировалась при одновременном снижении количества проверок на уровне ФОИВ: 125 тыс., в т.ч. в ФОИВ 101 тыс. (81 %) Сокращение остановилось: 2014 к 2011 г. -30%, 2014 к 2013 г. +3% 2011 rSs 2012 г» 2013 г» 2014 /St цидгндя численность по уровням ^-^ Федеральный (ед.) 154 502 113 029 О "27% 98 529 О 13% 101 233 О *3% -35% Региональный Сед.) 19 851 18 016 О-9% 18 287 О"'» 17 803 О 3% -10% Муниципальный Сед) 4 498 5 093 0+13% 6086 О -20% 6 347 О *-3% +41% Всего (ед.) 178 815 136 288 О -24% 122 902 О Ю% 125 383 О >-2% -30% Расходы на контрольно-надзорные полномочия: 105 млрд руб., из них 71 млрд руб. {68%) на уровне ФОИВ Сумма средств в расчете на 1 штэткую ДОЛЖНОСТЬ (в тыс. руб wee.) 20)4г. Достоверность представленной информации по обьеигы ежегодно выделяемых средств нв Выполнение

Ключевые слова

надзорная деятельность, Роструд, охрана труда, ресурсное обеспечение государственного контроля, механизм стимулирования работодателей, риск-ориентированный подход к проверкам, supervisory activities Rostrud, labor protection, resource provision of state control, the mechanism of stimulation of employers, risk-based approach to inspections

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Поздняков Алексей НиколаевичТомский государственный университетсоискатель кафедры стратегического менеджмента и маркетинга Института экономики и менеджментаpan1173@mai1.ru
Всего: 1

Ссылки

Бутрин Д. «Количество и размеры контрольно-надзорных органов государству не по карману» Михаил Абызов - о реформе контрольно-надзорной деятельности // Коммерсантъ: сайт [2016]. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2956470/ (дата обращения: 03.06.2016).
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 01.12.2016).
Отчет о деятельности Федеральной службы по труду и занятости за 2011 год. М., 2012. 175 с.
Отчет о деятельности Федеральной службы по труду и занятости за 2012 год. М., 2013. 123 с.
Отчет о деятельности Федеральной службы по труду и занятости за 2013 год. М., 2014. 182 с.
Доклад Федеральной службы по труду и занятости об осуществлении и эффективности в 2014 году государственного надзора и контроля в сфере труда и социальной защиты населения. М., 2015. 147 с.
Доклад Федеральной службы по труду и занятости об осуществлении и эффективности в 2009 году государственного надзора и контроля в сфере труда и социальной защиты населения. М., 2010. 254 с.
Доклад Федеральной службы по труду и занятости об осуществлении и эффективности в 2010 году государственного надзора и контроля в сфере труда и социальной защиты населения. М., 2011. 73 с.
Конвенция Международной Организации Труда № 81 об инспекции труда в промышленности и торговле (Женева, 11 июля 1947 г.). Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 01.12.2016).
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 01.12.2016).
Дмитриева Н.Е., Жулин А.Б., Клименко А.В., Кузьминов Я.И., Плаксин С.М. Перспективы административной реформы // Сборник научных трудов по материалам XVII Апрельской международной научно-практической конференции по проблемам развития экономики и общества / под ред. Я.И. Кузьминова, А.Б. Жулина. М., 2016. С. 1-38.
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 01.12.2016).
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 01.12.2016).
Бланк Ф., Оттимофиоре Д. Регулирующие и надзорные органы государств -членов Совета Европы, ответственные за проведение проверочных и контрольных мероприятий в экономической сфере - структура, практики и примеры // Совет Европы: сайт. [2016]. URL: https://www.coe.int/t/dghl/cooperation/economiccrime/corruption/ Pro-jects/PREC0P/Technical%20Papers/TP%202015/ECCU-2312-PREC0P-TP6-2015RU.pdf (дата обращения: 03.06.2016).
Распоряжение Правительства РФ от 1 апреля 2016 г. № 559-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы». Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 01.12.2016).
Крючкова Е. Контроль за надзором. Правительство готово к реформе системы проверок // Коммерсантъ: сайт [2016]. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2956424/ (дата обращения: 03.06.2016).
Бутрин Д. Контролю и надзору дали карту. Их реформа имеет все шансы начаться быстро // Коммерсантъ: сайт [2016]. URL: http://www.kommersant.ru/ doc/2944822/ (дата обращения: 03.06.2016).
Иванов М. Контроль и надзор привязывают к графику. Проект «дорожной карты» реформы внесен в правительство // Коммерсантъ: сайт [2016]. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2933363/ (дата обращения: 03.06.2016).
Бутрин Д., Крючкова Е. Надзоры здесь тихие. Реформа надзорно-контрольных функций государства начнется немедленно // Коммерсантъ: сайт [2016]. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2908031/ (дата обращения: 03.06.2016).
Окунь С., Николаева Д. Контроль и надзор наносят на карту. Минэкономики начертило план новой административной реформы // Коммерсантъ: сайт [2016]. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2884187/ (дата обращения: 03.06.2016).
Королева А. Готовится радикальная реформа контролеров // Expert0nline: сайт [2016]. URL: http://expert.ru/2016/04/27/biznes-koshmaryat-menshe/ (дата обращения: 03.06.2016).
Проект Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 01.12.2016).
Письмо заместителя министра Минэкономразвития России Фомичева О.В. от 15 декабря 2015 г. № 36575-ОФ/Д09к «О проекте плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в период 2016-2017 годов». Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 01.12.2016).
Национальный исследовательский университет «Высшая Школа Экономики» Концепция федерального закона «О государственном и муниципальном контроле и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // гос-эксперт.рф: сайт [2016]. URL: М1р://гос-эксперт.рфМо%<п1оа118/2014/Копсер1;.р11£ (дата обращения: 03.06.2016).
Ерофеева Ю.А. О совершенствовании законодательного регулирования в области охраны труда // unicongress.ru: сайт [2016]. URL: http:// unicongress.ru/wp-content/up1oads/pfot/pz1/pdf (дата обращения: 03.06.2016).
Проект концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2014-2020 гг.) // Федеральная служба по труду и занятости Российской Федерации: сайт [2016]. URL: http://www.rostrud.ru (дата обращения: 03.06.2016).
 Анализ эффективности надзорной деятельности в сфере охраны труда в Российской Федерации | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2018. № 41. DOI: 10.17223/19988648/41/9

Анализ эффективности надзорной деятельности в сфере охраны труда в Российской Федерации | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2018. № 41. DOI: 10.17223/19988648/41/9