Градорегулирование в условиях становления рынканедвижимости: российский и зарубежный опыт | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2009. № 4 (8).

Градорегулирование в условиях становления рынканедвижимости: российский и зарубежный опыт

В статье рассмотрены проблемы градорегулирования, возникающие в период становления рынка недвижимости, проанализирован современный российский опыт и опытзападных стран в начале ХХ в.

Town regulation in the conditions of formation of the marketof the real estate: russian and foreign experience.pdf Начало 90-х гг. стало отправной точкой переходного периода, наступив-шего в России в связи с объявленным «вступлением» в рыночные отношения.Ответа на вопрос, сколько еще будет длиться период «вступления»? никто недаст, потому что полностью перестроить все: и экономику, и правовую сфе-ру, и государство, и даже психологию людей - в одночасье невозможно.70 лет отсутствия рыночных отношений свели на нет многовековую ос-нову, которая была в России, фактически не только вернув страну в началоXX в., но и поставив ее в достаточно затруднительное положение. С однойстороны, необходимо быстро встроиться в мировую экономику на фоне всеускоряющегося прогресса, а с другой - те эволюционные этапы, которыепрошли развитые страны в XX в., в России отсутствуют.В наибольшей степени данная ситуация сложна для сферы недвижимо-сти, так как в рыночной экономике земля играет одну из главных ролей нетолько как пространственный базис, но и как важный фактор экономическогороста. Поэтому, а также в силу несовершенства рынка в стратегическом исоциальном плане требуется градорегулирование. Причем на современномэтапе необходимо формирование градорегулирующих механизмов, о чем пи-сали российские ученые как в 80-х гг., так и в 90-х гг., и уже в ХХI в.К настоящему моменту даже понятие «градорегулирование» не сформу-лировано, но данный термин имеет в своей основе два известных слова: «го-род» и «регулирование». В свою очередь, «регулирование» имеет в своей ос-нове глагол «регулировать» - упорядочить, направить что-нибудь, воздейст-вовать на что-нибудь с целью внести порядок, правильность, систему в дви-жение, деятельность или развитие какого-нибудь явления [1].Понятия «управление» и «регулирование» состоят в родстве, но означаютвсе же разные принципы взаимодействия между целями и способами их дос-тижения. Управление - действие через предписание. Чем точнее предписа-ние, вобравшее в себя огромный опыт решения аналогичных задач, тем эф-фективнее управление. Однако действовать посредством предписаний можнодо тех пор, пока управляемые системы организованы относительно просто, ацели сформулированы совершенно однозначно. Идеальным образцом такогоЮ.И. Дорофеева, Д.М. Хлопцов64взаимодействия является армейская организация, подчиняющаяся сводупредписаний - уставу. Регулирование - действие через стимулы, через созда-ние условий, при которых поведение различных элементов системы преиму-щественно предопределяется свободным предпочтением. Образцом такоговзаимодействия является рынок товаров и услуг, чутко реагирующий на ко-лебания спроса и вместе с тем регулирующий спрос за счет порождения но-вых товаров, новых услуг, т.е. новых потребностей [2].Таким образом, градорегулирование представляет собой применение со-вокупности способов и механизмов воздействия на процессы, протекающие вгороде, в целях обеспечения экономического роста и социального развития.Можно выделить следующие виды градорегулирования:- правовое;- экономическое;- общественное;- природно-климатическое, строительно-технологическое.Вышеприведенное деление в определенной мере условно, так как градо-регулирование (в наиболее развитой форме) представляет собой комплекс-ную деятельность, сочетающую в себе все указанные компоненты.Под правовым градорегулированием понимается регулирование градо-строительной деятельности в соответствии с Градостроительным кодексомРФ [3]. Однако _______данное определение слишком узко, так как, во-первых, градо-регулирование в нем сводится к градостроительству, игнорируя остальныесферы деятельности (например, жилищно-коммунальное хозяйство, социаль-ная сфера, образование, промышленность и т.д.), а во-вторых, в качестве ре-гулирующего правового акта указывается лишь Градостроительный кодекс,оставляя без внимания Земельный кодекс, Гражданский кодекс, законода-тельные акты федерального уровня и уровня субъектов Российской Федера-ции, местные нормативно-правовые акты и документы (в том числе Гене-ральный план и Правила землепользования и застройки).Общественное градорегулирование представляет собой применение спо-собов и механизмов воздействия на деятельность различных субъектов в го-роде посредством развитой структуры различных общественных организа-ции, организаций жителей отдельного микрорайона, района и т.д.В качестве практического примера общественного градорегулирования взарубежных странах можно привести случай из практики застройки Манхэт-тена в Нью-Йорке, когда, несмотря на максимально разрешенную этажностьзастройки в этой части города в 39 этажей, застройщик построил здание в 50этажей. Однако вмешался функционирующий в данном районе комитет са-моуправления, привлекая СМИ и доведя дело до суда. В результате застрой-щик разобрал незаконные этажи, заплатил штраф, равнявшийся стоимостидемонтажа «лишних» этажей, а также был навсегда лишен права осуществ-лять строительные работы на территории Нью-Йорка [4].Для того чтобы подобные случаи не заканчивались победой интересов,например, застройщика, необходимо большое количество условий, начинаяот четкого и непротиворечивого законодательства, и заканчивая почитаниемГрадорегулирование в условиях становления рынка недвижимости65закона, когда ситуация неисполнения судебного решения возникнуть простоне может.Однако даже в развитых странах описанный случай является скорее ис-ключением, чем правилом, поскольку нигде или почти нигде у городскихвластей не хватает решимости или желания противостоять таким процессам.Повсюду подобное удается остановить только через организованное действиезнающих законы горожан.В российских городах существует множество примеров отклонения от за-крепленных норм, причем причинами этого являются как лоббированиестроителями своих интересов (в части получения разрешений на отклонениеот предельных параметров застройки [5]), не вполне обоснованное установ-ление территориальных зон (часто наблюдается смена территориальной зоныс целью наиболее эффективного использования земли), так и наблюдаемыенесоответствия основных регулирующих документов, таких как Правилаземлепользования и застройки, федеральному законодательству (например,земельный участок находится в двух территориальных зонах - противоречиеп. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ).Природно-климатическое градорегулирование заключается в естествен-ных ограничителях, таких как свойства почвы, экологическая, сейсмологиче-ская обстановка и т.д.Строительно-технологическое градорегулирование также представляетсобой комплекс ограничений, образуемых применяемой на определенныймомент технологией, материалами и т.д.Природно-климатическое, строительно-технологическое, правовое и об-щественное градорегулирование не является объектом рассмотрения в дан-ной статье. Здесь рассматривается экономическое градорегулирование, подкоторым понимается применение совокупности экономических способов имеханизмов воздействия на воспроизводственные процессы, протекающие вгороде.Назначение экономического градорегулирования состоит в том, чтобы, вчастности, обеспечить владельцев недвижимости, а также лиц, планирующихиспользовать ее более эффективно (например, государство и застройщики),механизмами перераспределения, анализом наиболее эффективного исполь-зования земель, другими способами и показателями, применение которыхпозволит повышать рост экономики города и эффективность использованияземли собственниками и арендаторами.Субъект земельных отношений в случае, когда объектом является зе-мельный участок в городе, попадает в многомерное пространство градорегу-лирования, где путем «соединения» правовой, экономической, общественной,природно-климатической, строительно-технологической плоскостей прини-мается оптимальное решение. Экономическая плоскость в российской прак-тике в настоящее время практически полностью отсутствует.В экономической плоскости город лучше всего рассматривать с точкизрения системного подхода как двухуровневую иерархию подсистем (рис. 1).На первом уровне находится земля и недвижимость (для целей данной статьиавторы отошли от определения «недвижимости», данного в ГражданскомЮ.И. Дорофеева, Д.М. Хлопцов66кодексе, и исключили из указанного понятия «землю»), на втором - первич-ный и вторичный секторы экономики, транспорт и дороги, инфраструктур-ные объекты (в частности, коммуникации и информационные сети), зеленыенасаждения.Рис. 1. Структура городской системыНаселению города необходима жилая недвижимость; для функциониро-вания первичного и вторичного секторов нужны офисные, торговые, произ-водственные, складские и другие помещения; транспортная система связыва-ет всю недвижимость, позволяя перемещать людей, грузы, технику и т.п.;инфраструктура обеспечивает работу недвижимости; зеленые насаждениясоздают приемлемый экологический фон. В свою очередь, недвижимостьтакже зависит от инфраструктуры (так как без нее работать не может), транс-порта (если место малодоступно, то там также мало кто согласится работать)и зеленых насаждений (властные структуры могут не разрешить строительст-во какого-либо объекта, если для этого понадобится очистить данное местоот деревьев, что приведет к нарушению экологической обстановки).Для развития города важно, чтобы все перечисленные подсистемы рабо-тали слаженно, без перекосов, так как в случае, если функционирование од-ной будет нарушено, нарушится и деятельность остальных и ни о каком раз-витии и речи не будет. Например, сбои в работе транспортной подсистемыприводят к увеличению затрат времени на перевозки, соответственно увели-чивая себестоимость и замедляя производство, кроме того, указанные сбоиприводят к значительной разнице в инвестиционной привлекательности раз-личных районов города, порождая крайне высокие цены в одной его части иочень низкие - в другой, а также к хаотичной, неэффективной и крайне уп-лотненной застройке. В целом к таким негативным последствиям могут при-вести нарушения в любой из перечисленных подсистем.Таким образом, можно сказать, что земля не только является основой го-рода в физическом смысле, но и фундаментом экономического благополучияи роста. И нельзя забывать об указанных экономических взаимосвязях, пото-му что в реальной практике они обязательно дадут о себе знать, что можетсвести хороший проект к пустой трате времени и средств.Однако не все так просто: сложившаяся в прошлый период промышлен-ного развития структура размещения промышленных предприятий в цен-Градорегулирование в условиях становления рынка недвижимости67тральной части крупных городов в настоящее время признается неэффектив-ной с точки зрения использования потенциала рыночной стоимости этих зе-мель. «В комплексе факторов, традиционно определяющих землепользованиев городах, следует выделять факторы, которые являются специфическими впериод становления рыночных отношений. Наиболее существенный из них -наличие пространственной структуры городов, сложившейся за период от-сутствия платы за пользование землей, пространственной структуры городов,формируемой под действием платного землепользования и механизмов зе-мельного рынка. Результат влияния этого фактора - наличие в российскихгородах большого количества неэффективно используемых земельных участ-ков в центральных и срединных зонах городов, зачастую занятых объектамипромышленности. Складывающиеся рыночные отношения требуют повыше-ния доходности и эффективности использования городских земель путемвнедрения в отечественную практику соответствующих правовых и экономи-ческих механизмов» [6].Эффективность, определяемая соотношением затрат и результата, состав-ляет основу рыночной экономики, так как в случае ее отсутствия в каком-либо проекте рыночный субъект, действующий на свой страх и риск, невозьмется за его выполнение, а перенаправит свои средства и усилия в другойпроект - более надежный и привлекательный. Стремясь получить наиболь-шую отдачу, субъекты либо стараются повысить результат при тех же затра-тах, либо понизить затраты при том же результате. Именно эффективностьявляется фундаментом основных рыночных законов - законов спроса и пред-ложения, когда цена сделки формируется путем принятия компромиссногорешения продавцом и покупателем с учетом общерыночной ситуации: оби-лие продавцов и покупателей (в случае конкурентного рынка), и каждому изних приходится прикладывать усилия: одним для того, чтобы продать какможно быстрее, дороже и больше своего товара, другим как можно быстрее,дешевле и качественнее купить.Город - это открытая система обмена товарами, работами, услугами, т.е.городские предприятия и организации работают не только на обеспечениепотребностей местных жителей, но и для других регионов, стран. Экономияна различных ресурсах позволяет получить либо конкурентное преимуществов виде набольшей маневренности ценами и сроками поставок, либо бóльшуюотдачу.Соединяя вместе модель города, представленную выше, и механизмыдействия основных рыночных законов, можно сделать следующие важныевыводы:- нормальное функционирование всех городских подсистем приведет кзначительной экономии различных издержек (включая время, транспортные_______расходы, расходы на восстановление экологического фона и др.);- сокращение издержек увеличит оборачиваемость, повысит качество ипривлечет инвесторов;- приток инвестиций еще больше сократит издержки и повысит темп эко-номического роста территории и уровень благосостояния населения;Ю.И. Дорофеева, Д.М. Хлопцов68- увеличится приток мигрантов, что позволит оптимизировать затраты наоплату труда и др.Правильная организация городской среды и пространства, которая невоз-можна без четкого и достаточного градорегулирования, запустит цепную ре-акцию повышения эффективности деятельности в городе.Градорегулирование в России в условиях перехода к рынкуПереход к рынку потребовал перенастройки государственного устройстваи экономики. Естественно, что в первую очередь это коснулось законода-тельства. Правовое градорегулирование претерпело много изменений за пе-риод с начала 90-х гг., пройдя этапы от государственных установок на созда-ние института градорегулирования до формирования более-менее пригоднойк применению на практике структуры нормативно-правовых документов.Сегодня правовое градорегулирование помимо нормативно-правовых ак-тов федерального, регионального и местного уровней обеспечивают следую-щие документы:1. Генеральный план - документ территориального планирования, опре-деляющий основную стратегию градостроительства.2. Правила землепользования и застройки - документ градостроительногозонирования, устанавливающий территориальные зоны и градостроительныерегламенты.3. Документы по планировке, межеванию территорий, градостроительныепланы земельных участков, являющиеся основой проектов застройки науровнях микрорайонов, кварталов и т.д. На основании документации по пла-нировке территории представительный орган местного самоуправления впра-ве вносить изменения в Правила землепользования и застройки в части уточ-нения установленных градостроительным регламентом предельных парамет-ров разрешенного строительства [7. П. 15 ст. 46].Генеральный план и Правила землепользования и застройки создают «ко-ридор» для действий субъектов градостроительной деятельности, задавая егоширину, направление и определяя, таким образом, состояние города в какой-то момент времени.Также существуют такие методы правового и строительно-техно-логического градорегулирования, как метод контроля и надзора за деятельно-стью субъектов градостроительства, включающий:- выдачу различных разрешений (на отвод, на ввод объектов в эксплуата-цию и т.п.);- контроль за соблюдением технологических регламентов и других уста-новленных норм;- проведение аукционов на право аренды или покупки - этот инструмент,с одной стороны, является инструментом контроля за деятельностью за-стройщиков (изначально могут определяться условия строительства), с дру-гой - инструментом контроля за деятельностью самих органов власти, таккак ликвидирует возможность субъективной оценки властями застройщика;- лицензирование, сертификацию и др.;Градорегулирование в условиях становления рынка недвижимости69- метод разработки норм, позволяющий устанавливать рамки, в которыхосуществляется деятельность по градостроительству: Строительные нормы иправила (СНиПы), Санитарные правила и нормы (СанПиНы) и другие на фе-деральном уровне; Московские городские строительные нормы (МГСН) идругие на уровне субъекта Российской Федерации; предельные размеры зе-мельных участков и т.д. на местном уровне.Однако на каждом уровне есть еще нерешенные проблемы, например, нафедеральном уровне нет единообразия терминологии (термин «земельныйучасток» в разных документах трактуется, во-первых, по-разному, во-вторых,неопределенно, что фактически «размывает» право собственности на землю),в определенных моментах устарели СНиПы, которые применяются в строи-тельстве. На муниципальном уровне не до конца прописаны вопросы, ка-сающиеся территориальных зон в отношении одного земельного участка: вслучае возникновения ситуации, когда собственник владеет земельным уча-стком в несколько гектаров, на котором размещаются жилые здания, выра-щиваются сельскохозяйственные культуры и находится санаторий, возника-ют следующие проблемы:- данный участок должен быть разделен как минимум на три участка всоответствии с Правилами землепользования и застройки. Однако нет ника-ких гарантий, что какой-либо из получившихся участков не будет единствен-ным в территориальной зоне и будет соответствовать градостроительномурегламенту. К сказанному можно еще добавить, что Правила землепользова-ния и застройки фактически разрешают использование участков, не соответ-ствующих градостроительным регламентам;- у данного участка есть собственник, который может не захотеть делитьземельный участок на несколько, тогда его надо будет к этому принудить, нонигде не указано, что это надо делать и как это надо делать, т.е. у государстванет инструментов;- в связи с чем нельзя установить, что одна часть земельного участка от-носится к одной территориальной зоне, а другая - к другой? Ведь существуетпрактика установления зон действия публичных сервитутов.Возможна и обратная ситуация: территориальная зона не может состоятьиз одного участка, но тогда что делать, если этот участок большой, а собст-венник не хочет его разбивать? Или ситуация, когда застройщик собираетсязастроить микрорайон (что очень популярно в настоящее время), то почемубы ему не предоставить большой земельный участок, чтобы он спроектиро-вал целостный комплекс зданий и объектов инфраструктуры?Также не прописаны процедуры, которые необходимо осуществить послеподготовки документации по планировке территории и до начала строитель-ства: кто будет заниматься расселением жителей подлежащих сносу домов, зачей счет будут подводиться коммуникации, кто будет строить социально-бытовые объекты, подводить дороги и осуществлять благоустройство терри-тории, если застройщик, то по какой стоимости эти объекты впоследствиибудут выкуплены муниципалитетом и будут ли они выкуплены вообще. Оттого, как будут решены данные вопросы, зависит не только равноценностьЮ.И. Дорофеева, Д.М. Хлопцов70условий жизни переселенных людей, эксплуатируемость инфраструктуры, нои инвестиционная привлекательность данных проектов.Каждая из указанных процедур состоит из множества вопросов. Напри-мер, при расселении необходимо определить: соразмерный эквивалент, чтоделать с недавно построенными объектами капитального строительства (хотячастично этот вопрос все же регулируется [8. Ст. 280; 9. П. 8, ст. 31], но дажеимеющиеся рычаги не оптимальны, так как могут привести к дополнительнымиздержками как у собственника изымаемого участка (в случае отнесения затратна улучшения на него), так и у органов власти (когда собственник участка про-извел улучшения до регистрации решения об изъятии участка)).Согласно Градостроительному кодексу [7. Ст. 43, п. 4], если в процессемежевания территорий выявляются земельные участки, размеры которыхпревышают установленные градостроительным регламентом предельные(минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, длястроительства предоставляются земельные участки, сформированные на ос-нове выявленных земельных участков, при условии соответствия их размеровградостроительному регламенту.Из вышесказанного можно сделать вывод о том, что органам власти надобудет формировать земельные участки для строительства, соответствующиевсем нормативам. В данной ситуации, когда территория застроена, сформи-ровать соответствующие земельные участки можно только посредством вы-купа других земельного участка (уже застроенных, но, например, на которыхрасполагается ветхое или аварийное жилье). Но что делать, если на соседнихземельных участках нет аварийного или ветхого жилья? В таком случаевполне логичной будет процедура изъятия у собственников «лишних» частейих земельных участков с целью перераспределения земли и обеспечения ееоптимального использования, т.е. тех частей, изъятие которых не ухудшитусловий проживания или осуществления деятельности.Следом за принятием подобного решения возникнут новые препятствия:- законодательство не предусматривает выкуп части земельного участка,а только полностью земельный участок. Однако в Правилах землепользова-ния и застройки [10] упоминается возможность изъятия части земельногоучастка, но раскрытия механизма подобного выкупа нет;- процедура самого выкупа четко не прописана.Основания для выкупа земельного участка для государственных и муни-ципальных нужд, а также условия и порядок указаны в Земельном [9. Ст. 49,55] и Гражданском [8. Ст. 279-283] кодексах и на уровне местного само-управления в Правилах землепользования и застройки. Но ни в одном норма-тивно-правовом акте не раскрыты следующие моменты:- кто определяет состав имущества, подлежащего выкупу;- кто определяет выкупную цену, включающую в соответствии с Граж-данским [8. Ст. 281] и Жилищным [11. П. 7 ст. 32] кодексами рыночнуюстоимость имущества, убытки и упущенную выгоду. Исходя из состава вы-купной цены, ее должен определять независимый оценщик, но в законе «Обоценочной деятельности в Российской Федерации» [12] и Федеральных стан-дартах оценки [13] содержится исчерпывающий список видов стоимости,Градорегулирование в условиях становления рынка недвижимости71которые могут быть определены оценщиком (рыночная, инвестиционная,ликвидационная и кадастровая), поэтому выкупную цену он вычислить неможет, но может определить рыночную стоимость имущества и типичныхработ и услуг, необходимых для возмещения убытков, связанных с выкупом,которые впоследствии будут использоваться для определения сторонамисделки выкупной цены.Подводя итог вышеизложенному, можно сказать, что, несмотря на нали-чие необходимой структуры документов правового регулирования, отсутст-вует их экономическая основа, делая указанные документы еще менее жизне-способными. И это далеко не все.Традиционной для России является странная система, существовавшая дореформ Петра и после него, сохранившаяся частично и по сей день: даже гу-бернатор не мог самостоятельно решить вопрос о перестройке присутствен-ных мест. Надо было пройти многолетнюю процедуру обращений, запросов,составления проектов, их обсуждения - все в Петербурге и, наконец, полу-чить желанную «конфирмацию», утверждение с личной подписью Государя.В советский период была аналогичная ситуация в древнем Путивле: фи-нансирование водопровода осуществлялось таким образом, что за пятилеткуможно было построить 400 метров. Следовательно, довести магистраль доконца удалось бы за 50 лет, когда ее начальный отрезок успел бы сгнить пол-ностью [4].В настоящее время ситуация очень похожая: на основные важные проек-ты для города, такие, например, как строительство объездной дороги или не-обходимой городской развязки, собственных средств муниципалитетов исубъектов Федерации не хватает, поэтому требуется федеральное финанси-рование, которое получить очень сложно.Кроме того, важно приблизить стоимость городской земли к величине,объективно задаваемой грамотно регулируемым рынком, поскольку относи-тельно высокая цена земли является наилучшей гарантией хозяйственно-рационального землепользования, равно как и мощным инструментом разви-тия в руках городских властей. Уверенно вводя основания экономическойгородской земельной политики, сам город может значительно упрочить свойхозяйственный суверенитет.Опыт градорегулирования в Европе и США начала ХХ в.С середины XIX в. напряженным вниманием к городу в равной степениотличались и социал-демократические и либеральные критики. И те и другиесосредоточили внимание на действительно отчаянном положении, в которомоказались обитатели рабочих районов при стремительном развитии промыш-ленного капитализма. При отсутствии доступного общественного транспортарабочие жилища могли располагаться лишь в непосредственной близости отзаводов, тем более что при бесчеловечной продолжительности рабочих смендаже полчаса хода до работы среди дымов и зловонных каналов были тяжкойнагрузкой. Появилось множество статей и книг на эту тему, затем последова-ли отдельные, часто утопические попытки создать новые образцы городскойЮ.И. Дорофеева, Д.М. Хлопцов72среды. Все эти попытки широко и горячо обсуждались, и только на этом ос-новании принимались законы прежде всего в Великобритании, затем воФранции, Бельгии и Нидерландах, в Германии.Но на экологической составляющей проблемы не заканчиваются: к нача-лу ХХ в. в городах, а в крупнейших особенно, возникла ситуация, когда насе-ление росло в геометрической прогрессии за счет бурного развития промыш-ленного производства и катастрофически не хватало жилья. В Париже 330тыс. человек жили в условиях, когда, как и в Лондоне, на одну комнату при-ходилось более трех обитателей, и еще плотнее. Появился ряд законодательныхактов 1894, 1906 и 1912 гг., открывших путь строительству недорогого жилья, иболее того, последняя из редакций закона давала право правительству проекти-ровать и строить такое жилье за казенный счет. В результате чего до войны1914 г. было построено всего 10 тыс. таких квартир - в семь раз меньше, чемудалось построить по программе Лондонского городского совета.Берлин, население которого удвоилось за 20 лет и к 1910 г. достигло поч-ти четырех миллионов жителей, был в еще худшем положении за счет ком-пактности его территории в тогдашних границах. Здесь весь прирост рабоче-го населения был сосредоточен в кварталах, застроенных пятиэтажными «ка-зармами», с разрывом между ними в 5 метров, достаточным для того, чтобыпропустить пожарную машину в протяженный двор.В отличие от Европы, где перед Первой мировой войной уже утвердиласьидея публичного строительства для наиболее нуждающихся, американцы6 о\u1088 решительно отказались от нее, ссылаясь на осложнение для частного пред-принимательства, неизбежный рост бюрократии и вторжение политики всферу бизнеса. Вместо этого было решено усилить нормативные ограничениядля частного девелопера во всем, что относилось к стандартам пространст-венного и технического порядка. Актом 1901 г. было утверждено свыше 100таких технических регламентов.Так или иначе проблема массового жилья приобрела международный ха-рактер, заставляя осознать необходимость выработки новых принципов пла-нирования развития городов как путь к самосохранению.С начала ХХ в. можно зафиксировать развилку в развитии урбанистики.Одна ее ветвь, следуя Зитте и опираясь на постоянно расширяющуюся и по-стоянно обновляемую историю города, акцентирует в первую очередь вни-мание на внешней форме города, на вариантах его композиционной структу-ры и образного строя. Другая ветвь - это сосредоточение внимания на про-блемах городской инфраструктуры, включая транспортные сети, на вопросахэкономики города и управления его развитием, включая девелопмент и егорамки. Наконец, третья, сосредоточенная на проблемах социальной жизнигорода и на том, как и насколько городское планирование оказывает влияниена эту социальную жизнь, включая то, насколько и каким образом в этотпроцесс вовлечены горожане.Вторая ветвь урбанистики развивалась быстро и неуклонно. Сфера худо-жественного вкуса распространялась только на отдельное здание. В обста-новке очевидного столкновения алчности частных инвесторов с публичныминтересом происходило трудное становление городского законодательства.Градорегулирование в условиях становления рынка недвижимости73Первенство в том, что относится к миру идей, всегда держал Лондон. В1908 г. после долгой борьбы в Парламенте был принят Билль о городскомпланировании и застройке, предписавший местным властям осуществлятьразработку генеральных планов под будущую крупномасштабную застройкуна значительных территориях. Отнюдь нет случайного совпадения в том, чтоРаймонд Унвин создал и возглавил в это время первую в мире кафедру го-родского планирования, так как уже через несколько лет генеральные схемыразвития на площадях от 500 до 1500 гектаров становятся нормой для множе-ства городов Великобритании.В это время Патрик Геддес высказал идею о том, что всякое планирова-ние должно начинаться с изучения ресурсов природного, географическогорегиона, с исследования того, как люди умеют использовать эти ресурсы,формируя культурный ландшафт. Именно с Геддеса утверждается мысль онеобходимости опережающих комплексных исследований вместо однихлишь топографических.В США в полном соответствии с американской традицией передоверятьрегулирование жизни закону, а не исполнительной власти было предложеноввести нормирование высоты и объема построек. Исполнительный секретарьКомиссии по наемному жилью Бенджамин Марш предложил воспользоватьсяопытом германского Франкфурта, так что зонинг - законы о зонировании,определившие жизнь американских городов на столетие вперед, был заимст-вован из Германии. В 1916 г. Нью-Йорк вводит правило зонирования по ис-пользованию и по высотам одновременно с законом об обязательных отсту-пах ярусов от красной линии при возведении небоскребов, и есть основанияутверждать, что эти два закона в совокупности сыграли роль долгоживущегоглавного архитектора, которого здесь не было никогда.Крупный бизнес быстро уяснил выгоды жесткого регулирования, позво-лявшего избавляться от нежелательного соседства промышленных произ-водств или кварталов, переполненных беднотой, и достаточно скоро, в1923 г., был принят Закон о государственном стандарте зонирования. Допол-нение 1927 г. закрепило за генеральным планом статус закона, обязательногок исполнению. Однако сама разработка генерального плана была определенакак рекомендуемая, но не обязательная, вследствие чего большинство город-ских комиссий по городскому планированию так и не получило средств наразработку генплана. Фактически планировочная деятельность и зонинг ока-зались разобщены и законодательно, и фактически, что во многом предопре-делило дальнейшую судьбу американского городского планирования.В первые годы ХХ в. (1902 г. уже новое название) вышла в свет книгаЭбенизера Говарда «Города-сады завтрашнего дня», снискавшая очень боль-шую популярность и переведенная на многие языки. За книгой последовалареализация проекта в виде города-сада Лечворта, на котором, собственногоговоря, эта идея и закончилась. Однако она породила другую работу, кото-рую следует отнести к категории «пригород-сад», осуществленную Раймон-дом Унвином и Барри Паркером, - Хэмпстед. В Англии это были преимуще-ственно кооперативы, предполагавшие наряду с жильем создание общест-венных пространств, как на свежем воздухе, так и под крышей. И не только вЮ.И. Дорофеева, Д.М. Хлопцов74едином центре, но и для отдельных жилых групп при непременном сохране-нии незастроенных зеленых лужаек, чтобы оставить в неприкосновенности ивид из окна, и вид на застройку извне. Акт 1909 г. разрешил такого рода коо-перативным обществам брать кредиты из бюджета под низкий процент, ичерез 10 лет таких поселков было уже более ста.Как в Европе, так и в США идей и проектов, выросших из идеи Говарда,было много, многие из них были воплощены в реальность. Однако проходиловремя, и они либо чудом сохранялись как исторические районы, либо подвер-гались решительной коммерческой перестройке, что изменяло их вид до не-узнаваемости.Возникает вопрос: почему это происходило? Уж не потому ли, что разра-ботчики уделяли внимание только планировочной и социальной сторонам? Апотом экономика все равно брала верх над увлекавшимися своими идеямилюдьми. Возможно, что именно жесткой и прагматичной экономики не хва-тало во всех этих проектах, чтобы они стали жизнеспособными и активноразвивались, а не «глохли», едва начав осуществляться. Но это не значит, чтоне было примеров попыток соединить все отрасли, все подходы.Системный подход с включением экономической основы к использова-нию городского пространства стал проявляться в работах начала ХХ в.: чи-кагский архитектор Дэниэль Бернхем предложил построить Чикаго привле-кательным для туризма, проанализировав потоки средств, заработанных вЧикаго и потраченных в других местах; английский планировщик ТомасАдамс разработал план развития Нью-йоркского региона как единого целого,в котором обосновал необходимость зонинга как эффективного инструментадля выравнивания средней цены недвижимости, также выявил закономер-ность между транспортными узлами, деловой активностью и плотностью за-стройки. Главный вывод работ, предпринятых под руководством Адамса,сводился к тому, что «в отношении проблем сосредоточенности промышлен-ного и конторского бизнеса региону нужна не децентрализация, а переориен-тация концентрации, с тем, чтобы все ядра и подцентры региона развивалисьздоровым образом, не допуская переуплотнения» [14].В Германии в начале ХХ в. наиболее напряженная в отношении органи-зации пространства ситуация была в Рейнской области и особенно в Рурскомбассейне - важном для Германии и Европы в целом чрезвычайно сложномпромышленно-селитебном конгломерате: хаотичная застройка города, черес-полосица, ужасающая антисанитария, спекуляция земельными участками,безразличие к городским проблемам государственных органов власти, тупаяи некомпетентная позиция чиновников местного самоуправления [15].Кроме того, огромные трудности были с реализацией надежных транс-портных связей новых селитебных районов с центром города, оснащением ихсоциальной и инженерно-технической инфраструктурой.Для решения этих и многих других проблем был приглашен Р. Шмидт.При этом необходим был комплексный подход. Целостность генеральногоплана должна опираться на надежный правовой фундамент, регламентации иправила, прогрессивную _______методологическую базу планирования, демократи-ческие рычаги его реализации, специальный авторитетный орган управления.Градорегулирование в условиях становления рынка недвижимости75Надо сказать, что Шмидт блестяще справился с поставленной задачей. Иодним из этапов ее решения было создание муниципального союза, так какШмидт считал конструктивной основой организации пространства непосред-ственную и непрерывную деятельность: работу с государственными и муни-ципальными властями, промышленниками, транспортными и инженернымислужбами, общественными организациями, населением.В мае 1920 г. Прусский ландтаг единогласно проголосовал за созданиеСоюза по расселению Рурского буроугольного бассейна, директором которо-го был выбран Р. Шмидт.Будучи негосударственной и внемуниципальной структурой, такой союзне входил в формальную систему управления пространственным развитием.Но поскольку в его правлении участвовали наиболее компетентные и автори-тетные в своей области представители разных ведомств, организаций, пред-приятий, широких слоев населения, они обладали большой силой воздейст-вия на власти разного уровня, позволявшей союзам принимать хотя и ком-промиссные, но в принципе верные решения.Основные задачи подобных союзов: координация работ всех участниковорганизации пространства, разработка пространственных планов, иницииро-вание законодательной деятельности в области расселения и размещенияпроизводственных объектов и инфраструктуры, конт

Ключевые слова

градорегулирование, градостроительство, город, town regulation, town planning, city

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Дорофеева Юлия ИгоревнаТомский государственный университетсоискатель кафедры политической экономии экономического факультетаjd@sibmail.com
Хлопцов Дмитрий МихайловичТомский государственный университетООО «Бюро оценки «ТОККО»кандидат экономических наук, доцент кафедры политической экономиидиректорtokko@tomsknet.ru
Всего: 2

Ссылки

Толковый словарь Ушакова [Электронный ресурс]: Словопедия. Режим доступа: http://www.slovopedia.com/3/208/831895.html, свободный.
Гутнов А.Э., Глазычев В. Мир архитектуры: (Лицо города). М.: Молодая гвардия, 1990. 350 с.
Трутнев Э.К. О правовом градорегулировании [Электронный ресурс]: Геоинформационный портал ГИС-Ассоциации. Режим доступа: http://www.gisa.ru/38030.html, свободный.
Глазычев В.Л., Егоров М.М., Ильина Т.В. и др. Городская среда. Технология развития: Настольная книга. М.: Ладья, 1995. 240 с.
О предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в отношении земельного участка по адресу: г. Томск, ул. Белинского, 33: Постановление Администрации г. Томска от 24 марта 2009 г. № 205 [Электронный ресурс]: «КонсультантПлюс» - законодательство РФ: кодексы, законы, указы, постановления, нормативные акты. Режим доступа: http://www.consultant.ru/, свободный.
Волович Н.В. Совершенствование массовой оценки городских земель в условиях формирования земельного рынка. М.: ГУЭП «ЭФЕС», 2003. 281 с.
Градостроительный кодекс Российской Федерации: принят Гос. Думой 22 дек. 2004 г.: по состоянию на 30 дек. 2008 г. [Электронный ресурс]: «КонсультантПлюс» - законодательство РФ: кодексы, законы, указы, постановления, нормативные акты. Режим доступа: http://www.consultant.ru/, свободный.
Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1: принят Гос. Думой 21 октября 1994 г.: по состоянию на 24 июл. 2008 г. [Электронный ресурс]: «КонсультантПлюс» - законодательство РФ: кодексы, законы, указы, постановления, нормативные акты. Режим доступа: http://www.consultant.ru/, свободный.
Земельный кодекс Российской Федерации в ред. Федерального закона от 19 июля 2007 г. № 102-ФЗ [Электронный ресурс]: «КонсультантПлюс» - законодательство РФ: кодексы, законы, указы, постановления, нормативные акты. Режим доступа: http://www.consultant.ru/, свободный.
О составе и порядке подготовки документов территориального планирования муниципальных образований Томской области: Закон Томской области от 11 янв. 2007 г. № 9-ОЗ [Электронный ресурс]: «КонсультантПлюс» - законодательство РФ: кодексы, законы, указы, постановления, нормативные акты. Режим доступа: http: //www.consultant.ru/, свободный.
Жилищный кодекс Российской Федерации: принят Гос. Думой 22 дек. 2004 г.: по состоянию на 23 июл. 2008 г. [Электронный ресурс]: «КонсультантПлюс» - законодательство РФ: кодексы, законы, указы, постановления, нормативные акты. Режим доступа: http://www.consultant.ru/, свободный.
Об оценочной деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 июля 1998 г.: по состоянию на 30 июня 2008 г. [Электронный ресурс]: «КонсультантПлюс» - законодательство РФ: кодексы, законы, указы, постановления, нормативные акты. Режим доступа: http://www.consultant.ru/, свободный.
Об утверждении Федерального стандарта оценки «Общие понятия оценки, подходы к оценке и требования к проведению оценки (ФСО №1): Приказ Минэкономразвития от 20 июля 2007 г. № 256 [Электронный ресурс]: «КонсультантПлюс» - законодательство РФ: кодексы, законы, указы, постановления, нормативные акты. Режим доступа: http://www.consultant.ru/, свободный.
Глазычев В.Л. Урбанистика. М.: Европа, 2008. 219 с.
Владимиров В.В. Диалог с пространством. Обнинск: Институт муниципального управления, 2004. 212 с.
 Градорегулирование в условиях становления рынканедвижимости: российский и зарубежный опыт | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2009. № 4 (8).

Градорегулирование в условиях становления рынканедвижимости: российский и зарубежный опыт | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2009. № 4 (8).

Полнотекстовая версия