МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОЦЕНКИ РОЛИЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВОЙНЕЗАВИСИМОСТИ В СИСТЕМЕ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИБЮДЖЕТНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2010. № 4 (12).

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОЦЕНКИ РОЛИЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВОЙНЕЗАВИСИМОСТИ В СИСТЕМЕ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИБЮДЖЕТНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Повышение эффективности бюджетного управления требует совершенствованияпроцессов, обеспечивающих финансовую устойчивость региональных и муниципальных бюджетов. В этом процессе важную роль играют централизация и децентрализация полномочий, ответственности, ресурсов. Большое значение имеют распределение налогов по уровням бюджетов и межбюджетные отношения

THE METHODOLOGICAL ASPECTS OF CENTRALIZATION ROLEASSESSMENT AND FINANCIAL INDEPENDENCE ASSURANCE IN THE SYSTEM OF IMPROV.pdf В самом широком смысле под децентрализацией применительно к бюд-жетной системе следует понимать любую передачу расходных полномочий сверхних бюджетных уровней на нижние и такую же передачу полномочий помобилизации доходов. Концепцию фискальной независимости для бюджет-ной системы можно определить как четкое разграничение расходных полно-мочий между бюджетами различных уровней и наделение их финансовымиресурсами, необходимыми для самостоятельного исполнения этих полномо-чий. Как мы видим, две эти концепции несколько различаются. Например,рост децентрализации бюджетных расходов не обязательно повлечет за собойувеличение фискальной независимости бюджетов более низкого уровня инаоборот.Смысл понятия «социально-ориентированная экономика России» пред-полагает приоритет социальных целей и задач в развитии экономики, а неразвития экономики ради экономики. Социальные обязательства государстваможно определить как конституционно или законодательно зафиксирован-ную совокупность социальных благ (услуг, льгот, субсидий и т.п.), которыегосударство, и только оно, обязуется сделать доступными для своих граждан,при этом гарантируя бесплатность некоторых благ для определенной частиграждан (т.е. предоставление благ за счет общественных (бюджетных) ресур-сов). Особое место в социальной политике государства занимают обществен-ные блага, имеющие строго социальную направленность и экономическуюспецифику.Сегодняшняя реальность - это децентрализованное исполнение социаль-ных обязательств, зафиксированных нормативно-правовыми актами.В настоящее время в России сложилась следующая схема децентрализа-ции появления и исполнения социальных обязательств государства:- укрупненный перечень основных видов социальных обязательств госу-дарства и (в ряде случаев) их сжатое изложение даны в Конституции РФ; поэтим социальным обязательствам государства принимаются базовые феде-ральные законы (например, «Основы законодательства Российской Федера-ции об охране здоровья граждан»), которые определяют децентрализацию ихисполнения в системе «центр» - «субъекты РФ»;- на этой основе принимаются специализированные федеральные законыпо конкретным категориям лиц, на которых распространяются социальныеобязательства государства (например, закон «О статусе военнослужащих»)или по конкретным видам обязательств, в которых дополнительно децентра-лизуются функции их исполнения;- Конституция РФ, блок базовых и специализированных федеральных за-конов и «договоры о разграничении полномочий» создают основу для разра-ботки базового регионального законодательства по однотипным направлени-ям организации исполнения социальных обязательств государства, а затем идля разработки и принятия соответствующих нормативных актов органовместного самоуправления;- на основе всех перечисленных нормативно-правовых актов органамиисполнительной власти всех уровней, а также органами управления отдель-ных отраслей или объектов социальной сферы принимаются соответствую-щие подзаконные акты (от постановлений Правительства РФ до ведомствен-ных или учрежденческих инструкций), где децентрализация исполнения со-циальных обязательств доводится до уровня отдельных учреждений (органи-заций).Важными принципами построения модели управления воспроизводствомобщественных благ в России должны стать следующие:Во-первых, отказ от остаточного принципа планирования воспроизводст-ва общественных благ, фактически превращающего конституционные гаран-тии государства в предоставлении людям этих благ в конституционный об-ман.Во-вторых, создание и расчёт социально гарантированного минимума,который должно предоставлять государство каждому гражданину для охраныего здоровья, получения образования, оплаты жилья и т.п., с учетом реальныхиздержек на эти цели в субъектах Федерации, городах, округах и районахстраны.В-третьих, учитывая, что функционально общественные блага как бы до-полняют присваиваемый гражданами набор частных благ, которые людиприобретают на свои доходы, необходимо ввести подвижную шкалу в опре-деление соотношения частных и общественных благ, которое бы не порожда-ло иждивенчества и в то же время было социально-справедливым в условияхсоциальной стратификации общества.В-четвёртых, осуществлять постоянный мониторинг за объёмом тех эко-номических благ, которые можно приобрести населению за доходы и насредства государственного бюджета, постоянно коррелируя их с уровнем ин-фляции, изменением потребительских предпочтений и т. п.В-пятых, управление процессом воспроизводства общественных благдолжно быть скорректировано таким образом, чтобы конфискационные тех-нологии и остаточные принципы производства и распределения обществен-Н.Д. Шимширт122ных благ уступили место инновационным процессам в разрешении социаль-ных конфликтов в обществе на основе поиска и нахождения компромиссныхи эффективных решений.Важным условием повышения эффективности производства обществен-ных благ наряду с определением приоритетов социальной политики являетсярациональное распределение ресурсов между различными видами производ-ства общественных благ. Общественные блага не конкурентны, но существу-ет конкуренция между направлениями расходования ресурсов на производст-во различных общественных благ. Например, увеличение расходов ресурсовна производство такого общественного блага, как военная безопасность стра-ны, при всей важности этого вида общественного блага, ограничивает мас-штабы ресурсов, которые могли бы быть направлены на производство благобразования, здравоохранения и других видов. Поэтому процесс управленияпроизводством общественных благ (публичных и социальных) предполагаетпостоянное соизмерение общественных благ разного вида, их насущности иполезности с наличием ресурсов для их производства. Не менее важно в про-цессе управления производством общественных благ получение информациив виде обратной связи от потребителей общественных благ.Такое получение информации в виде обратной связи становится реальновозможным при демократических формах государственного управления, рас-пространяемых и на производство общественных благ.Гражданское общество включает в себя три относительно самостоятель-ных сектора. Первый сектор - государственный. В него входят органы госу-дарственной власти на всех уровнях, а также все виды предприятий и органи-заций, основанных на государственной и смешанной формах собственности спреобладающей долей государственного участия. Второй сектор - коммерче-ский, или бизнес-сектор. Это сектор негосударственных коммерческих фирм,действующих на основе рыночных законов. Третий сектор - некоммерче-ский. Это сектор негосударственных некоммерческих организаций, деятель-ность которых направлена на решение социально-значимых проблем общест-ва: партии, общественные движения и организации, ассоциации, союзы, мно-гочисленные учреждения разнообразной направленности, благотворительныеорганизации, фонды и т.д.Какова природа возникновения этих трех секторов гражданского общест-ва? Нас интересует природа не столько политическая, сколько экономиче-ская. К основным принципам сетевых организаций относят децентрализацию,возможность создания организации без границ, менеджмент без контроля,повышение роли социального капитала как неформальных отношений.Эти выводы опять используем для оценки роли централизации и децен-трализации в обеспечении фискальной независимости. Рост децентрализациибюджетных расходов не обязательно повлечет за собой увеличение фискаль-ной независимости бюджетов более низкого уровня и наоборот.Финансовая устойчивость территории - это такое движение бюджетныхпотоков, их структуры и динамики, которое обеспечивает территориальныморганам власти возможность полного, своевременного выполнения своихобязательств, способствует сбалансированному развитию экономики и соци-Методологические аспекты оценки роли централизациии123альной сферы. При использовании методов системного анализа можно вы-явить основные внутренние и внешние факторы, определяющие финансовуюустойчивость. К внутренним факторам относятся: структура доходов бюдже-та, ритмичность поступления доходов и осуществления платежей, к внешнимфакторам - характеристика среды, в которой протекает территориальныйбюджетный процесс.Если основываться на тезисе о том, что устойчивость есть характеристикаэволюции системы, то ее оценка должна быть непосредственно связана сэкономической динамикой параметров как самой системы, так и окружаю-щей ее среды, а также прогнозом её вероятных изменений.К числу важнейших параметров внешней среды, влияющих на устойчи-вость, относятся:- факторы, определяющие финансовый потенциал региона (отраслеваяструктура экономики региона и ее конкурентоспособность на внутреннем ивнешнем рынке, финансово-экономическое положение предприятий и со-стояние их деловой активности, инвестиционная активность предприятий итехнический уровень производственного аппарата, уровень развития рыноч-ной инфраструктуры и т.д.);- социально-демографическая среда, определяемая параметрами уровня икачества жизни населения, состоянием рынка труда, динамикой доходов;- условия и факторы, обеспечивающие стабильность бюджетной системыв целом.Бюджетные отношения, являясь разновидностью экономических отноше-ний, реализуются в условиях существования сложной и многоуровневой тер-риториальной организации общества, а эта организация, базирующаяся напринципах федерализма и местного самоуправления, сама требует для своегоподдержания и функционирования особых экономических условий и меха-низмов.В результате реализации принципов бюджетного федерализма происхо-дит функциональное обособление каждого звена бюджетной системы и фор-мирование особенностей бюджета той или иной территории. Анализ ситуа-ции позволяет оценить степень устойчивости, бюджета и выявить причины,вызвавшие нарушение устойчивости и для этого использовать следующиегруппы показателей:1) показатели, характеризующие структуру доходов регионального бюд-жета и динамику соотношения между ними (соотношения собственных и ре-гулирующих, налоговых и неналоговых доходов, доля собственных доходовв общей сумме бюджетных поступлений);2) абсолютные и относительные показатели сбалансированности регио-нального бюджета;3) показатели пропорциональности доходных и расходных статей бюдже-та (соотношения текущих и инвестиционных расходов, собственных доходови текущих расходов, отношение общей суммы займов к собственным дохо-дам);4) анализ ритмичности расходования бюджетных средств в рамках теку-щего бюджета;Н.Д. Шимширт1245) показатели ликвидности регионального бюджета, характеризующиестепень собственно денежного исполнения по доходам и расходам;6) показатели межбюджетных отношений;7) показатели дефицита, параметры и динамика финансирования данногодефицита.Основой формирования бюджетных ресурсов является региональныйпроцесс производства товаров и услуг, а главным их источником - созданныйв регионе валовой региональный продукт. Доходная база региональногобюджета является прямым следствием мобилизации имеющегося в регионефинансового потенциала, т.е. размера средств, которые объективно могутбыть использованы в создании валового регионального продукта и обеспече-нии населения всеми социально-экономическими благами. Другим источни-ком поступления финансовых ресурсов на территорию являются средствафедерального бюджета и внебюджетных фондов.Выделяются два пути повышения устойчивости доходной базы бюджетовсубъектов Федерации:- модернизация модели бюджетного федерализма в направлении, обеспе-чивающем рост собственных доходов региональных бюджетов на основе ак-тивизации налоговых и неналоговых источников;- укрепление и развитие финансового потенциала, основанного на устой-чивом росте созданного в регионе валового регионального продукта.В Томской области в 2008 г. плановые назначения консолидированногобюджета не выполнены на 5,1 %. В 2009 г. бюджетная политика Томской об-ласти была направлена на адаптацию бюджетных расходов к более низкомууровню доходов путем принятия адекватных антикризисных решений. Жест-кие меры позволили выполнить в полном объеме принятые расходные обяза-тельства. В 2009 г. увеличился государственный долг Томской области. Наначало 2009 г. долговая нагрузка, определяемая как отношение государст-венного долга к собственным доходам (без учета финансовой помощи) дос-тигла 38,5 %. Этот факт привел к снижению кредитного рейтинга. В 2010 г.долговая нагрузка достигла 40,2 %. Но уже на 2011-2013 гг. планируется ееснижение до 28% [1].В обеспечение финансовой устойчивости территории в условиях кризисаследует выработать определенные принципы и выделить возможности сфор-мировать встроенные стабилизаторы в модели обеспечения финансовой ус-тойчивости. Принципами обеспечения финансовой устойчивости могут быть:1. Адаптация бюджетных расходов к более низкому уровню доходов.2. Повышение эффективности расходов бюджета.3. Резервирование части доходов для компенсаций в неблагоприятныепериоды.В качестве встроенных стабилизаторов необходимо использовать заимст-вования, приведение расходов к планируемым доходам, межбюджетныетрансферты. В условиях кризиса возможности обеспечения финансовой ус-тойчивости весьма призрачны. Так, в бюджете Томской области межбюджет-ные трансферты местным бюджетам занимали в 2009 г. 40 % от общего объ-ема расходов. В связи с этим ставится задача корректировки механизмов ока-Методологические аспекты оценки роли централизациии125зания финансовой помощи органам местного самоуправления, что и отраже-но в региональной бюджетной политике. На 2011-2013 гг. планируется сни-зить долю межбюджетных трансфертов до 34,4; 29,7; 29,2% соответствен-но [1].Объем и структура расходов, связанных с обеспечением обязательств врамках текущего бюджетного финансирования, являются основополагающи-ми факторами, определяющими устойчивость регионального бюджета. Путирационализации структуры бюджетных расходов без сокращения объема со-циального бюджета включают:1) экспертизу существующих расходных статей бюджета субъекта Феде-рации и муниципальных образований с точки зрения их необходимости;2) изыскание резервов сокращения издержек, возникающих при предос-тавлении услуг за счет бюджета, и на этой основе сокращение стоимостиданных услуг для населения;3) разработку объективной, взвешенной системы оценок потребностей врасходах на основе государственных социальных стандартов, скорректиро-ванной с учетом региональных особенностей;4) анализ возможностей привлечения альтернативных источников финан-сирования некоторых расходов социального характера.Эффективным инструментом регламентации важнейших параметров со-циального развития регионов со стороны органов государственной власти иобеспечения прозрачности в бюджетных расходах на региональном уровнеможет стать социальная стандартизация.Другой важный аспект рационализации расходов региональных бюдже-тов - смещение акцентов в группе социальных расходов с их концентрациейпреимущественно на адресной поддержке определенных групп населения ивложениях в объекты социальной сферы. В целом идеология повышения эф-фективности бюджетных расходов такой и является [2].Определенным стабилизатором сможет быть создание резервных фондов.Пример использования Резервного фонда на федеральном уровне говорит овозможности создания такого фонда. Однако в 2010 г. запланировано увели-чение норматива зачисления в федеральный бюджет налога на добычу полез-ных ископаемых на нефть и газовый конденсат с 95 до 100%, что лишаетвозможности надеяться на такие резервы. Полагаем, что регионам, обеспечи-вающим значительные поступления в федеральный бюджет за счет налоговна добычу полезных ископаемых, следует установить долю данных налого-вых отчислений, которые будут формировать региональные резервные фон-ды. Регионы должны будут принять соответствующие законодательные актыи установить направления использования данных средств, либо такие нормымогут быть установлены федеральным законом.В 2005 г. в России насчитывалось 24,5 тысячи муниципальных образова-ний. По состоянию на 1 января 2007 г. на территории Российской Федерациидействовало 24210 муниципальных образований. Из них 19904 составлялисельские поселения [3]. В 2010 г. уже было 23,9 тысяч муниципальных обра-зований. Это сокращение связывают с этапностью реформирования системыместного управления. В 2005 г. субъекты РФ оказались в жестких рамкахН.Д. Шимширт126сроков, которые определил Закон № 131-ФЗ в части установления территори-альной организации местного самоуправления. У регионов на раздумье отерриториальной организации было всего полтора года. Детальный анализсегодняшнего процесса сокращения муниципальных образований показал,что уже в 2005 г. стало ясно, что политика субъектов Федерации не была вполной мере обоснована. Создавать муниципалитеты, сельские поселения счисленностью жителей до 100 человек и рассчитывать в дальнейшем на ихсамостоятельность и состоятельность в целом ряде случаев, безусловно, не-продуманная позиция. Становится понятно, почему такие муниципалитетыначали объединяться с более сильными и самодостаточными территориями.Примером может служить Вологодская область. В 2006 г. в области было 344сельских и городских поселения. К январю 2010 г. должно было остаться 274поселения. В ближайшие четыре года в регионе должно остаться 174 поселе-ния, что почти в 2 раза меньше, чем в 2006 г. [4]. Вместе с тем в целом рядесубъектов РФ по-прежнему актуально сохранение муниципальных образова-ний с численностью жителей до 100 человек. В таких муниципальных обра-зованиях не работают представительные органы, все вопросы и проблемырешает сход граждан. Малонаселенные муниципальные образования чащевсего находятся в труднодоступных местностях, например на Чукотке. Соз-дание и сохранение мелких муниципальных образований оправдано и в слу-чае, когда населенный пункт представлен, допустим, одной национально-стью. Таких селений очень много в горных районах северо-кавказских рес-публик [5].Фискальная независимость в части бюджетных расходов предполагает,что муниципалитеты могут с определенной степенью свободы определятьнабор услуг, предоставляемых населению, а также их объем и качество. Вчасти формирования доходов фискальная независимость включает в себяправа муниципалитетов по введению налогов, изменению налоговых ставок,администрированию налогов. Права по введению новых налогов и измене-нию налоговых ставок, как правило, тем или иным образом ограничиваютсягосударственным законодательством. В России Налоговый кодекс определяетисчерпывающий перечень налогов, которые могут взиматься на региональ-ном и местном уровнях. Степень достижения фискальной независимости подоходам обусловлено долей доходов, получаемой местными бюджетами не-зависимо от решений по «расщеплению» налогов и выделению трансфертов,принимаемых органами государственной власти.Децентрализация бюджетной системы и значительная степень фискаль-ной независимости должны предоставить органам местного самоуправлениявозможность принимать более самостоятельные решения как по формирова-нию налоговой базы, так и по набору предоставляемых услуг. В этом случаерезультатом будет рост благосостояния населения.Органы местного самоуправления обязаны оказывать услуги на высокомуровне, поскольку население муниципалитетов понимает, что платит за услу-ги своими налогами, и поэтому может не переизбрать выборные органы, ко-торые выполняют свои обязанности не надлежащим образом.Методологические аспекты оценки роли централизациии127Тем не менее процессы децентрализации и увеличения уровня фискаль-ной независимости для муниципалитетов в России развиваются медленно. Внастоящее время Россия занимает 69-е место по производству ВВП на душунаселения. По этому показателю она отстает от США более чем в три раза,имея 29,7 % от ВВП на душу населения Америки [6].В ситуации бюджетной централизации у федерального правительствабольше возможностей решать макроэкономические проблемы, в том числепроблемы финансовой стабилизации.Второй аргумент в пользу централизации бюджетной системы - в странес низким уровнем развития и резко различающимися доходами богатых ибедных слоев населения, а также территорий государство должно иметьбольше возможностей по выравниванию доходов.Процессы децентрализации в области бюджетных расходов за весь рас-сматриваемый период (если их оценивать как процесс наделения муници-пальных образовании дополнительными расходными полномочиями) разви-вались в особенной, принудительной со стороны федерального центра, фор-ме. Федеральное правительство передавало регионам и муниципалитетамисполнение целого ряда полномочий, расходы на которые строго регламен-тировались на федеральном уровне. При этом муниципалитеты были почтилишены собственных полномочий по мобилизации доходов.К числу фундаментальных условий, обеспечивающих устойчивость и на-дежность бюджетных систем государств со сложным территориальным уст-ройством, и достижение компромисса многочисленных и противоречивых ин-тересов страны в целом и составляющих ее регионов, в частности, относятся:1) законодательно оформленное разграничение расходных полномочий ифункций между звеньями бюджетной системы;2) закрепление доходных источников за бюджетными уровнями и предос-тавление соответствующих прав в области налогообложения, обеспечиваю-щее осуществление расходных функций;3) наличие эффективной системы трансфертов, направленной на вырав-нивание вертикальной и (или) горизонтальной несбалансированности.Реформы муниципальных финансов в России имеют уже многолетнююисторию, как и реформы российской экономики в целом. Содержание этихреформ для муниципaльных образований состоит в существенных изменени-ях в условиях формирования доходов и расходов местных бюджетов, в раз-витии новых бюджетных процедур.Первым этапом можно считать период с 1990 по 1993 г. - это время обра-зования Российского государства, завершившееся принятием КонституцииРоссийской Федерации. Глава 8 Конституции полностью посвящена местно-му самоуправлению. Статьи этой главы гарантируют:- самостоятельность решения населением вопросов местного значения;- разнообразие моделей организации местного самоуправления;- учет мнения населения в отношении определения границ территорий, врамках которых осуществляется местное самоуправление;- финансовую самостоятельность местного самоуправления за счет само-стоятельного управления муниципальной собственностью и реализацииН.Д. Шимширт128бюджетных прав по местным доходам и расходам, направленным на решениевопросов местного значения;- передачу соответствующих финансовых средств в случае наделения ор-ганов местного самоуправления отдельными государственными полномо-чиями;- компенсацию расходов местных бюджетов, возникающих в результатерешений, принимаемых органами государственной власти.Применительно к финансовым проблемам в ст. 132 Конституции сказано,что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют му-ниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют мест-ный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы и т.д.», в этой же статьеговорится, что «органы местного самоуправления могут наделяться закономотдельными государственными полномочиями с передачей необходимых дляих осуществления материальных и финансовых средств». Следует отметить,что вся дальнейшая история муниципальных финансов в России говорит отом, что это условие, как правило, не выполнялось.Принятие Конституции означало окончание первого этапа радикальныхэкономических реформ, в том числе и реформ муниципальных финансов.Существование местного уровня самоуправления, не входящего в системуорганов государственной власти, было закреплено в высшем законодатель-ном акте страны.Отметим, что принцип самостоятельности местных бюджетов был зало-жен уже в Законе «Об основах бюджетных прав и прав по формированию ииспользованию внебюджетных фондов представительных и исполнительныхорганов государственной власти республик в составе Российской Федерации,автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвыи Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», принятом 15 апреля1993 г. еще до принятия Конституции.Всерьез заниматься финансовой концепцией для муниципалитетов феде-ральный центр начал только в ХХI в. Была принята Программа развитиябюджетного федерализма, одобренная Правительством Российской Федера-ции в 2001 г., проводилась работа образованной Указом Президента Россий-ской Федерации №2 741 от 21.06.2001 г. Комиссии при Президенте Россий-ской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ве-дения и полномочий между федеральными органами государственной власти,органами государственной власти субъектов Российской Федерации и орга-нами местного самоуправления под руководством заместителя руководителяАдминистрации Президента Российской Федерации Д.Н. Козака [7].Вторым этапом реформ муниципальных финансов можно считать 1993-1994 гг. В 1994 г. федеральный центр ввел единую для регионов систему«расщепления» федеральных налогов взамен существовавших ранее диффе-ренцированных ставок. Эти решения существенно изменили систему форми-рования доходов субъектов Федерации, сделали ее более предсказуемой. Со-ответственно более предсказуемой стала и система формирования доходовместных бюджетов.Методологические аспекты оценки роли централизациии129Третий этап реформ - с 1995 по 1998 г. В это время были приняты законы«О местном самоуправлении» (1995 г.) и «О финансовых основах местногосамоуправления» (1997 г.). Последний закреплял за местным уровнем доливажнейших федеральных налогов и тем самым вносил большую определен-ность и предсказуемость в процесс формирования муниципальных доходов.Одновременно федеральный центр принимал различные социальные законыи перекладывал финансированиe связанных с ними расходов на муниципали-теты. Самым «тяжелым» в финансовом отношении для муниципалитетовоказался «Закон о ветеранах», принятый в 1995 г.Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа2001 г. № 584 была утверждена Программа развития бюджетного федерализ-ма в Российской Федерации на период до 2005 г. Основной целью разработкии принятия указанной программы явилась необходимость совершенствованиясуществующих бюджетных отношений в Российской Федерации. Програм-мой предусмотрено, что система финансовой помощи бюджетам другихуровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченно-сти регионов и муниципалитетов, доступа граждан, вне зависимости от местаих проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиямпри одновременном создании стимулов для проведения на региональном иместном уровне рациональной и ответственной налогово- бюджетной поли-тики, развитие и эффективное использование налогового потенциала, повы-шение эффективности бюджетных расходов. Исходя из этого, в Программеразвития бюджетного федерализма были сформулированы следующие ос-новные требования к системе финансовой помощи:1) разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целейи механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а также вырав-нивающую и «стимулирующую»;2) выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидийкак основных форм финансовой поддержки;3) распределение финансовой помощи должно проводиться по единойметодике на основе формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетамии объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов либо заранееустановленных условий и процедур конкурсного отбора;4) в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться от-четные данные о фактически произведенных бюджетных расходах и факти-чески поступивших (начисленных) налоговых доходах. Для этого необходи-мы объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходныхпотребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных ус-луг и методы сравнения налогового потенциала различных территорий с уче-том уровня и структуры развития региональной экономики;5) методики и процедуры распределения финансовой помощи должныбыть установлены федеральными законами и принимаемыми на их основенормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;6) жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объема финан-совой помощи конкретным регионам и муниципальным образованиям зако-ном о соответствующем бюджете (в абсолютных цифрах), ограничения наН.Д. Шимширт130перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных междурегионами и муниципальными образованиями законом о бюджете;7) установление на федеральном уровне общих принципов и требований кформам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муници-пальных образований.Данные положения программы предопределили основные направленияреформы местного самоуправления в части регулирования межбюджетныхтрансфертов.В период 2006-2008 гг. совершенствование межбюджетных отношенийпроходило в рамках реализации Концепции повышения эффективности меж-бюджетных отношений и качества управления государственными и муници-пальными финансами в Российской Федерации. Она не предусматривала кар-динальных изменений в системе межбюджетных отношений, а была рассчи-тана на повышение эффективности сформированной системы и качествауправления региональными бюджетами, на выработку соответствующихстимулирующих механизмов. Данная концепция, кроме того, ставила цельюукрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федера-ции, улучшение качества управления финансами, создание стимулов для уве-личения доходов, а также обеспечение принципа гласности, прозрачностипри формировании региональных и местных бюджетов.Экономический кризис, который охватил весь мир и особенно Европу,потребовал принятия еще одного программного документа - Концепциимежбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектахРоссийской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г., одобрен-ной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа2009 г. № 1123-р. Мероприятия данной концепции связаны с совершенство-ванием системы межбюджетных отношений, сформированной в предыдущиегоды.Следующим этапом реформы стал период с 2002 по 2007 г. Была принятав июле 2002 г. Концепция разграничения полномочий между федеральными,региональными органами власти и местным самоуправлением. Подготовленаи новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации». Данным законопроектом были преду-смотрены меры по реформированию системы муниципальных финансов итребования внести соответствующие изменения и дополнения (вытекающиеиз положений законопроекта) в Бюджетный и Налоговый кодексы.Актуальной стала проблема повышения эффективности межбюджетныхотношений. Направления решения этой задачи были определены в разрабо-танной в Минфине России и одобренной правительством РФ Концепции по-вышения эффективности межбюджетных отношений и качества управлениягосударственными и муниципальными финансами в 2006-2008 гг., а затем ина период до 2011 г. Впервые Бюджетным кодексом Российской Федерацииза местными бюджетами были закреплены доходы, что стало залогом их ста-бильности. Окончательно сформировался формализованный механизм под-держки региональных и местных бюджетов. В результате реализации даннойпрограммы удалось добиться того, что 95 % трансфертов в региональныеМетодологические аспекты оценки роли централизациии131бюджеты распределяется по формализованным методикам, утвержденным нафедеральном уровне. Около 70 % межбюджетных трансфертов, распределяе-мых между бюджетами субъектов Российской Федерации на формализиро-ванной основе, утверждается законом о федеральном бюджете. Здесь ещеимеются резервы для совершенствования, поскольку 30 % межбюджетныхтрансфертов все же распределяется либо Правительством Российской Феде-рации, либо федеральными органами исполнительной власти. В кризисныйпериод поток средств, выделяемых с учетом оперативных результатов испол-нения бюджетов, достиг колоссальных объемов - около 300 млрд руб., вклю-чая бюджетные кредиты [8]. В рамках проводимой бюджетной реформывпервые на 2006-2009 гг. федеральный бюджет стал составной частью пер-спективного финансового плана, сформированного на три года, как это про-исходит во многих развитых странах. Тем самым Россия выходит на качест-венно новый уровень управления общественными финансами. Аналогичныепроцессы идут и в системе региональных финансов. В Томской области ужесоставлен бюджет на 2011 г. и плановый период 2012-2013 гг., который учи-тывает и стратегические документы по развитию Томской области [9].Впервые основой формирования бюджета стали четко заданные цели иприоритеты государственной политики, а расходы федерального бюджетаувязаны с конкретными и измеримыми результатами деятельности федераль-ных органов исполнительной власти, а на региональном уровне - региональ-ных и местных органов власти.Это и есть суть новых подходов в управлении общественными финанса-ми, переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на ре-зультат.В настоящее время действует Программа повышения эффективностибюджетных расходов до 2012 г. В свете этой программы Министерство фи-нансов России планирует изменить подходы к выравниванию бюджетнойобеспеченности субъектов Федерации. При формировании бюджета на 2011-2013 гг. Министерство финансов намерено заключать соглашения с высоко-дотационными регионами, в которых должны быть прописаны меры, направ-ленные на укрепление доходной базы данных субъектов. По оценке заммини-стра, эта новация позволит стимулировать развитие производства на указан-ных территориях. «Регионы, в которых налоги составляют только 20-30 %бюджета, а остальное - финансовая помощь, должны задуматься, как нара-щивать доходы» - сказал в своем выступлении А.Г. Силуанов на семинар-совещании Минфина России в июле 2010 г. в Ростове-на-Дону. Доходыбюджетов субъектов РФ в текущем году по сравнению с аналогичным перио-дом 2009 г. выросли на 20-22 %, расходы - на 5 %. А.Г. Силуанов отметил,что в 2011 г. предстоит сокращение субсидий и других видов финансовойподдержки из федерального бюджета. В том числе будут уменьшаться посравнению с 2010 г. объемы бюджетных кредитов. Все эти шаги свидетельст-вуют о том, что антикризисная поддержка регионов государством заканчива-ется. Средства Резервного фонда, по прогнозам, уже в следующем году бу-дут исчерпаны, поэтому 2011 г. должен стать решающим для внедрения ин-новационного мышления.Н.Д. Шимширт132Обращают на себя внимание подходы к формированию межбюджетныхотношений на 2011-2013 гг. В 2009 г. 62 субъекта исполнили бюджет с де-фицитом. Если сравнить абсолютные цифры исполнения бюджета по дохо-дам (в 2008 г. - 2009 млрд руб., в 2009 г. - 1666 млрд руб. и в 2010 г. -2036 млрд руб.), то можно констатировать, что падение экономики останов-лено. Вместе с ростом доходов, к сожалению, наращиваются и расходы. Еслина 1 июня 2008 г. расходы составляли 1861 млрд руб., в 2009 г. - 2056 млрдруб., то в 2010 г. расходы выросли до 2137 млрд руб.При условиях дефицита неизбежно растет государственный долг. Госу-дарственный долг субъектов в 2008 г. составлял 707,7 млрд руб., в 2009 г. -1025,4 млрд руб. (+ 45 %). На 1 июня 2010 г. долг составил 1062,2 млрд руб.(+ 3,6 %). Регионы с максимальной долговой нагрузкой, по данным на 1 июня2010 г., - это Костромская, Астраханская, Московская, Тамбовская области,республики Северная Осетия-Алания, Саха-Якутия, Алтай, Татарстан, Мор-довия, Чеченская Республика [10].Ужесточаются и условия оказания финансовой помощи муниципальным обра-зованиям. С регионами заключаются соглашения о предоставлении дополнитель-ной финансовой помощи. В этом соглашении присутствуют жесткие условия:- недопущение роста зарплат государственных и муниципальных служа-щих в субъектах РФ выше темпов, предусмотренных на федеральном уровне;- согласование увеличения расходов на оказание мер социальной под-держки отдельных категорий граждан;- утверждение согласованного с Минфином России плана мероприятийпо повышению поступлений налого

Ключевые слова

централизация, фискальная независимость, финансовая устойчивость, эффективность бюджетных расходов, centralization, fiscal independence, financial soundness, effectiveness of budgetary expenditures

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Шимширт Наталья ДмитриевнаТомский государственный университетзав. кафедрой экономики международного факультетауправленияndshim@ich.tsu.ru , ndshim@yandex.ru
Всего: 1

Ссылки

Проект бюджета Томской области на 2011-2013 годы. Ч. 3 // Материалы Администрации Томской области. 2010. Октябрь.
Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года. URL: http://www1.minfin.ru
Караваева И.В. Финансовые проблемы муниципалитетов // Финансы. 2007. № 8.
Артамонова В. Вологодская область: муниципалитеты будут объединяться // Бюджет. 2009. № 8.
Горшенина О.В. Развитие системы местного самоуправления // Бюджет. 2010. № 9.
Илларионов А. Рейтинг стран по ВВП на душу населения по ППС в 2009 г. URL: http;//aillarionov.livejurrnal.com/profile
Основные принципы формирования финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на 2005 год и среднесрочную перспективу: Письмо Министерства финансов РФ от 7 июля 2004 г. № 06-06-01 // КонсультантПлюс.
Бежаев О.Г Межбюджетные отношения в ближайшей перспективе // Бюджет. 2010. №8.
Об утверждении Программы социально-экономического развития Томской области на период 2006-2010 годы: Закон Томской области от 30.03.2006 № 2956-ОЗ // КонсультантПлюс.
Новые тенденции в бюджетной политике // Бюджет. 2010. № 8.
 МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОЦЕНКИ РОЛИЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВОЙНЕЗАВИСИМОСТИ В СИСТЕМЕ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИБЮДЖЕТНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2010. № 4 (12).

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОЦЕНКИ РОЛИЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВОЙНЕЗАВИСИМОСТИ В СИСТЕМЕ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИБЮДЖЕТНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2010. № 4 (12).

Полнотекстовая версия