Неналоговые платежи в недропользовании: финансово-организационный аспект | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2011. № 1 (13).

Неналоговые платежи в недропользовании: финансово-организационный аспект

Трудности исчисления, уплаты и администрирования платежей за пользование недрами, введенных Законом РФ «О недрах», обусловлены отсутствием в законодательстве четких указаний по следующим вопросам: особенность правовой природы платежей и законность их установления, методики расчета ставок и размеров платежей, механизм администрирования. В результате выполнения данной работы было определено значение неналоговых платежей при недропользовании в бюджетноналоговой системе РФ и выявлены направления совершенствования их администрирования на примере Томской области.

Taxes in subsurface resources management: financial-organization aspect.pdf В соответствии с Законом от 21 февраля 1992 г. № 235-1 «О недрах» не-дра определены как «часть земной коры, расположенная ниже почвенногослоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и во-дотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изученияи освоения» [1].Недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и со-держащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы,являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользованияи распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектовРФ. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям ли-цензии могут находиться в федеральной государственной собственности,собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и в иных формах соб-ственности.Предоставление недр в пользование оформляется специальным государ-ственным разрешением в виде лицензии, удостоверяющим право ее владель-ца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии суказанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении вла-дельцем заранее оговоренных условий. Лицензирование в природопользова-нии является одной из форм государственного регулирования в этой сфередеятельности и оказывает влияние на экономические результаты предпри-ятий-недропользователей. Так, наличие (отсутствие) лицензий на тот илииной вид природопользования часто является основополагающим в вопросеопределения плательщика соответствующего вида ресурсного платежа.Недропользователи с 2002 г. уплачивают, кроме НДПИ, следующие пла-тежи при пользовании недрами:- разовые платежи за пользование недрами при наступлении определен-ных событий, оговоренных в лицензии (ст. 40 ФЗ «О недрах»);- регулярные платежи за пользование недрами (ст. 43 ФЗ «О недрах»);- плату за геологическую информацию о недрах (ст. 41 ФЗ «О недрах»);- сбор за участие в конкурсе (аукционе) (ст. 42 ФЗ «О недрах»);- сбор за выдачу лицензий.Прежде всего, следует обратить внимание на двойственную природу всехплатежей, взимаемых при недропользовании. Самый крупный исследовательв обсуждаемой области, А.А. Ялбулганов, отмечает, что, с одной стороны,данные платежи имеют налоговую природу, потому что представляют собойобязательные взносы, взимаемые в форме отчуждения денежных средств,принадлежащих их плательщикам на праве собственности, хозяйственноговедения или оперативного управления. А полученные денежные суммы идутна финансовое обеспечение реализации функций государства. С другой сто-роны, государство взимает обязательные платежи в сфере недропользования,являясь собственником недр, что позволяет говорить не только о налоговойприроде таких платежей, но и об их концессионном характере [2, с. 3].Мы не случайно начали с освещения этого вопроса, так как от его реше-ния зависит, какой отраслью законодательства будут регулироваться платежии каким принципам подчиняться, какой орган должен контролировать взима-ние, в каком порядке осуществляется контроль, какую ответственность несетплательщик за несвоевременную уплату или неуплату. В результате умень-шилось бы количество обращений в суды.В теории называют несколько функций природоресурсных платежей(платы за пользование природными ресурсами и за негативное воздействиена окружающую среду). Компенсационная функция реализуется посредствомнаправления взимаемых платежей на цели возмещения вреда, причиненногозагрязнением, восстановления природных ресурсов, их воспроизводства.Стимулирующая функция направлена на повышение экономической заинте-ресованности плательщиков в снижении уровня негативного воздействия наокружающую среду, на отказ от чрезмерного использования природных ре-сурсов (например, уменьшение количества отходов). Указанные функцииявляются основными для природоресурсных платежей. Именно данные зада-чи призвана решать плата за природопользование и загрязнение. Тем не ме-нее выделяют также фискальную, учетно-информационную, идеологическую,штрафную, превентивную функции [3, с. 84-86].Следует обратить внимание на то, что компенсационная и стимулирую-щая функции природоресурсных платежей могут быть реализованы толькочерез создание специальных фондов, куда будут поступать и откуда будутрасходоваться средства на охрану окружающей среды, восстановление и вос-производство природных ресурсов. Фискальная функция в противовес ком-пенсационной и стимулирующей предполагает направление средств в еди-ный бюджет государства без указания на то, каким образом должны исполь-зоваться полученные средства [2, с. 2]. Представляется, что природоресурс-ные платежи не должны иметь первоочередной задачей пополнение общихдоходов государства. Потому что, если государство ставит перед собой зада-чи охраны окружающей среды и сохранения потенциала находящихся на еготерритории природных ресурсов, фискальная функция не может ставиться напервое место при регулировании природоресурсного платежа. Иными слова-ми, при решении вопроса о том, какой правовой природой обладать тому илииному платежу за пользование природными ресурсами, государство не долж-но преследовать в первую очередь цель пополнения бюджета. Иначе резуль-татом установления природоресурсного платежа может стать увеличениесброса загрязняющих веществ или нерациональное природопользование. Та-ким образом, мы настаиваем на том, что природоресурсные платежи должныбыть целевыми.Важнейшим правовым последствием этого вывода является распростра-нение законодательства о налогах и сборах на отношения, возникающие поповоду уплаты данных платежей. Налоговые органы вправе применять к пла-тельщикам порядок принудительного взыскания, осуществлять меры налого-вого контроля, привлекать к ответственности, установленной Налоговым ко-дексом.Некоторые из указанных платежей имеют правовую природу сборов, не-смотря на то, что называются платежом. Самым главным отличительнымпризнаком сборов является признак индивидуальной возмездности. Уплатасбора - это одно из условий совершения определенных действий органами вотношении плательщика. Так, за пользование геологической информацией онедрах, полученной в результате государственного геологического изучениянедр от федерального органа управления государственным фондом недр,взимается плата. Сбор за участие в конкурсе (аукционе) является одним изусловий регистрации заявки. При выдаче лицензии также взимается сбор. Вслучае неуплаты сбора к плательщику не будут применены меры принуди-тельного взыскания, но «услуга» не будет оказана.Регулярные платежи за пользование недрами имеют схожую правовуюприроду со сбором, но уплачиваются не однократно, а периодически (еже-квартально). Регулярные платежи взимаются за предоставление пользовате-лям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезныхископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изучение иоценку пригодности недр для строительства и эксплуатации сооружений, несвязанных с добычей полезных ископаемых.Необходимо определить значимость обсуждаемых платежей в бюджет-но-налоговой системе РФ [4]. Так, на 2011 г. разовые платежи за пользованиенедрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии(бонусы), при пользовании недрами на территории РФ по месторождениям иучасткам недр (за исключением участков недр, содержащих месторожденияприродных алмазов, общераспространенных полезных ископаемых или уча-стков недр местного значения) прогнозируются в объеме 16,7 млрд. руб. (на22,5 млрд. руб., или на 57,3% меньше показателя на 2010 г.) и на 2012 г. 9,7млрд. руб. (на 7,0 млрд. руб., или на 41,8% меньше показателя 2011 г.).Вместе с тем в период 2005-2010 гг. фактическое поступление указанныхплатежей превышает прогнозные показатели от 1,3 до 3 раз, что свидетельст-вует о планировании Роснедрами доходов по разовым платежам без учетареального роста объемов поступлений. В связи с изложенным представляет-ся, что по данному виду доходов имеются значительные резервы их увеличе-ния в 2010 г.Неверным, на взгляд автора, является практика использования для плано-вого расчета среднего значения стартового размера разового платежа, сло-жившаяся при проведении аукционов трех-четырехлетней давности. Как по-казали результаты собираемости данных платежей в последние годы, притаком планировании разовых платежей задание выполняется по несколькимаукционам уже в первом полугодии, что не стимулирует деятельность Рос-недр по повышению привлекательности участков, выставляемых на аукцион.О некорректном планировании говорит и статистика аукционов: плани-ровалось, что дополнительные доходы федерального бюджета от уплаты ра-зовых взносов могли составить в 2008 г. 22,2 млрд. руб., в 2009 и 2010 гг. по26,55 млрд. руб. ежегодно. Однако в 2008 г. эта сумма составила93 468 185,3 тыс. руб., а в 2009 г. - 41 150 174,3 тыс. руб.В законопроекте разовые платежи за пользование недрами при наступле-нии определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы), при пользо-вании недрами на территории Российской Федерации по месторождениям иучасткам недр (кроме участков недр, содержащих месторождения природныхалмазов, общераспространенных полезных ископаемых или участков недрместного значения) определены в объеме 27 млрд. руб., что выше законода-тельно утвержденной на 2006 г. суммы на 7 млрд. руб., или на 34,2 %.Методика по определению стартовых платежей по оценке участков, вы-ставляемых на аукцион, не утверждена. Доходы от уплаты разовых платежейза пользование недрами в 2005 г. составили 44,9 млрд. руб., или 170% уста-новленного задания. По состоянию на 1 августа 2006 г. поступления состави-ли 27,2 млрд. руб., или 135,4 % установленного задания.Учитывая динамику доходов от уплаты разовых платежей за пользованиенедрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии(бонусы), при пользовании недрами на территории РФ по месторождениям иучасткам недр (кроме участков недр, содержащих месторождения общерас-пространенных полезных ископаемых, или участков недр местного значе-ния), поступления в федеральный бюджет в 2007 г. указанных платежей мог-ли быть увеличены на 13 млрд. руб. и составить 40 млрд. руб. Однако в2008 г . эта сумма составила 93 468 185,3 тыс. руб., в 2009 г. -41 150 174,3 тыс. руб., а в 2010 г. - 32 510 460,5 тыс. руб.Кроме поступлений в бюджет, на примере Томской области можно выде-лить и другие эффекты от недропользования - это непосредственные резуль-таты деятельности добывающих компаний. Были рассчитаны прямые соци-альные эффекты для субъекта, обусловленные недропользованием в 2010 г.:начислено заработной платы жителям области 2 014 млн. руб.; обеспечено4 876 рабочих мест; потрачено недропользователями на решение задач соци-ального характера 243 млн. руб.Администрирование природоресурсных платежей автор определяет какуправление в сфере природоресурсных платежей. Законом РФ от 21.03.1991 г.№ 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» на налоговые органывозложен контроль за правильным исчислением, своевременностью и полнотойуплаты не только налогов и сборов, но и обязательных платежей, к которым от-носятся платежи при пользовании недрами. При этом налоговые органы адми-нистрируют не все платежи, а только те из них, информация по которым име-ется в распоряжении налоговых органов: разовые платежи за пользованиенедрами и регулярные платежи за пользование недрами.Совместным приказом от 5 октября 2005 г. Федерального агентства понедропользованию и Федеральной налоговой службой было заключено со-глашение о взаимодействии указанных учреждений.Территориальные органы Роснедр информируют территориальные орга-ны ФНС России (управления ФНС России по субъектам Российской Федера-ции, межрегиональные инспекции по крупнейшим налогоплательщикам) о:1) выданных, переоформленных, аннулированных (отозванных) лицензи-ях (разрешениях) на право пользования недрами и лицензиях, действие кото-рых приостановлено (возобновлено), в течение 5 рабочих дней после выдачи,переоформления или аннулирования (отзыва) соответствующих лицензий(разрешений);2) физических показателях деятельности недропользователей, являющих-ся исходными данными для расчетов налога на добычу полезных ископае-мых, регулярных платежей за пользование недрами и водного налога;3) решениях, принятых по результатам контрольных мероприятий по во-просам, входящим в компетенцию Роснедр, в соответствии с действующимзаконодательством Российской Федерации.ФНС России обеспечивает ежеквартальное представление ее территори-альными органами (управлениями ФНС России по субъектам РоссийскойФедерации) в территориальные органы Роснедр информации (в части, отно-сящейся к компетенции Роснедр) о:1) суммах начислений и поступлений по налогам и сборам по уровнямбюджетной системы Российской Федерации, по соответствующему субъектуРоссийской Федерации;2) налоговой базе и структуре начислений по НДПИ по видам полезныхископаемых по соответствующему субъекту Российской Федерации;3) суммах задолженности по налогу на добычу полезных ископаемых вразрезе налогоплательщиков по перечню, определяемому территориальныморганом Роснедр, - ежеквартально.Представляется необходимым привести общие данные, характеризующиенедропользование Томской области.Так, на территории области открыто 118 месторождений нефти и газа, изкоторых в разработкепром», «Газпромнефть-Восток», «Imperial Energy», «Матюшкинская верти-каль».Говоря об инвестициях, нужно отметить, что инвестиции в основной ка-питал (без разведочного бурения) в 2009 г. составили 18 млрд. руб., в 2010 г.21,8 млрд руб. Около 90% инвестиций приходится на четыре компании:«Томскнефть», «Востокгазпром», «Газпромнефть-Восток», «Imperial Energy».По данным «Томскнедра», традиционно, из года в год у предприятий-недропользователям имеется задолженность (табл. 1, 2).Таблица 1Задолженность недропользователей перед федеральным бюджетом в 2009 г.Дата Поиск, тыс. руб. Разведка, тыс. руб.На 01.01.2009 872 1964На 31.12.2009 778 1298Из практики следует, что задолженность по указанным платежам не взы-скивается в положенные сроки, т. е. необходимая сумма не поступает в соот-ветствующий бюджет вовремя, а это значит, что исполнение бюджета проис-ходит не в полной мере. Данный вопрос тоже немаловажен, решение этойпроблемы должно подниматься на всех уровнях власти.Таблица 2Доля предприятий, имеющих задолженность перед бюджетом в 2009 г.НалогоплательщикУдельный весзадолженностина начало2009 г., %Удельный весзадолженностина конец2009 г., %НК «Юкос» 66 40ООО «Альянснефтегаз» 2ООО «СибОйл» 9ОАО «Томская нефтегазовая компания» 15 1ООО «Терра» 5 9ООО «СТС-Сервис» 2ООО «МЭС» 1 5ОАО «Востокгазпром» 2ЗАО «Соболиное» 1ООО «Экспедиция эксплуатационно-разведочного бурения» 1ООО «СН-Газдобыча» 11ООО «Межрегиональная топливная компания» 17ООО «Теллайл» 13ЗАО «Томко» 1На наш взгляд, решение данной проблемы возможно в случае передачизаконодателем управления в этой сфере в «одни руки» и наделения соответ-ствующей структуры всеми необходимыми полномочиями в данной области.Налоговое администрирование сферы природных ресурсов заключается втом, что все налоги на пользование природными ресурсами должны быть от-несены к региональному и муниципальному уровням. Ведь несмотря на то,что функции природопользования входят в предметы совместного ведениявсех уровней власти, реально они могутСовершенствование системы налоговых платежей в сфере природополь-зования должно осуществляться по трем направлениям:1) направление, определяющее пути оптимизации исчисления и уплатыненалоговых платежей;2) направление, уточняющее действующую методологию налогообложе-ния;3) направление, определяющее совершенствование системы неналоговыхплатежей путем введения дополнительных налогов на сверхприбыль.Только путем реализации инструментария налогового администрирова-ния можно обеспечить рациональное и комплексное использование мине-ральных и других природных ресурсов, охрану и воспроизводство окружаю-щей природной среды.Как таковых, рычагов управления задолженностью нет. Однако к такомурычагу можно отнести нарушение пользователем недр существенных усло-вий лицензии.Если выявляется нарушение, то информация о нем поступает в террито-риальные органы Росприроднадзора. Данный орган проводит соответствую-щую проверку, по результатам которой составляется акт. В случае выявлениянарушения указанный акт передается в территориальные органы Роснедр.После получения информации должностное лицо структурного подразделе-ния Роснедр или его территориального органа, ответственного за лицензиро-вание, в течение 7 рабочих дней формирует комплект имеющихся докумен-тов и осуществляет рассмотрение данных документов на предмет наличияоснований для принятия решений о досрочном прекращении, приостановле-нии или ограничении права пользования недрами.При наличии оснований для принятия решений о досрочном прекраще-нии, приостановлении или ограничении права пользования недрами должно-стное лицо структурного подразделения Роснедр или его территориальногооргана, ответственного за лицензирование, в течение 7 дней направляет ком-плект документов в Комиссию по досрочному прекращению права пользова-ния недрами либо в соответствующий территориальный орган.В случае если по результатам рассмотрения документов будет признано, чтооснования для принятия решений о досрочном прекращении, приостановленииили ограничении права пользования недрами отсутствуют, то должностное лицоструктурного подразделения Роснедр или его территориального органа, ответст-венного за лицензирование, в течение 10 рабочих дней адресует в орган, напра-вивший представление (предложение) о рассмотрении вопроса по досрочномупрекращению, приостановлению или ограничению права пользования участкомнедр, мотивированный отказ, подписанный у руководителя Роснедр или его тер-риториального органа, в досрочном прекращении, приостановлении или ограни-чении права пользования недрами.Если же был установлен факт нарушения, то составляется приказ по дос-рочному прекращению, приостановлению или ограничению права пользова-ния участком недр. Недропользователю дается 3 месяца на устранение выяв-ленного нарушения. По истечении указанного срока Росприродназор либоего территориальные органы проводят повторную проверку и данные этойпроверки вновь отправляются в Роснедра либо в его территориальные орга-ны. Таким образом, регулирование задолженности происходит только однимпутем, четко зафиксированным законодательством [6].Таблица 3Лицензии за период с 2005 по 2009 г.: выданные и аннулированные2005 2006 2007 2008 20091. Всего действующих лицензий на начало года 131 144 175 165 1712. Всего выдано лицензий за отчетный период 26 53 15 28 23В том числе:2.1. По результатам конкурса 3 1 2 1 12.2. По результатам аукциона 9 13 4 3 12.3. Без конкурса для геологического изучения 0 6 1 9 12.4. В порядке переоформления (ст.17-1) 5 10 6 7 92.5. По п.19 «Положения о порядке лицензиро-вания пользования недрами» 0 0 0 0 02.6. При установлении факта открытия место-рождения 0 0 1 1 12.7. Другие основания в соответствии с зако-нодательством РФ 9 23 7 7 103. Аннулировано лицензий 13 22 25 22 22В том числе:3.1. Истечение установленного срока действия 1 1 0 1 43.2. Отказ владельца 1 6 5 10 73.3. Невыполнение условий пользования не-драми 2 1 14 4 13.4. Ликвидация предприятия 0 0 0 0 03.5. В связи с переоформлением 6 10 6 7 03.6. Решение суда 2 2 0 0 03.7. Прочие 1 2 0 0 04. Всего действующих лицензий на конец от-четного периода 144 175 165 171 172По данным Томскнедр, за период с 2005 по 2009 г. количество выданныхи аннулированных лицензий из года в год практически не меняется (табл. 3).Основной целью недропользования в настоящее время является получе-ние дохода от добычи полезных ископаемых, под которыми следует пони-мать природные минеральные образования в земной коре неорганического иорганического происхождения, которые при данном уровне развития эконо-мики и техники могут быть использованы в народном хозяйстве в естествен-ном виде как сырье или после соответствующей переработки. По физическо-му состоянию полезные ископаемые делятся на твердые (различные руды,уголь, каменная соль и др.), жидкие (нефть, минеральные воды) и газообраз-ные (горючий газ).Необходимо также сделать акцент на том, что недобытые полезныеископаемые находятся в государственной собственности. После извлече-ния из недр полезные ископаемые переходят в собственность лица, их до-бывшего.Перечисленные платежи имеют нецелевой характер - при их взимании напервое место ставится функция пополнения бюджетов различных уровней,т.е. фискальная. О неэффективности природоресурсных платежей позволяетговорить нереализованность их компенсационной функции и лишь отчасти -стимулирующей. Поэтому необходимо дальнейшее реформирование законо-дательства о природоресурсных платежах.

Ключевые слова

недра, налог, платежи, налоговое администрирование, задолженность, subsurface, tax, payments, tax administration, debts

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Минина Юлия ВладимировнаТомский государственный университетдоцент, кандидат экономических наук, доцент кафедры налогов и налогообложения экономического факультетаuliy@mail.ru
Всего: 1

Ссылки

О недрах [Электронный ресурс]: Федер. закон РФ от 21.02.1992 №2395-1 (ред. от 17.07.2009) // КонсультантПлюс: справ. правовая система. Версия Проф. М., 2010. Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.
Ялбулганов А.А. Правовое регулирование платежей при пользовании недрами [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справ. правовая система. Версия Проф. М., 2010. Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.
Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Статут, 2000. С. 84-86.
О федеральном бюджете на 2009 и плановые 2010 и 2011 гг. [Электронный ресурс]: Федер. закон от 23.12.04. №173-ФЗ // КонсультантПлюс: справ. правовая система. Версия Проф. М., 2010. Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.
Сайт Департамента по недропользованию и развитию нефтегазодобывающего комплекса Администрации Томской области. URL: http://nedra.tomsk.ru
Об утверждении Временных методических рекомендаций по подготовке и рассмотрению материалов, связанных с досрочным прекращением права пользования участками недр при нарушениях условий пользования недрами [Электронный ресурс]: Распоряжение Министерства природы РФ от 26.12.02 №511-р // КонсультантПлюс: справ. правовая система. Версия Проф. М., 2010. Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.
 Неналоговые платежи в недропользовании: финансово-организационный аспект | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2011. № 1 (13).

Неналоговые платежи в недропользовании: финансово-организационный аспект | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2011. № 1 (13).

Полнотекстовая версия