Проблемы разработки программных бюджетов как современное направление повышения эффективности бюджетной политики | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2011. № 2 (14).

Проблемы разработки программных бюджетов как современное направление повышения эффективности бюджетной политики

Статья посвящена актуальной проблеме - внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, посредством разработки программных бюджетов в рамках основных направлений бюджетной политики России. Рассматриваются сущность, технологии и принципы построения программных бюджетов.

Problem of the development of program budgets as a modern direction ofan increasing budgetary policy efficiency.pdf В Российской Федерации, где рыночная система окончательно не сфор-мировалась, а развитие рыночных отношений происходит в условиях ресурс-но-зависимой экономики и низкой конкурентоспособности отечественныхкомпаний, роль государства в проводимых реформах должна быть преобла-дающей. Мощным инструментом в руках государства является бюджет, ко-торый может и должен быть источником социально-экономического развития вРоссии.Бюджетные расходы используются государством для решения приоритетныхзадач социально-экономического развития, поэтому повышение результативностиих использования является основой эффективного выполнения функций государ-ства и необходимым условием для преодоления негативных тенденций, препятст-вующих развитию экономики России.Проводимая в России бюджетная реформа, направленная на переход отпарадигмы «управление затратами» к парадигме «управление результатами»,с целью повышения эффективности бюджетных расходов весьма актуальна.Более того, проблема исследования диктуется международной экономиче-ской интеграцией, оказывающей все возрастающее влияние на социально-экономическое развитие России, которое должно происходить в общем руслемирового экономического процесса, под влиянием тех же приоритетов, кото-рыми определяется развитие ведущих зарубежных стран. В этих условияхзадача реформирования государственных и муниципальных финансов выдви-гается в разряд первоочередныхПервым конкретным шагом по переходу к целевому бюджетированиюможно считать Постановление Правительства РФ от 22.05.04 № 249 «О мерахпо повышению результативности бюджетных расходов» [1].Поскольку перестройка бюджетной системы государства с затратного ме-ханизма на целевой носит стратегический характер, то этому процессу долж-на соответствовать и правовая база. Действительно, Бюджетный кодекс РФ[2] дает определение принципа «эффективности и экономичности» использо-вания бюджетных средств», согласно которому «при ЏBФHсоставлении и исполнедолжны исходить из необходимости достижения заданных результатов с ис-пользованием наименьшего объема средств или достижения лучшего резуль-тата с использованием определенного бюджетом объема средств». На прак-тике же применение этого принципа ограничено отсутствием определенияпонятия «заданный результат» и требований к оценке этого результата.Дальнейший анализ положений Бюджетного кодекса РФ явно показыва-ет, что ориентация на затратный характер государственных расходов сохра-няется. К примеру, ст. 68 Бюджетного кодекса «Текущие расходы» связываетрасходы бюджета не с предоставлением обществу необходимых товаров иуслуг, а обеспечением текущего функционирования органов государственнойвласти и местного самоуправления, бюджетных учреждений, с оказаниемподдержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме до-таций, субсидий, субвенции и т.д.Связь с результатами деятельности еще менее очевидна в ст. 70 «Расходыбюджетных учреждений», в которой предписано, что целями расходованиясредств бюджетных учреждений могут быть только оплата труда работниковэтих учреждений, командировочные, оплата товаров, работ и услуг по заклю-ченным государственным контрактам и в соответствии с утвержденнымисметами.Любая концепция бюджетирования, даже классическая «затратная»,предполагает многосценарный подход, т.е. представление финансовых пла-нов в нескольких вариантах для выбора наилучшего или наиболее вероятно-го. Для целевого бюджетирования данный принцип трансформируется в не-обходимость подготовки нескольких схем достижения нужного результата,отличающихся набором используемых ресурсов, их стоимостью и схемамифинансирования.Неподготовленность правового поля к задаче перехода на новую концеп-цию бюджетирования понять достаточно легко. Бюджетный кодекс России,вступивший в силу с 1 января 2000 г., был принят 17 июля 1998 г. в условияхсерьезного дефицита госбюджета, и основой его задачей, естественно, сталособлюдение финансовой дисциплины. Можно с уверенностью предположить,что отказ от жесткой дисциплины в тот момент мог привести к раздуваниюрасходов из-за неподготовленности персонала к работе по схеме целевогобюджетирования и расширению возможностей для коррупции.Первые попытки внедрения программного бюджетирования были пред-приняты в США в 1950-х гг. С публикацией в 1965 г. Руководства ООН попрограммному бюджетированию и бюджетированию, ориентированному нарезультаты (БОР), роль этих методов составления бюджета в планированииразвития повысилась. В 1960-х гг. почти 50 государств стали использоватьразличные варианты программного бюджетирования и БОР, правда, не в та-ких больших масштабах, как США. За развитыми странами последовал раз-вивающийся мир, и в конце 1960-х гг. почти вся Латинская Америка, многиеазиатские и некоторые африканские государства перешли к программномубюджетированию [3]. В 2010-х гг. программным бюджетированием занялисьУкраина и Беларусь.Вопрос повышения эффективности бюджетных расходов сегодня рас-сматривается через призму одноименной программы, принятой в июне2010 г. [3]. Целью программы в конечном итоге является улучшение резуль-тата деятельности госорганов при постоянных или сокращающихся затратах.То есть под эффективностью понимается соотношение полученного резуль-тата и произведенных затрат. Однако даже если мы научимся измерять непо-средственный результат бюджетных расходов (как правило, таким результа-том являются предоставленные потребителям услуги), конечный результат(например, снижение детской смертности, увеличение продолжительностижизни населения, повышение благосостояния граждан и т. д.), то и тогдаоценить, насколько эффективно произведены расходы бюджетных средств,будет невозможно. Только сравнение соотношения между затратами и ре-зультатами деятельности бюджетополучателя сегодня, достигнутыми в пре-дыдущем периоде или зарегистрированными у другого бюджетополучателя всопоставимой сфере деятельности, позволит оценить, когда или у кого эф-фективность расходов была выше.Программа родилась под воздействием кризиса. Страна выходит из кри-зиса, но надо понимать: ситуация достаточно серьезная. Бюджет России зна-чительно зависит от мировой конъюнктуры на рынке нефти. Предусматрива-ется сильное сокращение объема межбюджетных трансфертов в 2012-2013 гг. Это означает, что регионам придется туже затягивать пояса. Основ-ным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов станеттак называемый программный бюджет, который будет принят уже в 2013 г.На сегодняшний день можно сказать, что пройден лишь нулевой уровеньформирования программного бюджета - определены названия ключевых го-сударственных программ. Их у нас 40 [4]. Минфин России предполагал осу-ществить формирование программного бюджета, взяв за основу главные на-правления Концепции социально-экономического развития до 2020 г. На базеэтой Концепции должен был быть сформирован первый крупный блок -государственные программы. Их предполагалось разбивать на подпрограм-мы, на реализацию которых, собственно, и были бы выделены бюджетныесредства главным распорядителям бюджетных средств. Далее, опираясь набюджетную классификацию, Минфин России самостоятельно планировалподсчитать, сколько в конечном итоге нужно денег на реализацию мероприя-тий, необходимых для достижения результатов, на которые направлены про-граммы и подпрограммы, и на основании всего этого сформировать про-граммный бюджет. Но оказалось, что действующая бюджетная классифика-ция не позволяет ни формировать бюджет, ни отчитываться о его исполнениив виде, понятном не только непосвященному, но порой и посвященномупользователю. Она превращает бюджетный процесс в лоббирование ведомст-венных смет расходов и объектов капитального строительства. О чем можетповедать строка бюджета под названием «Руководство и управление в сфереустановленных функций»? Ведь самое интересное - это знать, какие именнофункции установлены, что должно стать результатом реализации этих функ-ций. В определенной степени на эти вопросы отвечают ведомственныеДРОНДы. Надо сказать, когда был заявлен переход на БОР и все главныераспорядители бюджетных средств стали стараться сформулировать цели изадачи, это было очень полезное дело. Тем не менее увязать цели и задачи сбюджетом в единую логическую цепочку не удалось. Переход на программ-ный бюджет - это следующая попытка довести данный процесс до конца [5].Еще один важный элемент - это целеполагание, определенность целей.Чтобы оценить эффективность чьей-либо деятельности, требуется разрабо-тать показатели результативности. Вся деятельность органов управлениядолжна раскладываться на понятные цели, задачи, мероприятия и показателиих реализации.Россия уже довольно давно действует в этом направлении. С 2004 г. суще-ствуют ДРОНДы, в течение двух последних лет активно развивается системакарт проектов основных направлений деятельности правительства России.Бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой со-вокупность методов программно-целевого планирования (среднесрочного идолгосрочного), исполнения бюджета и контроля результативности бюджет-ных расходов, обеспечивающую эффективное распределение и использова-ние бюджетных ресурсов в соответствии с целями, задачами и функциямиорганов власти и других участников бюджетного процесса с учетом приори-тетов государственной (муниципальной) политики и общественной значимо-сти ожидаемых прямых и конечных результатов использования бюджетныхсредств при минимальных издержках.В содержательном смысле БОР представляет собой совокупность трёх ба-зовых элементов, составляющих его специфическое содержание: 1) результа-тивное среднесрочное и долгосрочное бюджетное планирование; 2) про-граммно-целевой метод распределения расходов; 3) система контроля ре-зультативности бюджетных расходов.Развитие идеи БОР привело к необходимости разграничения прямых иконечных результатов деятельности. Под прямым (непосредственным) ре-зультатом обычно понимают объем предоставляемых государством общест-венных благ (товаров, услуг и т.п.) или «выпуск». Конечным результатомбудет являться эффект от предоставления государством товаров и услуг.Следовательно, достижение конечных результатов есть цель государственнойполитики, а производство государственными органами общественных благ(работ, товаров и услуг) - ее инструмент. Разделение результатов на прямыеи конечные придает новый смысл показателям социальной и экономическойэффективности, а также позволяет адекватно их измерять. Так, для измерениясоциальной эффективности государственных расходов достаточно сравнитьнамеченные и реальные конечные результаты, а для измерения экономиче-ской эффективности - сопоставить запланированный объем оказания услуг(прямой результат) с реально предоставленным. Таким образом, разграниче-ние результатов на прямые и конечные в итоге позволяет связать инструменти цель государственной политики и ответить на вопрос, способствует ли ин-струмент достижению цели.Если агрегировать все существующие элементы бюджетного планирова-ния в единую госпрограмму, то все станет прозрачным, а главное - появитсячеткая определенность задач органов власти, что очень важно. Это одна изосновных целей реформы [6].Прозрачность бюджетного процесса и участие в нем общественности по-зволяют не только повысить эффективность управленческих решений в бюд-жетной сфере, сделать власть более открытой для общественности, улучшитьсоциальную политику за счет более обоснованного расходования бюджетныхсредств, но и являются важнейшим условием антикоррупционной деятельно-сти в бюджетном процессе. Требование бюджетной прозрачности в управле-нии общественными финансами - одно из важнейших достижений мировойбюджетной практики.Многие аспекты формирования и развития бюджетного механизма регу-лирования региональной экономики требуют дальнейших глубоких научныхисследований, а создание новой модели российской экономики предполагаетпостоянное совершенствование механизма бюджетного регулирования, вне-дрение в практику новых методов и способов воздействия на экономическиеи социальные процессы. Поэтому обеспечение эффективного регулированиятерриториального развития выступает важным условием функционированияэкономики. Так, одним из подходов к решению социально-экономическихпроблем субъектов Российской Федерации является пересмотр механизмаформирования их финансового потенциала, основу которого составляютбюджеты.Появление новых задач и инструментов в бюджетной политике (вырав-нивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальныхобразований, появление показателя бюджетного среднедушевого доходаи др.) делает значимыми дополнительные теоретические исследования осо-бенностей финансово-экономических взаимоотношений субъектов Россий-ской Федерации и муниципальных образований, а также потенциальных воз-можностей их взаимодействия для дальнейшего развития бюджетного регу-лирования социально-экономических региональных процессов.Используемый механизм формирования региональных бюджетов нужда-ется в реформировании исходя из требования самостоятельного развития ка-ждого региона при сохранении единства и целостности всего государства.Для подобных преобразований необходима теоретическая разработка вопро-сов формирования бюджетов субъектов, исследование особенностей бюд-жетного регулирования.В современных экономических исследованиях, происходящих на фонеглубоких общественных преобразований, все более серьезное внимание уде-ляется проблемам государственного вмешательства в экономическое разви-тие территорий страны. Это обусловлено потребностью как в переосмысле-нии имеющихся подходов к степени необходимости государственного регу-лирования экономики, так и в развитии механизма осуществления бюджет-ной политики, что в настоящее время в России становится ведущим элемен-том системы государственного регулирования. И бюджет в качестве основно-го финансового инструмента государства, являясь главным звеном всей фи-нансовой системы страны, должен рассматриваться в региональном аспекте,как с социальной, так и экономической позиции.Эффективное государственное регулирование может осуществлятьсятолько при наличии для этого соответствующих условий, таких как:- сохранение за государством ключевых рычагов управления, воздейст-вия и формирования основных стратегических направлений в экономике, фи-нансовых процессах, внутренней и внешней политике и других областях;- наличие и развитие государственного сектора экономики, объектовпрямого государственного регулирования (оборонная промышленность,транспорт, связь, строительство магистральных дорог, природные ресурсы,жилищно-коммунальное хозяйство и др.);- концентрация в распоряжении государства для выполнения своих задачи функций значительных финансовых ресурсов, распределяемых через цен-трализованные (бюджетные и внебюджетные) фонды по территориальному,отраслевому и социальному принципам.Рассматривая влияние внешней среды на систему государственных рас-ходов, необходимо выделить четыре вида ограничений, которые внешняясреда накладывает на государственные расходы: ресурсные, экономические,правовые и политические. Выделение названных ограничений может слу-жить теоретической основой для разработки бюджетных ограничений систе-мы государственных расходов.Система государственных расходов обменивается с внешней средой черезденежные потоки. Вход в систему происходит посредством утверждениябюджетных ассигнований, а выход осуществляется через финансированиезатрат. Денежные потоки, возникающие в связи с осуществлением государст-венных расходов, разделены на входящие и исходящие, а по признаку само-стоятельности органов власти соответствующего уровня в распределенииденежных потоков - на внутренние и внешние. Входящий денежный потокпредставляет собой законодательно утвержденные бюджетные ассигнованияконкретному ведомству (учреждению) на соответствующую программу. Ис-ходящий денежный поток − это производимые органами власти, ведомства-ми, учреждениями платежи по финансированию текущих расходов и инве-стиций. Внутренние денежные потоки представляют собой все бюджетныесредства, которые самостоятельно распределяются соответствующим уров-нем власти. В данном контексте внутренними денежными потоками являютсявсе денежные средства, аккумулируемые в бюджете соответствующего уров-ня как за счетмать, что выполнение данного принципа может повлечь изменение структу-ры органов исполнительной власти.После формирования перечня целей и задач органы, ответственные зареализацию программы, должны подготовить различные варианты мероприя-тий, которые могут быть осуществлены для достижения поставленных задач,с расчетом объема ресурсов, необходимых для их реализации. Данные вари-анты должны быть вынесены на обсуждение специальной комиссии по рас-смотрению государственных программ с целью выбора наилучшего вариантареализации для каждой программы (рис. 1).Рис. 1. Программный подход к бюджетированиюМодель программного бюджетирования строится на обязательном со-блюдении следующих пяти принципов [7]:1. Принцип своевременности и информационной обеспеченности, за-ключающийся в систематическом сборе и учете информации о результатахреализации программ в процессе подготовки бюджета. Соблюдение принци-па способствует как возникновению фискального пространства в случае ини-циирования новых программ без необходимости увеличения общего размерарасходов, так и фискальной консолидации.2. Принцип информационной достаточности заключается в признанииограниченности финансовых и человеческих ресурсов для построения ин-формационной системы, обеспечивающей проведение комплексной оценкипрограмм. Оценка эффективности программ - основа для принятия бюджет-ных решений, а не инструмент оценки секторов экономики.3. Принцип интеграции требует использования информации в бюджет-ном процессе, поскольку ее наличие служит необходимым, но не достаточ-ным условием построения эффективной модели бюджетирования. Данныемониторинга существующих программ должны быть интегрированы в бюд-жетный процесс с целью пересмотра ориентиров бюджетной политики, свое-временной модификации или удаления низкоприоритетных программ.4. Принцип синергии и кооперации заключается в обмене информациеймежду инициаторами решений и ответственными за их принятие, а такжекомплексности в подходе к бюджетированию на федеральном уровне.5. Принцип управленческой гибкости при практической реализациипозволяет обеспечить своевременную адаптацию структурных единиц, ответ-ственных за реализацию программ, к изменяющимся условиям.Таким образом, использование системного подхода к формированию про-граммного бюджета при всех его сложностях может стать действенным инст-рументом повышения эффективности расходов, так как позволит выбратьнаилучший вариант достижения поставленных целей при разумном вложениифинансовых, трудовых и иных ресурсов. Эффективным можно считать госу-дарственное хозяйство, в котором каждый вид деятельности осуществляетсяс максимальной отдачей для общества. С экономической точки зрения госу-дарственное финансовое хозяйство можно считать эффективным, если за счетминимально возможных налоговых изъятий органы власти обеспечиваютпредоставление необходимых общественных благ. С социальной точки зре-ния государство считается эффективным, если расходы на предоставлениеобщественных благ (соответственно, и взимаемые налоги) не превышаютэффект от получения общественных благ. Но поскольку до сих пор нет на-дежных способов расчета социального эффекта, внимание сосредоточено наэкономической эффективности.Для целей проведения оценки и установления приоритетов бюджетнойполитики важным является наличие механизмов учета информации относи-тельно эффективности реализуемых программ в бюджетном цикле.Перевод бюджетного планирования на программный «лад» требует со-блюдения таких условий, как:- установление и разграничение центров ответственности путем обеспе-чения реализации отдельно взятой программы и связанных с ней проектовструктурными единицами одного и того же распорядителя бюджетныхсредств;- необходимость группировки проектов в зависимости от целей про-граммы, но независимо от источника их финансирования;- максимально полный охват расходов программной классификацией.Субсидирование предприятий должно носить целевой характер и поддаватьсяколичественной оценке индикаторами эффективности.Программный бюджет, в отличие от традиционного, составляется на ос-нове классификации расходов по типу услуг и целей, а не поступлений. Про-граммная структура является способом описания расходов в контексте дос-тижения поставленных целей [8].Таким образом, разворачивается большая работа по внедрению абсолют-но инновационных принципов формирования и использования бюджетов,которая требует хорошей методологической и методической базы.

Ключевые слова

программный бюджет, бюджетирование, ориентированное на результат, эффективность бюджетного планирования, бюджетная политика, program budget, budgeting focused on the result, efficiency of budgetary planning, budgetary policy

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Шимширт Наталья ДмитриевнаТомский государственный университетзав. кафедрой экономики международного факультета управленияndshim@ich.tsu.ru , ndshim@yandex.ru
Всего: 1

Ссылки

О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: Постановление Правительства РФ от 22.05.04 № 249 // КонсультантПлюс.
Бюджетный кодекс Российской Федерации с изменениями и дополнениями на 01.01.2011 г. // КонсультантПлюс
Diamond Jack. From Program Budgeting to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging Market Economies // IMF Working Paper WP/03/169. 2003. June.
Новые тенденции в бюджетной политике // Бюджет. 2010. № 8.
Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (основные положения). URL: http://www.minfin.ru/
Программный бюджет: пройден нулевой уровень: Интервью с директором Центра фискальной политики Г.В. Курляндской и ее заместителем А.Н. Дерюгиным // Бюджет. 2010. № 12.
Афанасьев М.П., Алехин Б.И., Кравченко А.И., Крадинов П.Г. Программный бюджет: цели, классификация и принципы построения. URL: http://www.nifi-abik.ru/nifi/info/p701_018.pdf
Афанасьев М.П., Алехин Б.И., Кравченко А.И., Крадинов П.Г. Технология подготовки программного бюджета // Академия бюджета и казначейства: Финансовый журнал. 2010. № 3.
 Проблемы разработки программных бюджетов как современное направление повышения эффективности бюджетной политики | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2011. № 2 (14).

Проблемы разработки программных бюджетов как современное направление повышения эффективности бюджетной политики | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2011. № 2 (14).

Полнотекстовая версия