О принципе осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий и механизме его реализации | Вестн. Том. гос. ун-та. Право. 2018. № 29. DOI: 10.17223/22253513/29/16

О принципе осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий и механизме его реализации

Проведено исследование межотраслевого принципа осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий через призму российских традиций и подходов юридической техники. Автор аргументирует вывод о том, что охрана культурного и природного наследия должна быть представлена разными принципами, а также предлагает дополнить Градостроительный кодекс РФ отдельным принципом, отображающим интересы не только особо охраняемых природных территорий, но и зон экологического бедствия.

About the principle of implementation of town-planning activity with compliance with the requirements of preservation of.pdf Принципы права существуют объективно, а сформулированные в них идеи проникают в содержание всех отраслей российского права. В связи с этим принципы нельзя рассматривать «в качестве субъективного усмотрения законодателей или ученых, наука не придумывает принципы права, а формулирует их, исходя из содержания самого права, всех его структурных элементов» [1]. Перечень принципов градостроительного законодательства указан в ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 23.04.2018). Данные принципы не являются декларативными и содержат достаточно четкий механизм реализации, сформулированный как в самом ГрК РФ, так и в иных правовых актах. В соответствии с общепринятой классификацией принципов права они подразделяются на общеправовые, межотраслевые, отраслевые и институциональные (отдельных правовых институтов). Одним из межотраслевых принципов права как раз и является исследуемый принцип осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий. Важность его рассмотрения состоит в том, что это позволяет по-новому посмотреть на динамику межотраслевых связей, недостаточно подробно изученную применительно к градостроительному законодательству, в отличие от многих других отраслей права, например гражданского [2]. Данная проблема является актуальной еще и потому, что «процесс формирования ценностного отношения к памятникам истории и культуры нельзя считать завершенным; предпринимаемые усилия далеко не в полной мере соответствуют масштабам существующих в этой сфере разрушительных тенденций» [3]. Аналогичная ситуация наблюдается и применительно к объектам природного наследия, что требует исправления. Сформулирую ряд направлений реализации данного принципа, исходя из норм ГрК РФ и актов иной отраслевой принадлежности, включая законодательство об охране культурного наследия и особо охраняемых природных территориях (ООПТ). 1. Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) -это объекты недвижимого имущества (в том числе объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры России. Для их охраны в ГрК РФ предусмотрена специальная конструкция - зоны с особыми условиями использования территорий, в состав которых входят в том числе зоны охраны объектов культурного наследия, а также их защитные зоны. В отношении таких зон действует специальный режим (порядок) осуществления градостроительной деятельности. Его особенность состоит в том, что «в охранной зоне запрещено строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия, а в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности ограничено строительство, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе касающееся размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений» [4]. При этом примечательно, что заповедники и иные категории ООПТ не упоминаются в сформулированном в п. 4 ст.1 ГрК РФ определении зон с особыми условиями использования территории, что можно объяснить тем, что для них установлен свой, отдельный градостроительно-правовой режим. 2. Учет ООПТ и территорий объектов культурного наследия происходит путем их отображения в документах территориального планирования всех уровней. Например, согласно ч. 9 ст. 10 ГрК РФ материалы по обоснованию схем территориального планирования Российской Федерации в виде карт отображают в том числе особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения и территории объектов культурного наследия. Аналогичный принцип выдерживается и на уровне территориального планирования субъектов РФ и местном уровне, где данные объекты также отображаются в материалах по обоснованию схем. Кроме того, например, проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит согласованию в части возможного негативного воздействия планируемых для размещения объектов местного значения муниципального района на ООПТ федерального или регионального значения. 3. Одной из целей разработки и принятия Правил землепользования и застройки (ст. 30 ГрК РФ) является создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия. В связи с этим на картах градостроительного зонирования в обязательном порядке, наряду с другими объектами, отображаются границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Обязательным приложением к проекту правил землепользования и застройки, подготовленному применительно к территории исторического поселения федерального или регионального значения, является документ, подтверждающий согласование проекта правил соответственно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Содержание Правил землепользования и застройки может уточняться в специальном законодательстве. Например, согласно п. 2 ст. 35.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» запрет или ограничение распространения наружной рекламы на объектах культурного наследия, находящихся в границах территории достопримечательного места и включенных в реестр, а также требования к ее распространению устанавливаются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и вносятся в Правила землепользования и застройки, разработанные в соответствии с Градостроительным кодексом РФ. 4. В ст. 36 ГрК РФ закрепляется, что градостроительные регламенты устанавливаются с учетом требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов. Однако далее правовой режим объектов культурного и природного наследия разделяется: на территорию памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия, действие градостроительного регламента не распространяется; для особо охраняемых природных территорий градостроительные регламенты не устанавливаются. 5. Материалы по обоснованию проекта планировки территории (ст. 42 ГрК РФ) содержат схему границ территорий объектов культурного наследия; материалы по обоснованию проекта межевания территории (ст. 43) включают в себя чертежи, на которых отображаются границы ООПТ, а также границы территорий объектов культурного наследия. 6. Проектная документация объектов, указанных в п. 5.1 ст. 6 ГрК РФ, объектов, строительство, реконструкция которых финансируются за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ, в том числе объектов культурного наследия регионального и местного значения (в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия регионального или местного значения затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности указанного объекта), и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, а также проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, подлежат государственной экспертизе. 7. Согласно ст. 52 ГрК РФ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта лицо, осуществляющее строительство, обязано приостановить строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, известить об обнаружении такого объекта органы, предусмотренные законодательством Российской Федерации об объектах культурного наследия [5]. Данный перечень требований градостроительного законодательства, направленных на реализацию исследуемого принципа, не является исчерпывающим. Между тем, несмотря на четко определенный механизм реализации рассматриваемого принципа, существует и ряд дискуссионных вопросов. 1. Формулировка данного принципа, объединяющая культурное наследие и особо охраняемые природные территории, обусловлена желанием российского законодателя создать дополнительные гарантии реализации Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, принятой ЮНЕСКО в 1972 г. и ратифицированной 192 странами мира, включая и Россию. К числу таких объектов относятся природные или созданные человеком объекты, в отношении которых необходимо применять дополнительные меры по их популяризации и охране ввиду их особой культурной, исторической или экологической значимости. Нисколько не возражая против необходимости отразить такие задачи в составе принципов градостроительного законодательства, следует заметить, что в рамках российской традиции культура и природа никогда не объединялись в одно целое. Например, охрана культурного наследия осуществляется посредством Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В свою очередь, охрана ценных природных объектов регулируется Федеральным законом от 14 марта 1995 г. (ред. от 28.12.2016) «Об особо охраняемых природных территориях». Таким образом, с точки зрения учета российских традиций и подходов юридической техники охрана культурного и природного наследия должна быть представлена разными принципами. 2. Под объектами природного наследия ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. понимает «природные объекты, природные памятники, геологические и физиографические образования и строго ограниченные зоны, природные достопримечательные места, подпадающие под критерии выдающейся универсальной ценности и определенные Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия». Из этого следует, что первый вариант соотношения объектов природного наследия и ООПТ состоит в том, что объекты природного наследия располагаются в границах ООПТ, поставлены на учет и имеют особый правовой режим. Например, на территории Большого Васюганского болота, включенного в Предварительный список Всемирного наследия, в 2016 г. продолжалась подготовка проектных материалов для создания заповедника «Васюганский», а 32 ООПТ федерального и регионального значения уже находятся под юрисдикцией Конвенции об охране Всемирного культурного и природного наследия [6]. Другие объекты природного наследия под такой специальный режим национальных ООПТ не попадают и, соответственно, не размещаются (полностью или частично) в границах особо охраняемых природных территорий. Это и правда весьма сложно сделать, особенно если объектом природного наследия является, например, недавно внесенный в Список Всемирного наследия Западный Тянь-Шань (расположен в границах трех стран - Казахстана, Кыргызстана, Узбекистана), занимающий огромную площадь. Аналогичные проблемы есть и в других странах, включая Россию. Таким образом, существует проблема учета в градостроительной документации особого правового статуса объектов природного наследия, не входящих в состав ООПТ. ГрК РФ неоднократно упоминает объекты культурного наследия и устанавливает требования и ограничения в сфере градостроительной деятельности, направленные на обеспечение их сохранности, однако ни разу не упоминает объекты природного наследия, хотя оба эти термина закреплены в одной Конвенции. Поскольку категории «объект природного наследия» и ООПТ не совпадают, можно сделать вывод о том, что ГрК РФ не содержит надлежащего механизма гарантий защиты природного наследия. В свою очередь, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. кроме термина «объекты природного наследия» должен включать и механизм их защиты как в границах ООПТ, так и вне их границ. 3. В ходе экологического мониторинга в течение ряда последних лет фиксируется процесс утраты памятников истории и культуры под влиянием факторов неблагоприятной окружающей среды. Под воздействием естественных и антропогенных факторов экологического риска находится весьма значительная часть культурного наследия субъектов РФ и России в целом. Перечень факторов риска постоянно расширяется, и наряду с численно превалирующими традиционными естественными и антропогенными факторами (подтопление территории, загрязнение воздушного бассейна, вибрация и т.д.) все активнее проявляются последствия относительно новых факторов, например связанных с процессами глобальных изменений климата, о чем предупреждают отечественные и зарубежные ученые [7]. Ряд воздействий изменений климата на памятники истории и культуры фиксируется уже сейчас, однако определить истинные масштабы этого явления пока не представляется возможным ввиду отсутствия адекватной системы наблюдений как частного отражения общей неготовности общества встретить вызовы времени. В соответствии с официальными данными под негативным воздействием экологических факторов в 2007 г. в России находилось более 28,9 тыс. памятников истории и культуры, в том числе под воздействием факторов естественного происхождения - более 2,8 тыс., а факторов антропогенного происхождения - около 26,1 тыс. объектов. Например, загрязнение воздушного бассейна производственными объектами, автотранспортом и коммунальным хозяйством способствует формированию химически агрессивной среды и обусловливает деградацию памятников деревянного зодчества, разрушение естественных строительных материалов, а также кирпичной кладки, покрасочных слоев, штукатурки, декора [8]. Из этого следует, что реализация Конвенции в части охраны объектов культурного наследия невозможна вне контекста решения современных проблем охраны окружающей среды в целом, а не только охраны ООПТ. 4. В ст. 72 Конституции РФ (п. «д» части 1), посвященной предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, законодатель упоминает природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрану памятников истории и культуры. Примечательно в данном случае то, что ООПТ и законодательство об охране окружающей среды - это различные предметы совместного ведения. Аналогичный подход выдерживается и в ст.2 ГрК РФ, посвященной принципам градостроительного законодательства. Между тем ст. 58 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ рассматривает особо охраняемые природные территории как одно из направлений охраны окружающей среды. В эколого-правовой науке общепризнано, что особо охраняемые природные территории - это всего лишь один из институтов особенной части экологического права [9]. В связи с этим представляется, что выделение ООПТ из состава экологического законодательства, равно как и разделение принципов градостроительного законодательства (отдельно принцип осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности и отдельно принцип осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий) некорректно с точки зрения стандартов юридической техники (при всем признании необходимости охраны природного и культурного наследия). Эту задачу надо решать иначе, а именно путем разграничения принципов охраны объектов культурного наследия и охраны природного наследия, о чем уже было сказано выше, причем охрану природного наследия следует осуществлять в рамках принципа осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, для реализации которого существует ряд запретов и ограничений, закрепленных в экологическом законодательстве РФ. 5. В Конституции РФ и Градостроительном кодексе РФ речь идет только об ООПТ, однако и в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., и в эколого-правовой науке различают территории с особым эколого-правовым режимом двух видов: особо ценные (ООПТ) и экологически неблагополучные территории (зоны экологического бедствия). В настоящий момент в ГрК РФ предусмотрены специальные меры по учету особого правового статуса только особо охраняемых природных территорий, а зоны экологического бедствия в нем никак не упоминаются. Между тем представляется, что особо охраняемые природные территории и зоны экологического бедствия - это «две стороны одной медали», два вида территорий с особым правовым режимом, отличным от обычных земель, которые требуют повышенных мер охраны (хотя и разных по своему содержанию), и потому обе указанные разновидности (особо ценные и особо загрязненные земли) необходимо учитывать в ходе осуществления градостроительной деятельности. Из этого следует, что в ГрК РФ необходимо внести ряд изменений и дополнений, на что уже обращалось внимание в научной литературе [10]. 6. Одним из элементов природного наследия в научной литературе предлагается считать ландшафты. Эстетические свойства ландшафтов должны учитываться в ходе пространственного планирования развития территории, в связи с чем Т.В. Евдокимова указывает на необходимость «закрепить в законодательстве использование ландшафтного планирования в качестве инструмента для сбалансированной территориальной организации природопользования на землях, находящихся в различных формах собственности. В этом аспекте в градостроительном законодательстве должно найти отражение понятие "ландшафтный план" как план устойчивого развития территории, его содержание и место в системе градостроительной документации. Одной из задач ландшафтного планирования следует признать сохранение эстетических качеств окружающей природной среды, которое включает сохранение гармоничного облика ландшафта, его эстетических качеств» [11]. Разделяя эту позицию, тем не менее трудно согласиться с другим выводом данного автора о необходимости сосредоточить контроль за соблюдением законодательства об охране природного наследия на уровне органов местного самоуправления [11], поскольку последние находятся сегодня в весьма непростой кадровой и финансовой ситуации. Думается, что такой контроль (надзор) будет более эффективен при осуществлении на федеральном уровне. Таким образом, исследуемый принцип и конкретизирующие его нормы различных отраслей законодательства являются далеко не декларативными, что находит свое подтверждение и в материалах судебной практики. 1. Арбитражный Суд РФ указал, что утверждения Правительства Москвы и Контрольного комитета города Москвы о том, что нормы законодательства прямо запрещают новое строительство в охранной зоне объекта культурного наследия, при этом возможность ведения строительства в режиме регенерации, т.е. восстановления утраченных элементов архитектурных и градостроительных ансамблей, в данном случае отсутствует, несостоятельны и правомерно отклонены судами на основании имеющихся в материалах дела доказательств, подтверждающих исполнение заявителем требований законодательства об охране объектов культурного наследия, а также положений Закона г. Москвы «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры». При этом суды правильно посчитали возможной регенерацию в рассматриваемом случае историко-градостроительной среды, т.е. осуществление ООО «Анжело» строительства в режиме регенерации. Судами правомерно принято во внимание письмо Москомнаследия от 03 ноября 2009 г., согласно которого строительство на территории охранной зоны № 43 арт-кафе по адресу: ул. Каретный ряд, д. 3, стр. 7, возможно в режиме регенерации с учетом согласованных режимов использования земель и градостроительных регламентов, оформленных нормативным актом Правительства Москвы. При этом регенерация объекта, предполагаемого для размещения арт-кафе, с использованием территории, где ранее располагалось несколько исторических строений, новым строительством не является [12]. 2. Отказывая в удовлетворении требований о признании оспариваемого нормативного правового акта (решения Думы Ангарского городского округа от 23 марта 2016 г. № 159-14/01 рД «Об утверждении генерального плана Ангарского городского округа») не действующим в части отображения сведений о достопримечательном месте «Зуевское», суд первой инстанции установил, что на указанной территории в 2008 г. зафиксированы материалы объекта археологического наследия, который в силу пп. 6, 8 ст. 18 Федерального закона от 25 июня 2002 г. «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» считался выявленным объектом культурного наследия со дня его обнаружения и до принятия решения о включении его в реестр либо об отказе включения в реестр подлежал государственной охране в соответствии с названным законом. С учетом данных обстоятельств Судебная коллегия полагает возможным согласиться с выводом суда первой инстанции, что включение сведений о достопримечательном месте «Зуевское» в оспариваемый нормативный акт не нарушает требований актов большей юридической силы и соответствует существующим принципам осуществления градостроительной деятельности [13]. Таким образом, исследование межотраслевого принципа осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий через призму российских традиций и подходов юридической техники позволяет сделать вывод о том, что охрана культурного и природного наследия должна быть представлена разными принципами. Рассмотрение двух вариантов соотношения объектов природного наследия и ООПТ позволяет утверждать, что объекты природного наследия могут располагаться в границах ООПТ, а также быть вне их границ. Последнее обстоятельство требует разработки механизма учета интересов охраны таких объектов природного наследия, не упоминаемых в ГрК РФ. Наконец, в ГрК РФ необходимо отобразить интересы не только охраны ООПТ, но и зон экологического бедствия.

Ключевые слова

градостроительная деятельность, особо охраняемые природные территории, культурное наследие, природное наследие, межотраслевой принцип, Градостроительный кодекс, зоны экологического бедствия, Urban development, specially protected natural territories, cultural heritage, natural heritage, inter-sectoral principle, Urban planning code, zones of ecological disaster

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Рыженков Анатолий ЯковлевичКалмыцкий государственный университетпрофессор, доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского права и процесса4077778@list.ru
Всего: 1

Ссылки

Ведяхина К.В. Основные нравственно-этические и социально-политические принципы российского права : автореф. дис.. канд. юрид. наук. Волгоград, 2001. 29 с.
Челышев М.Ю. Система межотраслевых связей гражданского права: цивилисти-ческое исследование : автореф. дис.. д-ра юрид. наук. Казань, 2009. 42 с.
Касатенко А.Н. Охрана историко-культурного наследия в современной России: теоретико-правовой аспект // Новая правовая мысль. 2011. № 3. С. 9-11.
Широков К.М. Правовой режим земель историко-культурного назначения в городах федерального значения : автореф. дис.. канд. юрид. наук. М., 2012. 28 с.
Болтанова Е.С. Эколого-правовые основы регулирования застройки земель зданиями и сооружениями в России : дис.. д-ра юрид. наук. Томск, 2014. 457 с.
О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2016 году : Государственный доклад. М. : Минприроды России; НИА-Природа, 2017. 761 с.
Абезин Д.А., Анисимов А.П. Права человека в условиях изменения климата // Современное право. 2015. № 9. С. 5-10.
О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2007 году : Государственный доклад. М. : Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, 2008. 496 с.
Бринчук М.М. Экологическое право : учебник. М. : МПСИ ; Воронеж : МОДЭК, 2011. 624 с.
Анисимов А.П. О необходимости дальнейшего развития концепции экологически неблагополучных территорий // Аграрное и земельное право. 2017. № 10. С. 91-98.
Евдокимова Т.В. Правовая охрана эстетических свойств ландшафтов : автореф. дис.. канд. юрид. наук. М., 2011. 26 с.
Постановление Федерального арбитражного суда Московской области от 22 февраля 2011 г. № КА-А40/377-11-1,2 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 22.05.2018).
Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 30 марта 2017 г. № 66-АПГ17-7 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 22.05.2018).
 О принципе осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий и механизме его реализации | Вестн. Том. гос. ун-та. Право. 2018. № 29. DOI: 10.17223/22253513/29/16

О принципе осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий и механизме его реализации | Вестн. Том. гос. ун-та. Право. 2018. № 29. DOI: 10.17223/22253513/29/16

Полнотекстовая версия