Миграционная политика Италии как индикатор нерешенности миграционного вопроса в ЕС | Вестн. Том. гос. ун-та. Философия. Социология. Политология. 2020. № 56. DOI: 10.17223/1998863X/56/21

Миграционная политика Италии как индикатор нерешенности миграционного вопроса в ЕС

В статье рассматривается миграционная политика Италии как индикатор степени регулирования миграционного вопроса в ЕС. Ужесточение миграционной политики Италии, применение национальных мер, противоречащих европейским свободам и ценностям, указывает на неспособность ЕС общими усилиями разрешить кризис беженцев, достичь консолидированного решения по миграционному вопросу, которое устраивало бы все государства-члены ЕС.

Italy's Migration Policy as an Indicator of the Uncertainty of the Migration Issue in the EU.pdf Актуальность исследования миграционной политики Италии на современном этапе развития обусловлена ужесточением миграционного законодательства и ростом евроскептических настроений как в Европе в целом, так и в Италии в частности. Начиная с 2015 г. именно Италия претерпела наибольший наплыв беженцев в ходе европейского миграционного кризиса, вызванного массовым перемещением мигрантов в Европу из стран Африки и Ближнего Востока, охваченных военными конфликтами. Италия в силу своего географического положения стала основным пунктом назначения в маршруте мигрантов, пересекающих Средиземное море из Северной Африки в Европу. Сейчас поток мигрантов уменьшился с 181 тыс. человек в 2016 г. до 3 тыс. в 2019 г., не в последнюю очередь благодаря ограничительным антимиграционным мерам и законодательным изменениям [1]. Как отмечает Е. Царёва, опыт Италии как страны-реципиента похож на опыт других стран Южной Европы: Греции и Испании, которые противостоят наплыву нелегальных транзитных миграционных потоков, ужесточая свою политику по контролю морских границ и режима въезда [2. C. 1498]. Современная миграционная политика Италии является ответом на отсутствие консолидированного решения ЕС по миграционному вопросу, которое бы устраивало все государства-члены. Каждая страна пытается минимизировать миграционную нагрузку и переложить ее на другие государства европейского содружества. Отсутствие единой европейской миграционной политики стало критическим фактором, препятствующим урегулированию миграционного кризиса 2015 и последующих годов. Наблюдая неэффективность ЕС в распределении мигрантов, государства, подвергшиеся наибольшей миграционной нагрузке (Греция, Италия, Венгрия), раскритиковали либеральную миграционную политику ЕС и призвали к введению жестких ограничительных мер, самостоятельно прибегая к защите своих границ. Миграционная политика ЕС в отношении беженцев регулируется Дублинскими соглашениями, принятыми для обеспечения равномерного распределения миграционной нагрузки с учетом интересов государств-реципиентов. Однако на практике это система разрозненных актов, которая используется без учета потребностей и особенностей государств. Регламент Дублин-I (Дублинская конвенция, принятая в 1990 г., вступившая в силу в 1997 г.) предусматривает рассмотрение ходатайства просителей убежища, ищущих международной защиты, страной их первого прибытия в ЕС. Неукоснительное исполнение этого регламента означало бы, что все беженцы из Африки по факту остались в странах прибытия - Греции, Италии, Испании. Регламент Дублин-II (2003 г.) предусмотрел, что статус беженца могут предоставлять государства, с которыми проситель имеет устойчивые связи, например родственные, и может их доказать [3]. Политический кризис на Ближнем Востоке способствовал внесению изменений в Дублинскую систему. Согласно регламенту Дублин-III любое государство-участник Дублинской системы может объявить себя ответственным за рассмотрение ходатайств лиц, ищущих убежище. На практике это означало, что третьи страны получили право рассматривать вопрос о предоставлении статуса беженца, если в ходатайстве присутствуют культурные связи просителя убежища с этими государствами. Д. Иванов и С. Йордановски утверждают, что после вступления в силу регламента Дублин-III власти ЕС утратили контроль над потоками вынужденных мигрантов, поскольку многие мигранты стали обращаться с ходатайством о предоставлении статуса беженца в наиболее благополучных государствах-членах ЕС [4. С. 220]. Отдельные государства, среди которых и Италия, не смогли справиться с наплывом вынужденных мигрантов и стали ограничивать им доступ на свою территорию. Исходя из этого, ученые и аналитики считают, что Дублинская система на практике оказалась малоэффективной, поскольку отдельные государства-члены ЕС после развертывания миграционного кризиса категорически отказываются применять в полном объеме правовые акты, определяющие ее функционирование. Усиление национальных компонентов в решении миграционного вопроса в противовес общеевропейской свидетельствует о том, что Дублинской системе правовых актов требуется реконструкция, так как неэффективность миграционной политики ЕС, несоблюдение государствами-членами ЕС обязательств миграционного законодательства становятся вызовом всему проекту объединенной Европы. Но бюрократическая система ЕС не спешит с консолидированными решениями - поиском путей выхода из миграционного кризиса ЕС занимается на протяжении двух последних десятилетий, так как уже давно является центром притяжения миграционных потоков. Таким образом, миграционная политика ЕС, которая базируется на Дублинских соглашениях, не смогла предложить системного решения проблемы предоставления убежища и равномерного распределения беженцев внутри ЕС, от чего пострадала в первую очередь Италия. Как уже упоминалось, согласно регламенту Дублин-I решение о предоставлении убежища мигрантам рассматривает страна их первого прибытия в ЕС, однако выполнение этого предписания оказалось невозможным, ведь вся миграционная нагрузка легла на приграничные государства ЕС, в частности Италию, которая не могла справиться с большим количеством беженцев, прибывавших морем. Как следствие образовался целый комплекс проблем, связанных с интеграцией мигрантов в общество, с их социализацией, а также с изменениями демографической, экономической и культурной ситуации, на которые были вынуждены реагировать власти государства [5]. Поскольку миграционные процессы неизбежно ведут к изменению этнического состава и идентичности населения государства, и степень деструктивности этих изменений для обеспечения эт-нополитической стабильности, сохранения межэтнического согласия и мира в государстве напрямую зависит от эффективности интеграции мигрантов в полиэтническое общество страны-реципиента. В последние годы в Италии участились проявления расизма и ксенофобии, направленные против мигрантов, в частности в г. Мачерата 2 февраля 2018 г. мужчина устроил стрельбу по африканским мигрантам, причастным к убийству 18-летней местной девушки. Реакцией на это преступление стали антирасистские митинги, которым все же не удалось снять внутреннее межэтническое напряжение в Италии. Непропорциональное увеличение численности этнически отдаленных мигрантов в Италии, трудности с их социализацией и интеграцией в итальянское общество привели к росту крайне правых настроений, что существенно сказалось на электоральных предпочтениях и результатах выборов. Полной неожиданностью стал высокий результат ультраправой партии «Лига», ранее она называлась «Лига Севера», на парламентских выборах 2018 г. - около 18%. Эта политическая сила стоит на консервативных, евроскептических позициях. Завоевала ультраправая партия приверженность итальянских избирателей тем, что в ходе избирательной кампании ее лидер М. Сальвини пообещал депортировать из страны 500 тыс. мигрантов в течение 5 лет. Антимиграционная, антиисламская националистическая политическая риторика «Лиги» нашла отклик у многих итальянцев, которые в целом характеризуются высоким уровнем толерантности, однако перед лицом угрозы размывания итальянской идентичности мобилизовались и поддержали ультраправых. В конечном итоге правоцентристская коалиция в составе партий «Лига», «Вперед, Италия», «Братья Италии» и «Вместе с Италией» победила - получила 37% голосов на выборах в каждую из двух палат парламента. Лидер ультраправой партии «Лига» М. Сальвини занял пост министра внутренних дел Италии и стал заместителем премьер-министра Д. Конте, приступив к реализации своих предвыборных обещаний. Борьба с нелегальной миграцией и взятие под контроль маршрутов перевозки беженцев по Средиземному морю стали одной из приоритетных задач итальянского правительства. Премьер-министр Италии сразу же после вступления в должность призвал ЕС к большей солидарности при распределении беженцев и к усилению охраны внешних границ Евросоюза. В частности, Д. Конте предложил размещать беженцев в их родной стране или государстве, через которое пролегает маршрут мигрантов в ЕС, а также призвал к борьбе с преступными группировками, организующими доставку мигрантов в Европу, что также предусматривает более эффективный контроль внешних границ ЕС [6]. В ходе миграционного кризиса в ЕС осознали необходимость усиления деятельности европейской погранслужбы Frontex (Агентство Европейского союза по безопасности внешних границ) посредством наделения ее дополнительными полномочиями и увеличения численности персонала (с нынешних 1 850 человек до 10 тыс. человек в 2027 г.) с целью обеспечения более надежной охраны внешних границ Европейского союза. Следует заметить, что вследствие увеличения миграционных потоков в некоторых странах Шенгенского соглашения был введен контроль на внутренних границах с целью противодействия неконтролируемой нелегальной миграции. Столь жесткое мероприятие противоречит принципам Шенгена и демократическим свободам, присущим ЕС как интеграционному объединению, а именно - ставит под угрозу передвижение европейских граждан. Но попытки позже полностью отменить временный режим проверок документов на внутренних границах Шенгенской зоны успехом не увенчались. Евроко-миссия в 2017 г. рекомендовала Австрии, Германии, Дании, Швеции, а также Норвегии постепенно отказаться от пограничного контроля с другими странами ЕС, но Германия, Франция и Австрия из соображений безопасности каждые полгода продлевают режим паспортного контроля на внутренних границах, аргументируя эти меры повышенным риском проникновения террористов и нелегальных иммигрантов [7]. Такая ситуация, в которой усматриваются признаки усиления национальных суверенитетов и противодействия европейской интеграции, категорически не устраивает руководство Европейского союза, поскольку подрывает его устои. Еврокомиссар по вопросам миграции, внутренних дел и гражданства заявил, что ограничение передвижения европейцев противоречит принципам и сути Шенгена. По словам Д. Аврамопулоса, Шенгенское соглашение является «одним из величайших достижений европейской интеграции» и нужно как можно скорее вернуться к нормальному функционированию Шенгенской зоны [8]. Без сомнения, основой функционирования ЕС, залогом его процветания являются преимущества общего рынка, подразумевающего свободное перемещение товаров, услуг, людей и капитала. Любые ограничения этих четырех свобод, пусть они носят временный характер, становятся угрозой для успешного развития европейской интеграции. Ужесточение миграционной политики Италии, наблюдающееся в последние годы, реализация итальянскими властями ультраправых предвыборных обещаний в ответ на миграционный кризис, в ходе которого Италии пришлось в одиночку бороться с наплывом мигрантов, являются звеньями одной цепи - защиты интересов национального государства в противовес европейской интеграции. В связи с этим М. Шибкова констатирует усиление позиций евроскептицизма на всех уровнях ЕС: лишенные голоса на наднациональном уровне, евроскептики способны реализовать свой потенциал влияния на ЕС через активную деятельность внутри своих государств, что и подтверждает итальянский опыт. По ее словам, уровень европейской солидарности в настоящее время снизился настолько, что можно говорить о трансформации экономического кризиса ЕС в истинно политический [9. С. 33]. Поэтому будущее Европейского союза, его дальнейший вектор развития пока весьма туманны и не определенны. Углубление интеграции в сферы, до сих пор исключительно подконтрольные государствам-членам ЕС (политика безопасности, этнокультурная политика), означает усиление противодействия с их стороны. Географическое расширение ЕС на Восток без эффективного решения внутренних проблем, в частности миграции, невозможно. Ужесточение миграционной политики Италии становится индикатором неспособности ЕС общими усилиями разрешить кризис беженцев. Внедряя нестандартные меры борьбы с нелегальной миграцией, Италия показала успешный опыт защиты национальным государством-членом ЕС своих границ, национальной идентичности и этнического состава населения в условиях всеевропейской неопределенности по миграционному вопросу. Противодействие началось с того, что летом 2018 г. Италия под разными предлогами перестала принимать судна с мигрантами, чем вызвала осуждение и критику руководства ЕС и испортила отношения с соседними странами. В начале июня М. Сальвини направил судно Aquarius неправительственной организации SOS Mediterranee с 629 спасенными на воде мигрантами на Мальту, сообщив властям островного государства, что ближайший безопасный порт находится у них (судно в то время проходило в 40 милях от побережья Мальты), поэтому в случае отказа их принять итальянские порты будут для него закрыты. Мальта все же отказалась принять Aquarius с мигрантами на борту. В результате препираний на официальном уровне судно согласилась принять Испания, а Италия в лице министра внутренних дел М. Сальвини и его избирателей отпраздновала первую маленькую победу в борьбе с нелегальной миграцией. В дальнейшем власти Италии продолжили жесткую антимиграционную политическую линию. В ходе скандала вокруг спасательного судна Aquarius министр внутренних дел Италии, он же вице-премьер, М. Сальвини объявил о намерении заблокировать двум немецким спасательным миссиям Sea Watch и Mission Lifeline доступ к портам страны. «Они должны знать, что Италия больше не будет поощрять бизнес на нелегальной миграции, поэтому пусть ищут другие порты», - заявил итальянский политик [10]. Италия последовательно придерживалась антимиграционного политического курса и отказалась принять спасательное судно немецкой благотворительной организации Mission Lifeline, которое подобрало 224 мигрантов, пытавшихся достичь берегов Европы. Таким образом Италия закрыла все свои порты для кораблей с беженцами со стран Африки. Довольно дерзкие действия властей Италии, не согласованные ни с руководством Европейского союза, ни с соседними странами, вызвали возмущение официального Брюсселя и Парижа. В частности, президент Франции призвал к улучшению европейского управления границами и поиску механизмов европейской солидарности в отношении беженцев. Э. Макрон подтвердил, что миграционный кризис в ЕС перерос в политический, считая критическими факторами не только защиту внешних границ Евросоюза, но и миграционные потоки внутри самого содружества [11]. Твердая антимиграционная позиция Италии и разногласия стран ЕС по вопросу беженцев послужили поводом для созыва мини-саммита ЕС 24 июня 2018 г. при участии шестнадцати европейских государств накануне общего саммита ЕС 28-29 июня. Италия даже планировала заблокировать результаты саммита по торговой и оборонной политике ЕС, если в итоговом тексте не будет отражена концепция совместной ответственности за спасение мигрантов, прибывающих морем. Лидеры Европейского союза договорились по соглашению о мигрантах, в частности, достигли согласия по созданию новых миграционных центров в странах ЕС на добровольной основе (эти центры будут определять, кто является настоящими беженцами, а кто - нелегальными мигрантами, которых вернут), согласовали ограничения движения мигрантов между странами ЕС. Однако это решение было точечным реагированием на проблемы Италии, а не комплексным их решением на уровне Европейского союза. Канцлер Германии считает, что ЕС нужно масштабное соглашение по беженцам, чтобы предотвратить политический кризис [12]. То, что европейский миграционный вопрос остается нерешенным даже в отдельно взятой Италии, подтверждает продолжение жесткой миграционной политики. В сентябре 2018 г. был одобрен пакет законодательных миграционных инициатив М. Сальвини, которые усложняют процедуру предоставления убежища и увеличивают финансирование депортации нелегалов. Летом 2019 г. при активном участии министра внутренних дел был закрыт крупнейший в Европе лагерь для беженцев, расположенный на о. Сицилия. При этом многие итальянцы не поддерживают антимиграционный курс действующего правительства Италии. Весной 2019 г. около 200 тыс. итальянцев вышли на акции протеста в Милане против расизма и антимиграционной политики государства под лозунгами «Люди прежде всего» в ответ на высказывания М. Сальвини «Итальянцы прежде всего» [13]. Участники акции считают, что ксенофобская миграционная политика Италии противоречит общим европейским ценностям и раскалывает государство. Таким образом, миграционная политика Италии стала индикатором нерешенности миграционного вопроса в ЕС. Затяжной характер миграционного кризиса обусловлен неэффективностью миграционного права ЕС (Дублинских соглашений) в распределении беженцев, отказом национальных государств, в частности Италии, от выполнения его положений, неспособностью ЕС защитить внешние границы от наплыва мигрантов. Ужесточение миграционной политики Италии, попытки решения миграционного вопроса с помощью национальных политико-правовых механизмов, которые противоречат европейским свободам и ценностям, в общем свидетельствуют об усилении центробежных тенденций в ЕС.

Ключевые слова

Европейский союз, Италия, беженцы, миграционная политика, European Union, Italy, refugees, migration policy

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Асланов Стеллас АнтиповичУжгородский национальный университетдоктор политических наук, доцент, профессор кафедры политологии и государственного управленияstelas1969@gmail.com
Всего: 1

Ссылки

Italy's Salvini shuts Europe's one-time largest migrant centre [Electronic resource] // BBC. URL: https://www.bbc.com/news/world-europe-48920235 (access date: 09.12.2019).
Царёва Е.Ю. Нормативно-правовые основы миграционной политики Италии // Право и политика. 2014. № 10. С. 1497-1505.
Convention determining the State responsible for examining applications for asylum lodged in one of the Member States of the European Communities - Dublin Convention // EUR-Lex. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/;jsessionid=TTrpTsvTr1VHTFy9MgfSBLj Mcp PCKDrm1cPFy6J4JhpSnhcxvrD2!-228044560?uri=CELEX:41997A0819(01) (access date: 05.12.2019).
Иванов Д., Йордановски С. Международно-правовые аспекты общеевропейской системы убежища: практика применения Дублинской конвенции, определяющей государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств-членов Европейского шюза // 25 лет внешней политике России: сб. материалов Х Конвента РАМИ (Москва, 8-9 декабря 2016 г.): в 5 т. Т. 4 : Россия и современный мир: экономика и право: в 2 ч. Ч. 2. М. : МГИМО - Университет, 2017. С. 207-229.
Копылова В.Ю. Иммиграционная политика Италии // Современные научные исследования и инновации. 2015. № 11. URL: http://web.snauka.ru/issues/2015/11/ 58951 (дата обращения: 25.11.2019).
Италия требует от стран ЕС большей солидарности в вопросе беженцев // Deutsche Welle. URL: https://www.dw.com/ru/италия-требует-от-стран-ес-большей-солидарности-в-вопросе-беженцев/a-44284796 (дата обращения: 03.12.2019).
Border checks in EU countries challenge Schengen Agreement // Deutsche Welle. URL: https://www.dw.com/en/border-checks-in-eu-countries-challenge-schengen-agreement/a-51033603 (дата обращения: 04.12.2019).
EU-Kommission will zuruck zu Schengen // Deutsche Welle. URL: https://www.dw.com/ de/eu-kommission-will-zur%C3%BCck-zu-schengen/a-45469773 (дата обращения: 05.12.2019).
Шибкова М.О. Современный евроскептицизм как вызов европейской солидарности // Вестник МГИМО-Университета. 2016. № 6 (51). С. 31-41.
Salvini closes Italy's ports to German refugee rescue ship // Deutsche Welle. URL: https://www.dw.com/en/salvini-closes-italys-ports-to-german-refugee-rescue-ship/a-50183139 (дата обращения: 05.12.2019).
Italy's Salvini refuses to back EU deal on rescue ship migrants // The Guardian. URL: https://www.theguardian.com/world/2019/jan/09/malta-allow-49-people-stranded-mediterranean-rescue-ships-disembark-eight-european-nations (дата обращения: 07.12.2019).
Migrant crisis: EU leaders split over new migrant deal [Electronic resource] // ВВС. URL: https://www.bbc.com/news/world-europe-44660806 (дата обращения: 07.12.2019).
Tens of thousands protest in Milan against racism and discrimination // Euronews. URL: https://www.euronews.com/2019/03/02/tens-of-thousands-protest-in-milan-against-racism-and-discrimination (дата обращения: 07.12.2019).
 Миграционная политика Италии как индикатор нерешенности миграционного вопроса в ЕС | Вестн. Том. гос. ун-та. Философия. Социология. Политология. 2020. № 56. DOI: 10.17223/1998863X/56/21

Миграционная политика Италии как индикатор нерешенности миграционного вопроса в ЕС | Вестн. Том. гос. ун-та. Философия. Социология. Политология. 2020. № 56. DOI: 10.17223/1998863X/56/21