Институциональные условия реализации модели сити-менеджментав городском управлении | Вестн. Том. гос. ун-та. Философия. Социология. Политология. 2010. № 1 (9).

Институциональные условия реализации модели сити-менеджментав городском управлении

Предложен социологический анализ института местного самоуправления с использованием новой институциональной теории и структуралистского конструктивизма П.Бурдье. Управление городом рассматривается как процесс согласования интересов местных политических акторов. Проанализирована возможность реализации модели сити-медежмента в городском управлении. На основе данных социологических исследований показана роль населения города, общественных организаций, местных экономико-политических элит.

INSTITUTIONAL CONDITIONS OF CITY-MANAGEMENT ON MUNICIPAL LEVEL.pdf Анализ местного самоуправления как социального института является традиционным для социальных наук. Из множества определений, предла-гаемых в рамках различных социологических методологий, чаще всего ис-следователями используется структурно-функциональный подход, описы-вающий социальный институт как нормативную и ролевую систему общест-ва, обеспечивающую стабильность социального порядка [1]. Новый инсти-туциональный подход к изучению социальных институтов, имеющий источ-ники в экономической науке, строится на иных основаниях. Данный подход позволяет обеспечить методологическую базу исследования, отвечающую требованиям современной реальности: не отметая постулата о преобладании социальных норм, он позволяет обратиться к динамическому аспекту и ана-лизировать изменения, происходящие в социальных институтах, учитывая при этом интерсубъективный характер общественных отношений [2]. В дан-ной статье рассмотрены возможности применения нового институциональ-ного подхода к изучению процесса конструирования институтов, в частности института местного самоуправления.Один из основоположников новой институциональной теории Дуглас Норт определяет институты как «рамки, в пределах которых люди взаимо-действуют друг с другом», состоящие из «формальных писаных правил и обычно неписаных кодексов поведения, которые лежат глубже формальных правил и дополняют их» [3]. В. Радаев в работе, посвященной построению исследовательской схемы в рамках нового институционального подхода, предлагает рассматривать институты как «правила поведения и способы поддержания этих правил» [2].Закон РФ «Об общих принципах местного самоуправления» определяет местное самоуправление как «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного само-управления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» [4]. Институт местного са-моуправления обеспечивает устойчивый и воспроизводимый характер взаи-моотношений, представляя жителям правила взаимодействия - нормы зако-на и сложившиеся практики, основанные на культуре и традициях данного сообщества.Основными исследовательскими вопросами в таком случае становят-ся: кто и каким образом устанавливает правила, где данные правила реа-лизуются?В случае с местным самоуправлением реализация установленных правил происходит в рамках определенного пространства - как географического, так и социального. Социальное пространство, формирующееся на основе института местного самоуправления, можно определить, используя идеи со-циального конструктивизма. Исследовательский интерес в данном случае представляет то, как создаются «локальные социальные порядки» [4]. Теоре-тики социального конструктивизма в своих работах развивают основные по-ложения теории символического интеракционизма Герберта Мида о том, что общество и социальный порядок конституируются в процессе взаимодейст-вия акторов, обменивающихся смыслами [5]. Взаимодействие осуществляет-ся в рамках «полей» (Бурдье), «сцен» (Гофман), «арен» (Турен) - социаль-ных пространств, где происходит представление и борьба за реализацию ин-тересов социальных акторов.1. Наиболее адекватной для рассмотрения института местного само-управления в данном контексте представляется концепция П. Бурдье, кото-рый определяет поля как структурированные пространства позиций (или то-чек), свойства которых определяются их расположением в этих пространст-вах. Социальное пространство конституируется ансамблем подпространств, или полей. Особенно интересно рассмотреть в таком контексте управление крупным городом как сложным социальным пространством, состоящим из множества пересекающихся полей. Для исследования городского управления важно, что в своей работе «Социология политики» Бурдье уделяет внимание соотношению физического и социального пространств: «…физическое про-странство есть социальная конструкция и проекция социального пространст-ва, социальная структура в объективированном состоянии» [6]. Изучая го-род, мы анализируем социальные отношения, воплощенные на данной тер-ритории. Современный мегаполис, занимая большую географическую тер-риторию, на которой локализовано огромное количество материальных объ-ектов, одновременно содержит в своих границах множество социальных по-лей, структурирующих его социальное пространство. Исходя из концепции полей Бурдье, можно заключить, что именно социальное пространство опре-деляющим образом влияет на то, каким образом распределяются в физиче-ском пространстве материальные блага и услуги [7]. Социальные акторы, в качестве которых могут выступать как отдельные жители города, так и их группы, вступают в борьбу за эти блага и услуги. В результате этой непре-кращающейся борьбы каждый из акторов в определенный момент времени занимает свое, отличное от других, положение в социальном пространстве -на пересечении различных полей. Количество социальных полей настолько велико, насколько многообразен характер социальных отношений. Крупные поля, на которых разыгрываются основные баталии и положение в которых во многом определяет позицию актора в других полях, - это поля экономи-Институциональные условия реализации модели сити-менеджментаческого, культурного, политического производства. Каждый из акторов за-нимает в многомерном социальном пространстве место, соответствующее общему объему капиталов и совокупному весу своих капиталов во всех по-лях, в которых он играет. И как следствие положения в социальном про-странстве каждый из акторов имеет свой объем доступа к благам и услугам, расположенным в данном физическом пространстве.Ключевым аспектом взаимодействия, на который в результате направле-на стратегия каждого актора, является сохранение или изменение распреде-ления специфического капитала поля. В определении капитала мы следуем позиции П. Бурдье, который не сводил понятие капитала к исключительно экономическому. Капиталами являются материальные, социальные и физи-ческие ресурсы, обладание которыми способствует получению выгод акто-ров, действующих в определенном поле. Содержание капитала определяется в зависимости от поля, в котором он функционирует [8]. Помимо экономи-ческого капитала, для нашего анализа важны такие формы капитала, как че-ловеческий капитал как совокупность знаний и навыков (в том числе образо-вание), социальный капитал как совокупность социальных связей актора и его включенность в социальные отношения. Административный капитал связан со способностью одних акторов регулировать доступ к капиталам и действия других. Политический капитал как способность к мобилизации коллективных действий и участию в этих действиях. Символический капитал отражает спо-собность актора к производству мнений или легитимную компетенцию - при-знаваемое право интерпретировать происходящее [9. С. 22-29]. Любой капи-тал имеет способность к самопроизводству и конвертации.2..Взаимоотношения акторов в контексте любого поля, в том числе и по-литического, строятся по правилам, вырабатывающимся в процессе взаимо-действия. В каждом поле действуют уникальные правила - институты, осно-ванные на исторически сложившихся взаимоотношениях между группами. И каждый актор обладает сложившейся системой координат, помогающей ему определить, что происходит и какие действия он должен предпринять для дальнейшего развития взаимодействия. Институты определяют действия в рамках заданного поля и наделяют социальные отношения смыслами, позво-ляющими акторам определять свою позицию и стратегии по отношению к другим. Основная функция институтов в том, чтобы облегчить взаимодейст-вие в рамках данного поля, предоставив всем акторам понятные правила игры.3.Каждый из коллективных акторов играет в поле городской политики с целью реализации своих интересов, определяющихся его мотивацией. В рамках институционального подхода существует множество трактовок того, какие именно мотивы движут акторами. В социологии чаще используется сочетание политического, экономического и культурного подходов. В. Радаев предложил экономико-социологический подход к рассмотрению структуры мотивов, разработанный на основании политико-культурного анализа Н. Флигстина [10]. Политическими акторами руководит не только интерес к получению выгоды. В основе их поведения лежат культурно-нормативные схемы, задаваемые законами и традициями и санкционирован-ные обществом. Культурно-нормативные схемы определяют стратегические2.возможности применения акторами институциональных правил. Помимо собственных мотивов акторов, нельзя не учитывать и возможности власти по стимулированию или принуждению акторов к определенным действиям. Структура мотивов политического актора состоит из:- стремления к максимизации собственной выгоды. В рамках поля го-родской политики - максимально выгодному для актора использованию ма-териальных и социальных благ, локализованных на данной территории;- предписанных законом и сложившейся политической практикой моде-лей поведения;- возможностей власти повлиять на избранную стратегию поведения ак-тора.Таким образом, поле городской политики является институционализиро-ванным социальным подпространством, в котором разворачивается борьба за право доступа и распоряжения социальными и материальными ресурса-ми, локализованными в социальном и физическом пространствах крупного города. Основной капитал поля городской политики - это легитимная воз-можность изменять правила игры в других полях, в первую очередь - эконо-мическом. Борьба в политическом поле ведется за изменение расстановки социально-политических и экономических сил в городе и легитимацию су-ществующей власти. Поскольку каждый житель города имеет свои интересы по поводу городских ресурсов (благ и услуг, производящихся на территории города), каждый его житель так или иначе является агентом в политическом поле (что обеспечивается демократическим характером политики). При этом далеко не каждый горожанин выступает в роли самостоятельного политиче-ского актора (хотя есть и такие фигуры). На политической арене, как прави-ло, действуют коллективные акторы, выражающие интересы отдельных групп, желающих реализовать свои интересы как в политическом поле, так и в других полях, с ним связанных, в первую очередь экономическом.Стратегические действия, разворачивающиеся в поле городской полити-ки, требуют от вовлеченных в них акторов знания институциональных пра-вил и следования им. Правила устанавливаются и изменяются посредством политических практик, принятых в рамках данного поля. Поле городской политики структурируется множеством институтов - формальных и нефор-мальных правил взаимодействия. Институт местного самоуправления явля-ется одним из основных элементов локального политического пространства.Различия политических акторов в рамках заданного поля определяются их «активными характеристиками» (Бурдье) - возможностью действовать эффективно в политическом поле или условиями доступа к политической практике. Позиция актора в каждый момент времени определяется структу-рой политического поля и продуктом встречи политического предложения и политического спроса, связанного, в свою очередь, с историей отношений между спросом и предложением. Властью в поле обладает тот актор, кото-рый хорошо знает правила игры в нем и способен действовать эффективно.В поле городской политики в качестве основных акторов, исходя из вы-раженных интересов, можно выделить:Институциональные условия реализации модели сити-менеджментаА население («неорганизованное») - те, чья игра в политическом поле ограничивается реализацией (или нереализацией) избирательного права;Аполитические партии и общественные организации (организованное население) - играют в политическом поле, представляя интересы отдельных групп или являясь проводником между отдельными группами и властью;А бизнесмены - играют в политическом поле с целью сохранения или изменения расстановки сил в экономическом поле;А мэрия - чиновники, представители аппарата органов власти производят услуги, связанные с исполнением полномочий власти, в том числе;А мэр и/или сити-менеджер - чиновники высшего звена, влияющие на распределение ресурсов и обладающие ресурсом власти - возможностью влиять на реализацию правил;А депутаты городского Совета - представляют интересы населения, определяют легитимные правила игры в политическом, экономическом и других полях.Каждый из перечисленных акторов представляет группу жителей города. При этом как каждый из акторов имеет свои интересы более чем в одном поле, так и каждый житель города одновременно может принадлежать к нескольким группам акторов. Принадлежность к конкретной группе акторов в данный момент определяется приоритетностью интересов жителя. Помимо акторов муниципального уровня, действующих в поле городской политики, свое воздействие на поле оказывают и акторы надмуниципального уровня -региональные и федеральные органы власти. Они имеют широкие возможности для вмешательства, определяя формальные правила, устанавливая законодательные рамки взаимодействия. Флигстин определяет правительства как «совокупность организаций, которые образуют поля, формируемые притязаниями на выработку правил (институтов), для всех субъектов в рамках данной географической территории» [4].Таким образом, с помощью института местного самоуправления в городе формируется особый нормативный порядок, складывающийся из формальных и неформальных ограничений деятельности местных политических акторов. В качестве формальных правил здесь выступают все правовые нормы и акты, которые определены в Законе о местном самоуправлении: международные правовые акты и Конституция РФ, законы РФ, законы и правовые акты субъектов РФ, уставы городов, решения местных органов власти, референдумов и сходов граждан и т.д. Роль неформальных ограничителей выполняют установленные нормы морали и политической культуры, традиции и обычаи, а также взаимные неписаные соглашения местных политических акторов.Основным фактором, определяющим стабильность или нестабильность политического поля, является эффективность институтов, его конструирующих. Эффективность института в рамках неоинституционального подхода в большинстве случаев связывается с минимизацией трансакционных издержек, которые «состоят из издержек оценки полезных свойств объекта обмена и издержек обеспечения прав и принуждения к их соблюдению» [3.С. 72]. Для политических институтов, представляющих собой соглашения по поводу сотрудничества между политическим акторами, это издержки акторов, происходящие в результате соглашений. Для того чтобы соблюсти баланс интересов, каждый из акторов вынужден нести какие-то потери - они и являются издержками обмена в политическом институте.Поскольку в рамках политического института присутствуют отношения власти, эффективность института, помимо издержек обмена равноправных акторов, определяется еще и стабильностью субъекта власти: субъект власти должен быть способен сохранить свое господствующее положение. Стабильность обеспечивается наличием у субъекта власти ресурсов, достаточных для реализации своих действий. Издержки определяются количеством ресурсов, необходимых для осуществления того или иного действия. Власть обладает различными ресурсами для реализации своих целей, но только один ресурс власти уникален - это легитимность или авторитет власти, которую М. Вебер определял как признание за субъектом власти права на управление, основанное на рациональных или эмоциональных мотивах или укорененное в традициях общества [11]. Авторитет власти прямо пропорционален ее издержкам при политическом взаимодействии. Следовательно, эффективность политического института напрямую зависит от легитимности власти: чем она выше, тем меньше ресурсов нужно затратить на проведение принятых решений.Стабильность поля городской политики зависит от двух факторов: издержек обмена, возникающих во взаимодействии акторов, и степени легитимности действующей власти как ресурса, который она может использовать в процессе обмена.В роли главных «институциональных строителей» местного самоуправления в первую очередь выступают федеральные органы власти, поскольку именно они устанавливают формальные рамки взаимодействия, принимая законы, регламентирующие деятельность местного самоуправления. В рамках установленных правительством законов отдельные вопросы местного значения могут решаться в соответствии с правилами, установленными на региональном или местном уровне. В любом случае порядок действия формальных правил зависит от местных условий и стратегий местных политических акторов. Далеко не все установленные формальные правила реально действуют в местных политических пространствах, либо их действие деформировано. Из всех предложенных в законах, уставах и постановлениях схем акторы, руководствуясь соображениями об эффективности взаимодействия, выбирают те, которые в большей степени соответствуют их возможностям и принципу минимизации издержек.Так, основная критика закона № 131-ФЗ «О местном самоуправлении» заключается как раз в том, что многие формальные сформулированные в законе нормы реализуются на практике вовсе не так, как хотелось бы их создателям. В. Гл а з ы ч е в , анализируя последствия реформы местного самоуправления, говорит о том, что их нужно оценивать по тому, «насколько хорошо правовая норма ложится на социальную географию страны», инымиИнституциональные условия реализации модели сити-менеджмента 160словами, насколько она соответствует институциональным условиям или неформальным правилам, действующим на разных территориях [12]. Среди норм закона, подвергающихся критике наиболее часто:1..Закрытый список полномочий органов местного самоуправления - в основе этой нормы, по мнению В. Глазычева, лежит «глубокое неверие центральной и региональной бюрократии в то, что органы местного самоуправления способны сами определить свои приоритеты».2..Несоответствие экономической (имущественной и финансовой) базы муниципальных образований объему их полномочий.3.Отсутствие четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти - в результате многочисленных поправок в закон «создалась ситуация, в которой по ряду сфер невозможно определить - кто, за что и в какой мере отвечает» [13].В результате действия этих норм даже те муниципалитеты, которые способны самостоятельно решать свои проблемы, вынуждены обращаться в региональные и федеральные органы власти. В свою очередь, там, во-первых, существует свое понимание приоритетов развития, а во-вторых, действуют неформальные правила взаимодействия, основанные на расчетах «коэффициента лояльности» руководства муниципалитета федеральному и региональному руководству. Таким образом, можно говорить о несоответствии формальной нормы объективным условиям, а также о деформализации нормы, при которой формальные правила используются в качестве способов давления на других акторов и инструментов реализации собственных практик [11. С. 136].Одной из наиболее противоречивых и вызывающих споры формальных норм местного самоуправления является выбор модели построения местных органов власти. В законе № 131-ФЗ предусмотрены три варианта построения местных органов власти: 1) схема «мэр - Совет»; 2) схема «сити-менеджера» с выбором мэра из числа депутатов Совета; 3) «смешанная» схема, когда при назначении сити-менеджера мэр выбирается на всенародных выборах. В си-лах политических акторов - депутатов городского Совета - выбирать (путем принятия решения об изменении устава города), какая из моделей будет ра-ботать. Среди российских муниципальных образований 74% городов, во гла-ве которых стоит мэр, 26% городов, где введена должность сити-менеджера1. Следовательно, можно говорить о том, что представленное в рамках инсти-тута местного самоуправления формальное правило - возможность реализа-ции модели сити-менеджмента - остается слабо востребованным местными политическими акторами.Мы уже отметили, что эффективность модели местного самоуправления зависит от того, насколько она соответствует стремлению местных полити-1По данным опроса Института экономики города в 2006 г. Опрошено 84 города и 2 муни-ципальных района (всего 86 муниципальных образований) из 44 субъектов Российской Феде-рации (см.: Рагозина Л.Г. Мониторинг реформы местного самоуправления: Сравнительный анализ исследований Реализация Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в муниципальных образованиях городско-го типа (2006), "Городское управление в современной России" (2004) / Под ред. А.С. Пузано-ва. М.: Фонд "Институт экономики города", 2007. 28 с.).А.С. Самойлова161ческих акторов к минимизации издержек, а также позволяет повысить (или сохранить на прежнем уровне) капитал легитимности местных органов вла-сти. Насколько соответствует внедрение модели сити-менеджмента страте-гиям взаимодействия политических акторов местного уровня в современном российском контексте? Выше мы определили, что в рамках института мест-ного самоуправления в поле городской политики реализуются стратегии та-ких индивидуальных и коллективных политических акторов, как население -организованное и неорганизованное, бизнес-элита, политическая элита, в том числе мэр, сити-менеджер (если он есть) и губернатор как индивидуаль-ные акторы. Рассмотрим, насколько каждый из перечисленных акторов спо-собен повлиять на реализацию модели.Неорганизованное население - это та часть населения города, которая не имеет выраженного интереса в политическом участии в управлении городом и ограничивается возможностью реализации (или нереализации) своего из-бирательного права. Это наиболее массовая часть городского сообщества, которая с точки зрения чистоты определения даже не является политическим «актором», поскольку не имеет выраженных политических интересов и ак-тивной стратегии участия в управлении городом. Проведенное в 1995-2005 гг. исследование «Демократия и местное самоуправление»2 показало, что у жителей страны отсутствует четкое понимание того, что такое местное самоуправление и как они могут в нем участвовать. Подавляющая часть на-селения ограничивается ролью пассивного наблюдателя: «…население, про-возглашенное основным субъектом местного самоуправления, не соответ-ствует данному статусу» [17. С. 80]. Практически все формы участия насе-ления в вопросах местного самоуправления организуются по инициативе сверху [18. С. 46].По результатам исследований, проведенных в Новосибирске3, стратегия политического поведения населения и его взаимодействия с органами и представителями власти может быть охарактеризована как стратегия па-тронажа-клиентелы. Р. Патнэм описывает отношения патронажа и клиен-телы как такие, когда «избирателей влечет к урнам не идея, но привязан-ность к патрону», при этом граждане «не пользуются возможностью выра-зить свое мнение по общественным проблемам, поскольку избирательный бюллетень для них всего лишь способ немедленного и личного получения тех или иных благ» [19].2Исследование выполнялось в рамках международного проекта (руководители К. Островский, Г. Тюни), реализуемого с 1968 г. и охватывающего 28 стран мира. Исследования проводились в основных экономико-географических районах России - Владимирской, Волгоградской, Белгородской, Калужской, Кемеровской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Орловской, Пензенской, Псковской, Рязанской областях, Краснодарском, Красноярском,Приморском и Хабаровском краях и 4 республиках - Башкортостане, Карелии, Татарстане иРеспублике Марий-Эл. По единой методике выполнены четыре замера: в 1992 г. в 36 городах ирайонах; в 1995 - в 76; в 1999 - в 67; в 2005 - в 49 городах и районах.3Исследование «Политические настроения жителей города и причины отказа от участия ввыборах» проведено в Новосибирске в апреле 2008 г. (руководители А. Самойлова, А. Алексеева). В рамках исследования проведен массовый опрос жителей города методом телефонногоинтервью, N=800, а также серия полуформализованных интервью с горожанами.Институциональные условия реализации модели сити-менеджмента 162По результатам наблюдений было установлено, что при оценке горожа-нами эффективности работы местной власти, и конкретно мэра города, ре-шающую роль играет возможность решения личных проблем или городских проблем, которые беспокоят жителей лично. Выборы в местные органы вла-сти воспринимаются населением как наиболее реальная возможность решить свои проблемы. Предвыборная агитация зачастую сводится к отношениям прямого торга избирателей и кандидатов на выборные должности мэра и де-путатов.Когда баллотировалась, мы сделали наказ сделать в подъезде ре-монт. И после ремонта у нас была хорошая активность.У нас была за домом проблемная стенка, которую сделали, и это по-влияло на решение жильцов, с которыми я общалась, за кого голосовать. Сидит два срока, но лично я за него голосовать не буду. У нас ни-чего не делается. Я не говорю за весь район, мне весь район не нужен. Я го-ворю за то место, где я живу. И весь наш дом за него не будет голосовать4.Рядовые избиратели в меньшей степени интересуются вопросами страте-гического развития города и тем более политической борьбой. Информанты сошлись во мнении, что при выборе местной власти они практически не ори-ентируются на партийную принадлежность кандидатов.На федеральных выборах партийная принадлежность, конечно, влияет, а на местных - нет. На местном уровне больше смотрят на кандидата, которого знают. Смотрят на то, как он общается с народом, что обеща-ет. Вот к нам в детский сад придут, что-нибудь помогут сделать. Для вы-боров мэра партийная принадлежность тоже не важна. Надо смотреть, что человек может сделать, когда придет во власть.…Партийная принадлежность на местных выборах, наверное, все-таки не так сильно влияет. Не важно, кто у нас мэр - либерал или демократ, ес-ли вся работа, которую он проводит, только на улучшение жизни, то народ пойдет голосовать.Наиболее активные жители посещают отчеты депутатов и мэра, изучают предвыборные материалы. Но таких в общем числе крайне мало - до 5% всех опрошенных горожан. Подавляющее же большинство осуществляет свой выбор и оказывает поддержку по принципу: «Что он (кандидат) сделал конкретно для меня?».Когда выбирают мэра, то здесь проблемы сужаются, они конкретные. Люди предлагают делать что-то конкретное непосредственно здесь. И им дают наказы, которые потом можно проверить.Еще одним свидетельством клиентских отношений между местной вла-стью и гражданами является недоверие ни одному официальному каналу коммуникации: наиболее эффективным способом взаимодействия жители считают личное обращение в органы власти и личный прием должностного лица. Обращение к посредникам в виде общественных приемных, общест-венных объединений и т.д. считается неэффективным. Так, в ответе на во-4 Здесь и далее приведены цитаты из полуформализованных интервью с жителями Ново-сибирска, проведенных в рамках исследования «Политические настроения жителей города и причины отказа от участия в выборах» в марте 2008 г.А.С. Самойлова163прос о том, какой способ общения с городскими властями новосибирцы счи-тают наиболее эффективным, наиболее распространенным вариантом с от-рывом от других в 12% был личный прием мэра - его выбрали 28,3% опро-шенных жителей города. Оценка наиболее эффективных способов обраще-ния представлена ниже (% от всех опрошенных, N=1158):Личный прием мэра28,3Обращение через СМИ16,3Обращение в общественную приемную 12,3Общение с первыми лицами8,7Митинги, пикеты, забастовки7,1Письма, телеграммы5,6Никакие7,9Все0,3Не интересуюсь1,3Другое1,9Затрудняюсь ответить11,9В оценке работы власти и решении об электоральной поддержке также играют роль конкретные дела, четко приписанные в сознании избирателя определенному лицу.На местном уровне, когда обращаешься к конкретному человеку, смот-ришь, кто тебя принимает, он сам или его помощник или заместитель, как тебя принимают, это очень важно. Контролирует ли выполнение своих обещаний.Нужно не просто делать какие-то конкретные дела, но и еще пиарить себя, чтобы люди узнавали его в лицо.В случае, когда местная власть, по мнению жителей, не соответствует ожидаемой стратегии патронажа, они могут отказаться от ее поддержки или от участия в местной политической жизни вообще. В ходе исследования рас-сматривались причины отказа от участия в местной политической жизни -абсентеистского поведения. Его источники можно подразделить на «идеоло-гические» и «прагматические». Под прагматическими причинами понимает-ся отказ от участия в выборах из-за того, что житель города не ощущает на себе лично позитивных изменений жизни в городе либо важный для него вопрос не решается властями. Среди тех, кто отказывается участвовать в ме-стных выборах, таких оказалось 73%.Таким образом, основным критерием оценки эффективности деятельно-сти мэра и источником его легитимности для населения города является со-ответствие стратегии патронажа-клиентелы, которая выражается в личном участии должностного лица в решении актуальных для жителей проблем. Стратегия неорганизованного населения в основном заключается в получе-нии краткосрочных выгод от взаимодействия с властью. Минимизация из-держек достигается посредством перехода на уровень личного взаимодейст-вия с представителями власти, при этом основные официальные, «формаль-ные» каналы коммуникации признаются неэффективными.Стратегию неорганизованного населения также можно описать как «ра-циональное неведение» [3] в отношении формальных политических правил. Не разделяя уровни власти и полномочия их представителей, население тем не менее вырабатывает свою линию политического поведения. Для однойИнституциональные условия реализации модели сити-менеджмента 164(растущей) части населения этой стратегией является абсентеизм как выход за рамки политического поля. Другая вступает во взаимодействие с любыми политическими акторами, предлагая поддержку в обмен на гарантии предос-тавления благ и услуг и зачастую выбирая неформальные способы этого взаимодействия. В такой ситуации рядовые избиратели вряд ли имеют жела-ние и способны повлиять на определение модели местного самоуправления, тем более самостоятельно (без дополнительной организации со стороны за-интересованных политических сил) выступить за или против реализации мо-дели. Неорганизованное население в данном случае не является заинтересо-ванным актором, имеющим ресурсы для определения политической ситуа-ции в городе.В условиях падения гражданской активности власти необходимы рабо-тающие инструменты согласования интересов, к которым в первую очередь относится работа с организованным населением - общественными организа-циями и политическими партиями. Некоммерческие общественные органи-зации создаются для представления интересов разных групп, проживающих на территории города, и для реализации членами этих групп совместных це-лей. Широкая сеть общественных организаций и отработанные механизмы взаимодействия общественности с властью являются гарантией соблюдения баланса интересов на данной территории. Однако реальность такова, что общественные организации нельзя назвать сильным и самостоятельным ак-тором в поле городской политики. По данным исследований, в деятельности общественных организаций участвует 7,7% россиян5, в основном пожилого возраста. Известность отдельных общественных организаций среди населе-ния не превышает 50%. Но даже если бы и существовала возможность при-влечения к общественной деятельности более широких слоев населения, до настоящего времени не выработано эффективных моделей взаимодействия власти и некоммерческих объединений.Анализируя современное состояние гражданского общества, исследова-тели сходятся во мнении, что власть - как на федеральном, так и на местном уровне - понимает необходимость взаимодействия с организованной обще-ственностью, однако эффективного системного взаимодействия пока не про-исходит. В публичном пространстве присутствуют две модели: «патернали-стская» и «партнерская», которые конкурируют друг с другом. Органы вла-сти, понимая необходимость «обратной связи» с населением в ситуации уси-ливающегося отчуждения населения от власти, создают условия для под-держки общественных движений, но только тех, которые демонстрируют лояльность проводимой политике. Однако в ситуации, когда власть является инициатором общественных объединений, возникает вопрос о том, насколь-ко эти объединения способны выполнять функцию гражданского общества -представлять интересы населения, а не создавать видимость, которой рос-5 Результаты исследования социальной базы российского гражданского общества, прове-денного Лабораторией исследования гражданского общества Государственного университета -Высшей школы экономики в 2008 г. на основе данных всероссийских репрезентативных опро-сов населения по технологии Георейтинга (сбор информации проведен фондом «Общественное мнение»).А.С. Самойлова165сийский политолог Д. Фурман дал название «фасадная демократия». Другая часть общественных организаций - чаще всего правозащитные, экологиче-ские - отказывается от взаимодействия с властью, или даже вступает с нею в конфронтацию. Но эффективно противостоять или даже представлять свои интересы эта группа организаций неспособна в силу разобщенности и ори-ентации на решение исключительно собственных проблем [21, 22]. Общест-венные организации в том виде, в котором они существуют сегодня, также неспособны влиять на конфигурацию местных органов власти и не могут выступить в качестве опоры для формирования действующей системы сити-менеджмента.Исследования, проведенные в Новосибирске6, показали, что, несмотря на наблюдающийся рост социального капитала общественных организаций, они пока не могут быть признаны эффективным игроком в поле городской поли-тики. Население города хорошо информировано о работе общественных организаций на его территории: лишь около трети опрошенных новосибир-цев (36%) заявили, что ничего не знают о работе общественных организаций в городе. Этот показатель заметно превышает средние оценки по России. Так, в декабре 2007 г. доля граждан, ничего не знающих об общественных организациях, работающих в их населенном пункте, по России составляла 67%, в мегаполисах - 71%7. Однако, несмотря на общий уровень информи-рованности, только 37% опрошенных горожан смогли самостоятельно, без подсказки вспомнить хотя бы одну общественную организацию, работаю-щую на территории города. О своем участии в общественных объединениях заявили лишь 7% опрошенных. На вопрос о возможности участия в общест-венных организациях свое желание выразили 12% опрошенных, еще 12% сказали, что участвовали бы при наличии свободного времени. При этом в 2008 г. наблюдается небольшой рост желающих по сравнению с 2006 г.По результатам исследования зафиксирован заметный разрыв между со-гласием граждан с необходимостью существования общественных объеди-нений, признанием эффективности их деятельности, в том числе в представ-лении интересов населения, и готовностью в них участвовать. Иными слова-ми, общественные организации сегодня не в состоянии мобилизовать свои социальные ресурсы, превратив их в социальный капитал для обмена, что существенно ослабляет их роль в качестве игрока в поле городской полити-ки. Для определения причин такого разрыва была проведена серия полу-формализованных интервью с руководителями и активистами общественных объединений города. В качестве основной причины разрыва руководители и активисты общественных организаций указывают недостаточность ресурсов (или, пользуясь избранной нами терминологией, капиталов) для популяриза-ции своей деятельности.6Репрезентативный опрос населения Новосибирска проведен в декабре 2007 и декабре2008 г., объем выборки N=1200. Серия полуформализованных интервью с руководителями иактивистами общественных объединений проведена в январе 2009 г., общее количество интер-вью - 14.7Репрезентативный опрос населения Российской Федерации, проведенный Государствен-ным университетом - Высшей школой экономики совместно с общероссийским обществен

Ключевые слова

местное самоуправление, социальный институт, поле городской политики, сити-менеджмент, интересы, правила, капитал, local government, social institute, a field of a city policy, city-management, interest groups, capital

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Самойлова Анна СергеевнаНовый сибирский институт; мэрия г. Новосибирскааспирант; заведующая отделом социологииasamoylova@yandex.ru
Всего: 1

Ссылки

Гавра Д.П. Понятие социального института // Регион: Экономика, политика, идеология. 1999. № 1-2.
Радаев В. Новый институциональный подход: построение исследовательской схемы // Журнал социологии и социальной антропологии. 2001. Т. 4, №3. С. 109-130.
Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Начала, 1997. С. 19-82.
Флигстин Н. Поля, власть и социальные навыки: критический анализ новых институциональных течений // Экономическая социология. 2001. Т. 2, №4. С. 29.
Мид Дж.Г. Разум, Я и общество: (Главы из книги) // Социальные и гуманитарные науки (отечественная и зарубежная литература). РЖ. «Социология». 1997. №4.
Бурдье П. Социология политики / Сост., общ. ред. и предисл. Н.А. Шматко. М.: Socio-Logos, 1993. 336 с.
Бурдье П. Некоторые свойства полей // Восток. 2004. №11(23). Режим доступа: http://www.situation.ru/app/j_art_633.htm
Бурдье П. Формы капитала // Экономическая социология. 2002. Т. 3, №5. С. 60-73.
Радаев В.В. Понятие капитала, формы капиталов и их конвертация // Экономическая социология. 2002. Т. 3, №4. С. 20-33.
Флигстин Н. Рынки как политика: политико-культурный подход к рыночным институтам // Экономическая социология. 2003. Т. 4, № 1. С. 45-63.
Вебер М. Образ общества: Избранное. М.: Гардарики, 1994.
Глазычев В.Л. О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации. Режим доступа: http://www.glazychev.ru/publications/doklady/2006-09-29_doklad_MSU.htm
Бабун Р.В. Современные вопросы местного самоуправления и задачи АСДГ // Вопросы местного самоуправления. 2008. № 6.
Гельман В.Я., Ланкина Т.В. Политические диффузии в условиях пространственно-гибридного режима. Институциональное строительство и выборы мэров в городах России // Политические исследования. 2007. № 6. С. 86-109.
Harold A. Stone, Don K. Price, Kathryn H. Stone City manager government in the United States: A review after twenty-five years. Chicago: Public administration service, 1940.
Калдейр Г., Гибсон Дж. Демократия и законность в Европейском Союзе: Европейский суд и основы его легитимности // Международный журнал социальных наук. 1997. № 19. С. 82-93.
Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Изменились ли проблемы местного самоуправления за 10 лет? // Социологические исследования. 2006. № 8. С. 78-87.
Великая Н.М. Основные тенденции политического участия в местном самоуправлении// Социологические исследования. 2003. № 8. С. 45-49.
Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. М.: Ad Marginem, 1996.
Дахин В.Н. Кризис институтов представительной власти в России // Куда идет Россия? Формальные институты и реальные практики / Под общ. ред. Т.И. Заславской. М.: МВШСЭН, 2002. С. 52-57
Сунгуров А. Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт. Режим доступа: www.relga.ru
Ноженко М. Кто и как взращивает в России гражданское общество // Отечественные записки. 2005. № 6(26).
Лапина Н.Ю., Чирикова А.Е. Стратегии региональных элит: экономика, модели власти, политический выбор. М.: ИНИОН РАН, 2000.
Pierson P. When effects become cause: policy feedbacks and political change // World Politics. 1995. Vol. 45. P. 595-628.
 Институциональные условия реализации модели сити-менеджментав городском управлении | Вестн. Том. гос. ун-та. Философия. Социология. Политология. 2010. № 1 (9).

Институциональные условия реализации модели сити-менеджментав городском управлении | Вестн. Том. гос. ун-та. Философия. Социология. Политология. 2010. № 1 (9).

Полнотекстовая версия