Региональные бюджетные подсистемы и бюджетные потоки в регионе | ПУФ. 2012. № 1 (5).

Региональные бюджетные подсистемы и бюджетные потоки в регионе

Вводится понятие региональной бюджетной подсистемы, её отличие от уровня бюджетной системы и обращается внимание на денежные потоки, в том числе бюджетные, которым отводится роль материального воплощения связей и отношений внутри и вне системы. Анализируются виды денежных потоков, особое внимание обращается на относительно автономные потоки денежных средств (по отношению к региональным подсистемам), функционирующие на территории региона. Выделяется поток, связанный с бюджетными ассигнованиями федеральных структур, действующих на территории субъекта РФ, определяется его роль и политика региональных властей в отношении создания и развития федеральных организаций на подведомственной им территории.

Social aspects of the budget classification of income.pdf Изучение денежных бюджетных потоков бюд‑жетной системы государства представляет науч‑ный и практический интерес; это касается, преждевсего, их роли в бюджетной системе. Определениебюджетной системы как совокупности различныхвидов бюджетов, включая бюджеты государствен‑ных внебюджетных фондов, содержащееся в ст.6Бюджетного кодекса, не отвечает ни научнымпредставлениям о ней с позиций системологии,ни практическим требованиям к нему как к ра‑бочему понятию. Ссылка на то, что эта совокуп‑ность основана на экономических отношениях игосударственном устройстве, является необходи‑мой, но не достаточной, поскольку не дает ответана вопрос, а чем (как) конкретно соединены уров‑ни бюджетной системы (кстати, термин «уровни»был изъят из определения бюджетной системы водну из очередных поправок к Бюджетному кодек‑су), что именно превращает механическую сово‑купность бюджетов в системное образование. За‑конодатель фактически оставил в стороне вопросо бюджетном устройстве, от которого в Кодексеимеется только название раздела II и описаниепринципов бюджетной системы.В теории финансов принято рассматриватьбюджеты и как отношения, и как фонды денежныхсредств, поэтому вполне закономерным являетсявопрос о носителях этих отношений и о связях вбюджетной системе как разновидности отноше‑ний. Если бюджет как категория представляет со‑бой отношения между государством, населениеми хозяйствующими субъектами, то логично счи‑тать материальным воплощением этих отношенийсам централизованный фонд денежных средствсо всеми его параметрами. Бюджетная системакак образование более высокого порядка, неже‑ли составляющие её бюджеты, включает в себяне только отношения государства с физическимии юридическими лицами, но и отношения междупублично-правовыми образованиями, правления‑ми государственных внебюджетных фондов, при‑чем эти отношения не сводятся к межбюджетным,которые предполагают только отношения междупублично-правовыми образованиями: они слож‑нее и шире их. Мы считаем, что материальнымносителем этих отношений являются денежныепотоки, которые генерируются как внутри бюд‑жетной системы, так и вне её, локализуясь на еёуровнях и в подсистемах.При этом подсистема бюджетной системы мо‑жет не совпадать по составу и другим признакамс уровнем бюджетной системы. Хотя бюджетноезаконодательство не рассматривает вопрос о со‑ставных частях российской бюджетной системы встатусе подсистем, но теоретически и практиче‑ски это важный аспект, имеющий экономическиеи правовые последствия. Прежде всего, уровеньбюджетной системы представлен совокупностьюоднородных видов бюджетов, например местных.Мы считаем, что состав региональной бюд‑жетной подсистемы не может ограничиватьсятолько региональным уровнем бюджетной систе‑мы, он более разнороден и представлен несколь‑кими конкретными формами организации бюд‑жетных ресурсов государственных органов властирегионов и органов местного самоуправления наих территории, финансовой базой деятельностикоторых они являются. Региональные бюджетныеподсистемы включают в себя, по нашему мне‑нию, бюджеты субъектов РФ, местные бюджетына территории регионов, территориальные фондыобязательного медицинского страхования, форми‑руемые и связываемые бюджетными потоками,функционирующими между этими бюджетами(внутрисистемные региональные бюджетные по‑токи), а также входящими в них и исходящими изних бюджетными потоками, связанными с феде‑ральным уровнем бюджетной системы, и инымиденежными потоками, внешними по отношениюк ним.Региональные подсистемы являются средото‑чием многих денежных потоков различного ха‑рактера, реализуя присущую им как целостностиболее высокого порядка (по сравнению с бюдже‑тами) распределительную и перераспределитель‑ную функцию. При этом перераспределительныепроцессы касаются как доходов бюджетов, вхо‑дящих в состав региональных бюджетных подси‑стем, так и их расходов. Но главным регуляторомденежных потоков, связанных с этими системами,являются органы федерального казначейства, ис‑полняющие кассовое исполнение всех бюджетов.Регулируемые казначейством денежные потокиимеют разную степень связи с регулируемымибюджетными подсистемами - от полной автоно‑мии до трансформации во внутренние потоки - ивыполняют разную роль по обеспечению её связис российской финансовой системой в целом.В частности, денежные потоки, связанные сГВФ, являются бюджетными, но региональныхподсистем не затрагивают, за исключением терри‑ториальных фондов обязательного медицинскогострахования, которые являются составной частьюподсистем регионов, но также связаны с Феде‑ральным фондом обязательного медицинскогострахования. Из собственных бюджетов субъектовРФ выделяются средства в виде межбюджетныхтрансфертов соответствующим территориальнымфондам ОМС, а из ФФОМС могут в порядке пере‑распределения также поступать целевые средства.Эти и другие денежные потоки в конечном счетезамыкаются на территориальном фонде, являясьв зависимости от характера и направленности(по отношению к региональной подсистеме) вхо‑дящими внешними, исходящими вовне или оста‑ваясь внутренними. Для руководства регионовчрезвычайно важно, чтобы на территории концен‑трировалась как можно большая часть денежныхсредств, и здесь большую роль играет региональ‑ная бюджетная политика по выводу заработнойплаты из тени, повышению среднемесячной зар‑платы и прожиточного минимума, сокращениюбезработицы и созданию новых рабочих мест.Такая политика сказывается и на доходах другихГВФ, хотя связанные с ними бюджетные потокиавтономны от региональной подсистемы.Доходы ГВФ федерального уровня фиксиру‑ются на едином распределительном счете казна‑чейства 40101, затем средства поступают на лице‑вые счета соответствующих фондов, открытых натерритории региона; расходы ГВФ функциониру‑ют как автономные внутренние денежные потокив рамках единой российской бюджетной системы,не регулируемые казначейством.По отношению к бюджетной подсистеме реги‑она это тоже автономные потоки, но внешние, притом что входящие в него средства формируютсяна территории конкретного субъекта РФ за счетстраховых взносов работодателей. Таким образом,во всех субъектах РФ имеются территориальныеподразделения ГВФ, концентрирующие значи‑тельные денежные средства и являющиеся авто‑номными по отношению как к региональным под‑системам, так и в значительной степени ко всейбюджетной системе.Ввиду автономности функционирования опи‑санных выше бюджетных потоков сложно дать ихразвернутую характеристику в расходной части,не исполняемой органами федерального казна‑чейства. Наличие такой автономности затрудняетоценку финансовых ресурсов страны и оператив‑ность управления денежными бюджетными по‑токами, концентрирующими значительную частьфинансовых ресурсов государства и бюджетнойсистемы России.Так, в 2010 году бюджеты ГВФ федеральногоуровня (без учета межбюджетных трансфертов)составили 12,92 % от всех доходов бюджетной си‑стемы РФ, или 24,5 % по отношению к доходамфедерального бюджета; к 2014 году в федераль‑ных государственных межбюджетных фондах пла‑нируется сосредоточить 18 % доходов российскойбюджетной системы, или 34,89 % к доходнойПоказатели соотношения входящих и исхо‑дящих с территории региона денежных потоковс учетом ГВФ являются, по нашему мнению, не‑обходимыми при оценке финансового потенциаларегиона, его финансовой устойчивости, и в какой-то степени - при оценке качества управления ре‑гиональными финансами на территории региона.Нормативы отчислений страховых взносов,распределения налоговых и неналоговых доходовмогут меняться в зависимости от изменения бюд‑жетного законодательства, поэтому при одном итом же финансовом потенциале соотношение по‑токов может меняться. Но при стабильных норма‑тивах сама величина финансового потенциала вомногом зависит не только от усилий администра‑торов доходов, многие из которых являются тер‑риториальными органами федеральных органовисполнительной власти (например, ФНС, ФТС),но и от усилий региональных и местных органов.На острие политических и экономическихдискуссий постоянно находится вопрос о распре‑делении налоговых и неналоговых доходов междуфедеральным центром, субъектами РФ и муници‑пальными образованиями.Концентрация финансовых ресурсов на феде‑ральном уровне в российской бюджетной системесоставляет не только значительную величину -почти 2/3 консолидированного бюджета РФ и бо‑лее 50 % всех доходов бюджетной системы, но иявляется стабильной величиной (таблица).Такое положение рождает большой объем пе‑рераспределения средств в виде МБТ.На период с 2011 по 2014 год запланированосущественное снижение МБТ, но даже при этомих величина остается значительной. Так, в 2011году межбюджетные трансферты общего характе‑Таблица. Динамика распределения консолидированного бюджета РФ за 2008-2014 годы1Показатели 2008 г.Отчет2009 г.Отчет2010 г.Отчет2011 г.Проект2012 г.Проект2013 г.Проект2014 г.Проект1. Федеральный бюд‑жет, млрд р.9275,9 7337,8 8305,4 10303,4 10627,8 11687,6 12045,52. Консолидирован‑ные бюджеты субъ‑ектов РФ (без учетаМБТ), млрд р.5101,4 4437,5 5155,9 5682,5 6160,5 6729,9 7312,4Консолидированныйбюджет, РФ, млрд р.14377,3 11775,3 13461,3 15985,9 16788,3 18417,5 19957,9Доля федеральногобюджета, %64,5 62,3 61,7 64,4 63,3 63,4 63,41 minfin.ru, расчеты произведены по данным табл. 3.1 «Основные параметры бюджетной системы РоссийскойФедерации».но автономными в силу их направленности из фе‑дерального бюджета и предназначенности для фи‑нансирования различных федеральных структур,действующих на территории каждого конкретногорегиона.Одна часть таких структур представлена тер‑риториальными подразделениями федеральныхорганов исполнительной власти в регионе; наборих достаточно стандартен для любого субъектаРоссийской Федерации; к ним относятся силовыеструктуры, судебные, финансовые, налоговые,контрольные и иные органы.Финансирование данных организаций зависитот нормативов их финансирования применитель‑но к специфике деятельности конкретного органаи учитываемых при этом соответствующих пара‑метров региона. Величина данного потока денеж‑ных средств находится вне компетенции регио‑нальных органов власти и не может ими никакимобразом регулироваться.Другая часть федеральных структур представ‑лена иными организациями, наличие которых неявляется обязательным на территории данного ре‑гиона, но которые получают бюджетные ассигно‑вания на свое функционирование. ОсобенностьюТомской области является наличие большого ко‑личества таких организаций, финансируемых изфедерального бюджета полностью или частично;проделанный нами анализ показывает, что раз‑меры финансирования федеральных структурвполне сопоставимы с величиной межбюджетныхтрансфертов, получаемых в виде дотаций, субси‑дий и субвенций из федерального бюджета.Так, например, в 2010 году на территории Том‑ской области кассовые расходы средств федераль‑ного бюджета в разрезе КОСГУ составили 14,637млрд руб., что превысило совокупный объем по‑лученных областью МБТ на 3, 652 млрд руб.: ве‑личина межбюджетных трансфертов в 2010 годусоставила 10,985 млрд руб., что составило 32,1 %от общей суммы доходов областного бюджета.Денежный поток финансирования федеральныхструктур по отношению к доходам областногобюджета составил 42,8 % по отношению к нему.Из 14,637 млрд руб. 7,276 млрд руб. (49,71 %всего объема финансирования) составила зара‑ботная плата федеральных госслужащих и бюд‑жетников, из которых 946 млн руб. поступило ввиде налога на дохода физических лиц в област‑ной и местные бюджеты, почти 200 млн руб. втерриториальный фонд обязательного медицин‑ского страхования; таким образом, в региональ‑ную бюджетную подсистему поступило в течениегода в виде НДФЛ и страховых взносов более 1,14млрд руб. Это устойчивый входящий денежныйпоток, обеспечивающий существенную часть до‑ходов региона. Анализ состава и структуры кас‑совых расходов средств федерального бюджетана территории Томской области в разрезе КОСГУза последние три отчетных года (с 2008 по 2010год) показывает постоянное увеличение объемовфинансирования, которое возросло на 1,338 млрдруб., т.е. увеличилось более чем на 10 %. При этомприрост заработной платы происходил опережаю‑щими темпами по сравнению с другими статьямии за трехлетний период составил 20,6 %3.Следует учитывать также и социальный аспектфедерального бюджетного финансирования, бла‑годаря которому значительное количество людейобеспечено работой, стабильно получают заработ‑ную плату, что, в конечном счете, снижает нагруз‑ку на региональную подсистему.Величина федеральных бюджетных ассигно‑ваний определяется количеством и бюджетоемко‑стью федеральных организаций и учреждений, инапрямую величина этой части денежных потоковтакже не регулируется региональными органамивласти и управления, но они могут косвеннымобразом влиять на величину этих потоков. Ак‑тивность или пассивность региональных адми‑нистраций во многом зависит от понимания имиместа и роли федеральных структур и связанныхс ними объектов федерального финансирования.Казалось бы, должна быть прямая заинтересован‑ность в увеличении федеральных ассигнованийна своей территории, но при этом встает вопрос оподконтрольности. По сути, с увеличением коли‑чества действующих на территории региона феде‑ральных организаций и учреждений, их расшире‑нием увеличивается и сфера жизнедеятельности,где региональные и местные органы не имеютособого влияния или видят в этом процесс укре‑пления федеральной вертикали, зачастую не явля‑ющейся властной. В настоящее время централиза‑ция многих процессов и средств на федеральномуровне является состоявшимся фактом, и вряд лив ближайшее время эта тенденция существенноизменится. В связи с этим региональная политикаотносительно федеральных организаций должназаключаться в инициации и поддержке созданиятаких организации и их расширении, особенно ра‑ботающих в социально значимых для населениясферах (образование, здравоохранение, культура),в создании благоприятных условий для деятель‑ности подобных организаций (предоставлениеземельных участков, аренды помещений на льгот‑ных условиях, помощь в кадровом обеспечении,получении лицензий, льготное налогообложениепо региональным и местным налогам и т.п.).Это будет способствовать увеличению вхо‑дящих денежных потоков и укреплению регио‑3 По данным УФК по Томской области.нальной бюджетной подсистемы, повышению еёустойчивости и лучшей сбалансированности вхо‑дящих и исходящих денежных потоков на терри‑тории региона.

Ключевые слова

региональная бюджетная подсистема, денежный поток, бюджетный поток, межбюджетные трансферты, classification of income, individuals, legal persons, individual entrepreneurs, taxes from the population, the middle class

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Сагайдачная Надежда КонстантиновнаНациональный исследовательский Томский государственный университетстарший преподаватель кафедры финансов и учета экономического факультета_finans_@sibmail.com
Всего: 1

Ссылки

Закон Томской области от 15.07.2011 №138-03 «Об исполнении областного бюджета за 2010 год». Электронный ресурс. - Режим доступа: http://www.finder.org/budget/reports-2/.
Основные параметры бюджетной системы Российской Федерации minfin.ru.
Основные показатели прогноза социально- экономического развития Российской Федерации, положенные в основу формирования бюджетной политики на 2012-2014 годы minfin.ru.
 <i>Региональные бюджетные подсистемы и бюджетные потоки в регионе</i> | ПУФ. 2012. № 1 (5).

Региональные бюджетные подсистемы и бюджетные потоки в регионе | ПУФ. 2012. № 1 (5).

Полнотекстовая версия