Внешнеполитические инструменты регулирования иммиграции в ЕС: политика развития | Вестн. Том. гос. ун-та. 2014. № 383. DOI: 10.17223/15617793/383/17

Внешнеполитические инструменты регулирования иммиграции в ЕС: политика развития

Европейский Союз сейчас является центром притяжения большого количества иммигрантов. Для регулирования миграционных потоков ЕС использует как меры миграционной политики, направленные на решение кратко- и среднесрочных задач, так и политику развития, направленную на устранение первопричин миграции из развивающихся стран. Такая политика относится к инструментам Общей внешней политики ЕС и рассчитана на долгосрочный результат. В статье предпринята попытка обоснования такого двоякого подхода к регулированию иммиграции в Евросоюз.

Common foreign policy instruments used for migration regulation: the case of Development Policy.pdf По данным Европейского статистического агентства, в 2011 г. в Европейском Союзе 6,6% населения составляли иностранцы, а 6,4% граждан родились за пределами ЕС. Иммигранты в пределах ЕС оседают неравномерно: большинство направляется в Германию, Испанию, Италию, Великобританию и Францию. В Лихтенштейне 41,4% населения родилось за пределами ЕС, на Кипре, в Словении и Швеции - около 10% [1. C. 2]. В 2010 г. гражданство стран ЕС получили 810 000 человек, из них выходцы из Марокко - 67 000 и Турции - 50 000 человек [2. C. 1]. Поток иммиграции в ЕС очень велик, а сообщения СМИ заставляют рядовых граждан думать, что власти зачастую не в состоянии справиться с его регулированием [3, 4]. Управление людскими потоками извне является основной задачей миграционной политики ЕС. Ее становление заняло достаточно долгое время. Оно шло от межгосударственного ad hoc сотрудничества к осознанию необходимости согласования миграционного законодательства и действий государств-членов. По Маастрихтскому договору 1992 г. такие чувствительные вопросы, как предоставление убежища, пограничный контроль и обращение с гражданами третьих стран оставались в межправительственном ведении, однако члены Евросоюза обязались сотрудничать на постоянной основе, а право законодательной инициативы в соответствующих вопросах кроме государств-членов получила Европейская Комиссия. После подписания Амстердамского договора 1997 г. право инициативы в вопросах миграции получил и Европейский Совет. После 2001 г. значительно активизировалось сотрудничество государств-членов в вопросах борьбы с нелегальной иммиграцией. В итоге тревога за обеспечение безопасности населения заставила эти страны в очередной раз поступиться своим суверенитетом, и в 2004 г. право заключения соглашений о реадмиссии было передано на общеевропейский уровень; тогда же было создано единое Европейское пограничное агентство «Фрон-текс» [5]. В статье 79 Лиссабонского договора 2009 г. члены ЕС подтвердили необходимость выработки общей миграционной политики, однако тесно страны пока готовы сотрудничать лишь в области борьбы с нелегальной иммиграцией и торговлей людьми [6]. Нежелание стран - членов ЕС передать важнейшие вопросы миграционной политики, а именно решение о количестве выдаваемых виз, на общеевропейский уровень объясняется тем, что это окончательно ослабило бы их возможность контролировать население на вверенной им территории, а значит, такой шаг рассматривается пока как угроза суверенитету и безопасности государства [7. С. 115-116]. Тем не менее различные виды миграции (трудовая, нелегальная, образовательная, кратковременная, маятниковая) стали постоянным мощным фактором, влияющим на жизнь всех европейцев. Поэтому государствам ЕС пришлось признать необходимость гармонизации не только своей миграционной политики, но и мер в области интеграции иммигрантов, борьбы с дискриминацией, терроризмом, пограничного контроля и т.п. Для этого в 2005 г. в докладе Еврокомиссии была провозглашена необходимость комплексного подхода к миграции, утверждающего взаимозависимость различных ее видов и необходимость сочетания чисто миграционных мер с внешнеполитическими, в частности сотрудничеством ЕС с третьими странами для устранения исконных причин миграции огромных масс населения в Европу [8]. Необходимость сочетать миграционную политику с дополнительными мерами стала осознаваться единой Европой давно. В связи с кризисом 1970-х гг. европейские страны стали переходить на интенсивное производство (снижать долю ресурсов и труда в производстве за счет внедрения новых технологий). Соответственно, Европа все меньше нуждалась в массах низкоквалифицированных рабочих, которые в основном приезжали из-за рубежа. Власти стали сокращать возможности для легальной трудовой миграции в ЕЭС, устанавливая более жесткие иммиграционные правила. Но в ответ на это граждане третьих стран стали массово использовать нелегальные маршруты и, достигнув места назначения, уже не хотели покидать Европу, боясь потерять хоть какой-то заработок. Они стали привозить с собой семьи и оставаться в Европе, образуя этнические общины в крупнейших городах. В итоге власти получили обратный ожидаемому эффект в виде роста числа иммигрантов, не желающих интегрироваться в принимающее общество [9. С. 59-64]. Комплексный подход к миграции предусматривает не столько контроль, сколько управление людскими потоками. Основанием для этого служит понимание, что одними краткосрочными пограничными мерами невозможно добиться ослабления иммиграции из стран исхода. Необходимо прежде всего устранить причины миграции из третьих стран, которыми преимущественно считаются экономическая отсталость, безработица, политическая нестабильность. Соответственно, комплексный подход предполагает сочетание кратко- и среднесрочных мер миграционной политики и пограничного контроля с долгосрочными мерами и сотрудничеством с третьими странами, осуществляемыми средствами внешней политики, в частности в рамках политики развития. Кроме того, последняя считается более действенной, поскольку осуществляется путем убеждения и торга, а не военно-политического давления на третьи страны. Такая политика соответствует широко обсуждаемому сегодня понятию «мягкая сила», введенному Дж. Наем для обозначения расширения влияния государства не за счет его военно-материального потенциала, а за счет экономической мощи, культуры и т. п. Тем самым, будучи символом демократии и миротворчества, ЕС имеет моральную силу на мировой арене, поэтому различные акторы охотнее договариваются с ним в решении общих проблем [10. C. 15-17, 76-83]. Очевидно, что любая из стран ЕС не имеет того влияния на международные отношения, которое они получили в совокупности. Именно осознание необходимости выступать сообща в определенных международных вопросах заставило страны-члены перейти к Общей внешней политике. Если по Маастрихтскому договору 1992 г. ОВПБ была передана в ведение как стран-членов, так и наднациональных органов [11. C. 38-39], то по Лиссабонскому договору уже наднациональный уровень стал определять основные принципы Общей внешней политики, а также получил приоритетное право проводить политику развития [12. C. 2532]. Осуществление ОВПБ со временем все больше переходило на наднациональный уровень, как и миграционная политика. Соответственно, страны ЕС все больше сближали свои позиции, поступались суверенитетом в данных вопросах, даже несмотря на их чувствительность. Кроме того, Европейская комиссия теперь также играет важную роль в торговой политике, вопросе расширения, политике развития [13; 14. C. 47]. Проблема массовой иммиграции в ЕС относится как раз к разряду тех, которые не представляется возможным решить в одиночку с помощью наращивания военно-политической мощи и которые требуют выверенного совместного применения «мягкой силы». Страны Евросоюза осознали, что для управления миграцией необходимо договариваться со странами исхода мигрантов, что и осуществляется через политику развития [4]. Долгое время связь между миграцией и уровнем развития стран исхода игнорировалась. Лишь недавно ООН и Международная организация по миграции стали активно обсуждать этот вопрос. Термин «политика развития» со временем стал трактоваться не только как содействие высоким темпам экономического роста, но и как динамический процесс, предполагающий улучшение условий жизни всех граждан, получение ими равных возможностей, расширение их прав и участия в осуществлении власти. С достижением целей такого развития расширяется потенциал для реализации граждан на родине, где им будет предоставлены безопасность, нормальные условия труда и достойная его оплата, а также другие социальные гарантии. Наличие таких условий в стране побуждает подавляющее большинство населения жить и работать на родине. Предполагается, что с достижением такого положения в странах исхода мигрантов отток населения из них значительно сократится [15]. Поэтому в статье 130 Договора о Европейском Союзе устанавливается, что политика развития ЕС дополняет политику государств-членов и направлена на помощь развивающимся странам в: 1) устойчивом экономическом и социальном развитии; 2) постепенной интеграции в мировую экономику; 3) проведении кампании против бедности. Политика развития имеет довольно продолжительную историю и начиналась как помощь странам -бывшим колониям европейских держав. Учитывая, что многие государства-члены проводят политику помощи своим бывшим колониям, возникает вопрос о целесообразности ведения общеевропейской политики развития. Одним из аргументов в ее защиту является то, что она дополняет политику отдельных стран. Но главное -она дает возможность малым государствам-членам участвовать в политике развития, не создавая собственных специализированных структур для этого. Вследствие этого, согласно Лиссабонскому договору, политика развития стала одним из основных направлений Общей внешней политики [14. C. 189]. Политика развития включает в себя несколько направлений и состоит как в предоставлении прямой финансовой помощи развивающимся странам, так и в выдаче кредитов, а также установлении торговых преференций для стран-партнеров. Последний из названных механизмов уже довольно долго используется европейскими странами. Впервые о необходимости преференциального режима в отношениях с развивающимися государствами при подписании Римского договора 1957 г. заявила одна из крупнейших европейских метрополий - Франция. Позже с вхождением в ЕЭС Великобритании (1973 г.) список таких стран расширился, достигнув к настоящему времени цифры в 71 государство в Африке, Карибском бассейне и Латинской Америке. Первым экспериментом в сотрудничестве европейских государств с развивающимися и отсталыми странами стало заключение Яундского соглашения (1963-1969 гг.). Тогда шесть государств - членов ЕЭС предоставили 18 африканским странам доступ к их зоне свободной торговли и таможенному союзу с тем, чтобы африканские партнеры могли продавать свои товары (в основном сельскохозяйственные) на европейском рынке, не облагаясь при этом высокими тарифами. Тогда же согласно Римскому договору 1957 г. был учрежден Европейский фонд развития, оказывавший африканским партнерам финансовую и техническую помощь [16]. После истечения срока действия второго Яундского соглашения (1970-1975 гг.) было заключено первое Ломейское соглашение, за которым последовали еще три аналогичных соглашения в 1980, 1985 и 1990 гг. Эти соглашения сочетали меры в области торговли, финансовой помощи и политического развития. Одним из важнейших инструментов в помощи развитию стран Африки, Карибского бассейна и Латинской Америки стали преференции в экспорте их сельскохозяйственной и минеральной продукции в Европу: многие товары были освобождены от таможенных пошлин, а некоторые товары (сахар, бананы, говядина, ром) подпадали под действие экспортных квот, по которым цены на них в Европе были выше общемировых. В результате действия квот многие развивающиеся страны получили даже большую прибыль, чем составила прямая финансовая помощь единой Европы [17. C. 2-4]. Это соответствовало новому видению Европой политики развития, согласно которому развивающиеся страны не должны были становиться пассивными реципиентами финансовой помощи, а сами создавали бы крепкую экономику и стабильный политический порядок. Тем не менее развитие Ломейских соглашений шло по пути увеличения размеров прямой финансовой помощи, предоставляемой европейскими странами их партнерам через Европейский фонд развития и Европейский инвестиционный банк, а также по пути увеличения количества партнеров в странах Африки, Карибского бассейна и Латинской Америки с 46 (1975) до 71 (1999), половина из которых признаны ООН наиболее отсталыми в мире [17]. Наиболее популярной мерой в политике развития того времени было использование программ структурной перестройки экономики. Основными требованиями таких программ являлось сокращение госаппарата, государственного сектора экономики, субсидий и построение рыночной экономики. Однако они не привели к предполагаемому притоку инвестиций и в итоге экономически ослабили государства. Также акцент делался на предоставлении развивающимся странам прямой финансовой помощи, которая в итоге разворовывалась из-за неэффективности государственного аппарата. В результате, несмотря на предпринимаемые усилия, показатели выявляли неутешительное положение дел, например, доля Африки в мировой торговле сократилась с 6 (1980 г.) до 2% (2010 г.). Ломейские соглашения не соответствовали нуждам, а главное - ожиданиям партнеров и требовали пересмотра. Кроме того, с падением социалистического блока в 1990-е гг. Европейский Союз решил, что приоритетом в оказании помощи развитию для него стали создаваемые в Европе новые демократические государства, во-первых, потому что они много значили для безопасности непосредственных рубежей ЕС (в том числе служили буфером от нежелательной иммиграции); во-вторых, большинство этих стран надеялись со временем стать членами ЕС. Для ЕС стало невыгодно следовать традиционным стратегиям помощи развитию по причине их скромных успехов в предыдущие десятилетия. В результате Евросоюз стал больше внимания уделять политике добрососедства, направленной на оказание помощи его непосредственным соседям, а политический расчет затмил традиционные связи с бывшими колониями [18. C. 1-9]. По причине неудачи с 1997 г. политика развития подверглась пересмотру. На Саммите тысячелетия 2000 г. государства ООН договорились к 2015 г. искоренить бедность и уменьшить глобальный разрыв в уровне развития между странами. В продолжение этой инициативы ЕС подписал со странами Африки, Карибского бассейна и Латинской Америки Котонское соглашение, которое, однако, отразило смещение приоритетов ЕС. Учитывая предыдущие неутешительные результаты, новое соглашение ставило объем экономической помощи в прямую зависимость от результатов прогресса в построении эффективного государства и экономики. Если же в стране-партнере нарушаются права человека, демократические принципы и нормы права, то предусмотрены санкции. Так, например, было принято решение о приостановке помощи Фиджи после прошедшего там государственного переворота 2000 г. [14. C. 192195]. Кроме того, ЕС отказался от односторонних преференций в торговле с партнерами и предоставил значительную роль различным негосударственным акторам в осуществлении содействия развитию [19]. Данное соглашение предоставляет ЕС мощный инструмент давления на третьи страны, в основном используемый для принуждения к социально-политическим изменениям, соблюдению прав человека и установлению полноценной демократии. Также данное соглашение установило более специализированный подход в содействии развитию по принципу оказания помощи именно в том, в чем страна нуждается более всего - установлении торговых преференций или реструктуризации ее внешнего долга. Тем самым, создавая нормальные условия жизни в развивающихся странах, ЕС постепенно сокращает эмиграцию населения из этих стран. Сотрудничество в рамках политики развития, конечно, не ограничивается на сегодняшний день Котонским соглашением. Принимая во внимание остроту проблем, Еврокомиссия представила доклад в 2005 г. по Африке, который концентрировался на трех вопросах: 1) продвижение более справедливого режима торговли, по которому африканские производители получали бы справедливую цену за свой товар; 2) расширение финансовой помощи и ее реструктурирование; 3) устранение огромного внешнего долга беднейших стран. ЕС в 2005 г. разработал свою стратегию сотрудничества с ними, предполагавшую оказание им финансовой помощи при условии согласованности с целями торговой, сельскохозяйственной и миграционной политики ЕС. Тогда же Евросоюз пообещал удвоить помощь развивающимся странам и к 2010 г. При этом 15 самых богатых европейских стран обязались выделять на политику развития 0,51% ВВП, а 10 наименее развитых стран ЕС обязались выделять 0,17% ВВП. Но несмотря на активную помощь со стороны ЕС, например, предоставление 1 млрд евро на миротворческие операции Африканского союза (на Коморах, в Бурунди и Дарфуре), между партнерами имеются значительные разногласия [14. C. 193-199]. Например, вопрос о нелегальных иммигрантах из Африки, которые зачастую погибают, пытаясь проникнуть в Европу на самодельных суденышках, минуя пограничный контроль, порождает возмущение с обеих сторон, но пока остается нерешенным. Отдельные случаи гибели людей, конечно, вызывают острые дискуссии, но в целом проблема систематической нелегальной иммиграции в ЕС обсуждается лишь за закрытыми дверями. Возможно, причиной этого является тот факт, что сами государства-члены далеко не едины в мнении об адекватных ответных мерах: пограничные государства (Испания, Италия, Греция) требуют перераспределения беженцев равномерно по всему Союзу, в то время как Германия, Франция и Великобритания отказываются принимать их в еще больших количествах и готовы за это платить ограниченные суммы пограничным странам ЕС [4]. В целом Евросоюз прилагает значительные усилия для содействия развитию отсталых стран и является крупнейшим донором такой помощи в мире. Например, согласно отчету Еврокомиссии 2011 г. за период 2007-2013 гг. на помощь в развитии демократии и соблюдении прав человека в странах третьего мира предполагается напрямую выделить 1,1 млрд евро. В одном только 2010 г. на помощь в проведении демократических выборов было выделено 100 млн. евро. В общем ЕС в 2010 г. выделил на цели содействия развитию 11,107 млрд евро, из которых 30% предназначались странам Африки, 19% - Азии, 9% - Латинской Америке [14. C. 200-201]. В 2012 г. государства ЕС выделили 55,2 млрд евро на осуществление помощи развивающимся странам. В целом весь комплекс предпринимаемых ЕС мер подчеркивает указанную Европейской Стратегией безопасности (2003) важность политики развития, которая обоснована ее большим значением для устранения первопричин международного терроризма и нелегальной миграции, а также распространения демократических ценностей и прав человека [Там же. C. 188, 189]. Тем не менее цифры говорят сами за себя: продолжительность жизни в странах к югу от Сахары упала с 58 лет (1960 г.) до 46 лет (2005), а количество голодающих в том же регионе выросло. К сожалению, статистика пока не может показать, есть ли положительная динамика в снижении миграционного давления из стран, охваченных политикой развития ЕС. Результаты политики развития пока трудно оценить по нескольким причинам. Во-первых, эта политика направлена на долгосрочную перспективу и необходима смена нескольких поколений, чтобы стал заметен результат. Во-вторых, многие страны Африки еще переживают демографический взрыв, поэтому процентное снижение количества эмигрирующих из них не всегда соответствует абсолютным цифрам. В-третьих, различные непредвиденные политические взрывы, каким стала и Арабская весна, неизменно приводят к лавинообразному увеличению числа беженцев, стремящихся всеми силами вырваться из опасного региона. При этом все экономические и социальные достижения, которые выстраивались на протяжении многих лет, оказываются в один момент свернуты в угоду новой идеологии. В заключение необходимо подчеркнуть, что для достижения желаемого результата политики развития, и в частности снижения миграционного давления из стран третьего мира, обязательно согласование этих действий с мерами в других сферах - торговой и инвестиционной политики, миграционной, миротворческой и т.п. Кроме этого, важно заметить, что невозможно добиться подлинного развития исключительно путем предоставления безвозмездной финансовой помощи. Чтобы покончить с бедностью, африканские страны должны учесть пример Китая и Индии, которые решили проблему бедности населения, обеспечив рост своей экономики. В дополнение к этому реальное развитие предполагает не только экономический, но и социально-политический прогресс. Европейский Союз в этом случае должен содействовать такому сценарию развития событий, и его содействие будет тем скорее эффективно, чем оно будет более скоординировано между различными направлениями политики и различными государствами-членами и европейскими институтами.

Ключевые слова

development policy, the European Union, migration, политика развития, миграция, ЕС

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Погорельская Анастасия МихайловнаТомский государственный университетаспирант кафедры мировой политикиlisbonne@rambler.ru
Всего: 1

Ссылки

Partnership Agreement between the Members of the African, Caribbean and Pacific Group of States of the one part, and the European Community and its Member States, of the other part. URL: http://www.skmbalcani.cooperazione.esteri.it/utlskmbalcani/IT/Norme/Pdf/Cotonou% 20Agreement.pdf, свободный.
Laaksonen K. et al. Lome Convention, Agriculture and Trade Relations between the EU and the ACP Countries in 1975-2000 // European Commis sion. URL: http://www.ageconsearch.umn.edu/bitstream/18853/1/wp060020.pdf, свободный.
HollandM. The EU and the Third World. Basingstoke, Hampshire : Palgrave, 2002.
Foreign and Security Policy // European Union. URL: http://www.europa.eu/pol/cfsp/index_en.htm, свободный.
Fraser C. An introduction to European Foreign Policy, 2nd edition. London: Routledge, 2012. 293 p.
Migration and Development // International Organization for Migration. URL: http://www.iom.int/cms/en/sites/iom/home/what-we-do/migration--development- 1.html, свободный.
Partnership in Africa: The Yaounde Association // European Community Information Service. 1966. URL: http://www.aei.pitt.edu/ 34505/1/A674.pdf, свободный.
Nye J. Soft power: the means to success in world politics. US : PublicAffairs, 2004. P. 15-17, 76-83.
The Maastricht Treaty. 1992. URL: http://www.eurotreaties.com/maastrichtec.pdf, свободный.
Treaty of Lisbon/Official Journal of the European Union, 2007, Vol. 50. Р. 25-32. URL: http://www.eur-lex.europa.eu/LexUri-Serv/LexUriServ.do?uri=0J:C:2007:306:FULL:EN:PDF, свободный.
Sales R. Understanding Immigration and Refugee Policy. UK : The Policy Press, 2007.
Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Strengthening the global approach to migration: increasing coordination, coherence and synergies. Brussels, 8.10.2008, C0M(2008) 611 final. URL: http://www.europa.eu, свободный.
Михайлов С.В. Европа: От временных иностранных рабочих к новым этническим меньшинствам // Актуальные проблемы Европы. Западная Европа перед вызовом иммиграции : сб. науч. трудов РАН ИНИОН. М., 2005. C. 59-64.
Article 79, Lisbon treaty. URL: http://www.lisbon-treaty.org/wcm/the-lisbon-treaty/treaty-on-the-functioning-of-the-european-union-and-comments/part-3-union-policies-and-internal-actions/title-v-area-of-freedom-security-and-justice/chapter-2-policies-on-border-checks-asylum-and-immigration/347-article-79.html, свободный.
Council Regulation № 2007/2004 of 26 October 2004. URL: http://www.europa.eu, свободный.
Koser S. Why Europe's immigration nightmare is only beginning // CNN. 30.10.2013. URL: http://www.edition.cnn.com/2013/10/30/opinion/europeimmigration-debate-koser/, свободный.
Sartori F. Population and social conditions // Eurostat statistics in focus. 2012. № 45.
На границе люди ходят хмуро.. URL: http://www.lenta.ru/photo/2013/12/09/euborders/#0, свободный.
Vasilyeva K. Population and social conditions // Eurostat statistics in focus. 2012. № 31.
 Внешнеполитические инструменты регулирования иммиграции в ЕС: политика развития | Вестн. Том. гос. ун-та. 2014. № 383. DOI: 10.17223/15617793/383/17

Внешнеполитические инструменты регулирования иммиграции в ЕС: политика развития | Вестн. Том. гос. ун-та. 2014. № 383. DOI: 10.17223/15617793/383/17