Внедрение программно-целевого метода в бюджетный процесс Российской Федерации | Вестн. Том. гос. ун-та. 2014. № 383. DOI: 10.17223/15617793/383/26

Внедрение программно-целевого метода в бюджетный процесс Российской Федерации

Изучен программно-целевой метод, применяемый в бюджетном процессе в Российской Федерации. Выделены этапы его внедрения в бюджетный процесс Российской Федерации. Выявлены сущность, условия применения и принципы программно-целевого метода. Определены преимущества данного метода бюджетной политики. Проанализированы основные проблемы полноценной реализации программно-целевого метода в Российской Федерации и рассмотрена система государственного стратегического планирования для формирования программного бюджета.

Introduction of the program-target method in the budgetary process in the Russian Federation.pdf В настоящее время в Российской Федерации приоритетной задачей бюджетной политики является повышение эффективности использования бюджетных средств. Известно, что основа эффективного использования бюджетных ресурсов закладывается уже на стадии планирования расходов бюджета и зависит от метода бюджетной политики в бюджетном процессе. В соответствии с Федеральным законом от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» Российская Федерация с 2014 г. переходит на полномасштабное применение программно-целевого метода в бюджетном процессе, который повышает заинтересованность ответственных исполнителей государственных программ в достижении наилучших результатов в рамках ограниченных финансовых ресурсов. Переход на программный бюджет диктует также глобальная экономическая интеграция, оказывающая все возрастающее влияние на социально-экономическое развитие России, которое происходит в общем русле мирового экономического процесса под влиянием приоритетов развития зарубежных стран. Таким образом, исследование внедрения программно-целевого метода в бюджетный процесс Российской Федерации приобретает особую актуальность. Стоит отметить, что модернизация бюджетного процесса, направленная на повышение эффективности использования бюджетных ресурсов, заключается не только в переходе к применению программно-целевого метода в бюджетном процессе, но и, во-первых, в корректировке действующей системы государственного стратегического и бюджетного планирования, которые в настоящее время слабо взаимосвязаны, а во-вторых, в пересмотре и разграничении полномочий органов исполнительной и законодательной властей в процессе планирования и исполнения программного бюджета. Внедрение программно-целевого метода бюджетной политики в Российской Федерации началось в 1995 г. Процесс внедрения можно условно разделить на 5 этапов: 1. 1995-2003 гг. - период появления целевых программ. Для решения приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач межведомственного характера принимали целевые программы или аналогичные программы на региональном и муниципальном уровнях. Также в этот период появились программы социально-экономического развития и отраслевые стратегии развития. 26.06.1995 г. был принят Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ (№ 594), в осуществлении которых принимала участие Российская Федерация. 2. 2004-2006 гг. - период появления ведомственных целевых программ. 19.04.2005 г. было принято Постановление Правительства Российской Федерации № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ». В течение данного периода действовала Концепция реформирования бюджетного процесса, которая обозначила цели, задачи, показатели для всех видов деятельности органов исполнительной власти и определила переход в федеральных органах исполнительной власти к управлению по результатам и среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат. 3. 2007-2010 гг. - период появления долгосрочных целевых программ. В 2007 г. в Бюджетный кодекс РФ была включена специальная статья, посвященная долгосрочным целевым программам. 4. 2010-2012 гг. - период внедрения государственных программ и перехода к программному формату федерального бюджета. Действовавшая Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов определила законодательную основу для программного формата бюджетов бюджетной системы РФ, новую форму управления учреждениями, оказывающими государственные услуги (вместо сметы государственное задание - показатели деятельности учреждений). 5. 2013 г. - настоящее время - период перевода большей части расходов федерального бюджета на принципы программно-целевого планирования, контроля и последующей оценки эффективности их использования. Достижению поставленных целей данного периода способствует действующая Государственная программа Российской Федерации «Управление государственными финансами». Сущность программно-целевого метода состоит в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами и эффективном развитии производства. Данный метод не просто прогнозирует будущие состояния системы, а позволяет составить конкретные программы достижения желаемых результатов. Таким образом, можно говорить об «активности» программно-целевого метода. В связи с его способностью не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, условиями использования данного метода выступают: - необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы; - комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий; - отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.; - необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости) [1]. Условия применения программно-целевого метода свидетельствуют о присущих ему классических принципах, обозначенных в Бюджетном кодексе РФ, а именно: 1) принцип единства и целостности обеспечивает единство экономических и социальных целей, единство подходов к планированию, организации и контролю исполнения, финансированию бюджетных расходов; 2) принцип целевого характера и адресности - вся деятельность органов управления раскладывается на понятные и конкретные цели, задачи, мероприятия и показатели их реализации, бюджетные средства доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования; 3) принцип достоверности и обоснованности -означает обоснованную возможность и ресурсную обеспеченность достижения поставленных целей, а также обоснованность показателей, пороговых значений показателей, используемых в процессе бюджетного планирования; 4) принцип внутренней сбалансированности - означает согласованность основных элементов системы государственного стратегического планирования между собой, т.е. сроки, ожидаемые результаты реализации мер государственной политики, установленные в документах государственного стратегического планирования, параметры их ресурсного обеспечения увязаны с мерами государственного регулирования в бюджетной сфере, в том числе с долгосрочной бюджетной стратегией, на весь период долгосрочного государственного стратегического планирования; 5) принцип результативности и эффективности -выбор способов и методов достижения поставленных целей основывается на необходимости достижения заданных результатов с рациональными затратами ресурсов; 6) принцип полноты - означает необходимость отражения всех расходов по программам в расходах бюджета на очередной финансовый год и плановый период; 7) принцип самостоятельности выбора путей достижения поставленных целей - участники бюджетного процесса в пределах своей компетенции самостоятельны в выборе путей и методов достижения целей и решения задач социально-экономического развития; 8) принцип доступности и открытости - все документы подлежат официальному опубликованию, проекты документов являются предметом общественного обсуждения. Данный принцип позволяет сделать власть более открытой для общественности, улучшить социальную политику за счет более обоснованного расходования бюджетных средств и является важнейшим условием антикоррупционной деятельности в бюджетном процессе. На наш взгляд, для полноценной реализации программно-целевого метода в бюджетном процессе РФ вышеуказанные принципы необходимо дополнить следующими принципами: 1) автономии - цели, задачи, мероприятия одной программы не должны дублировать цели, задачи, мероприятия другой программы. Расходные обязательства программ не должны «пересекаться». Зависимость от других программ возможна только в рамках построения иерархической структуры целевых бюджетных программ («дерево целей»); 2) ответственности участников бюджетного процесса - участники процесса несут ответственность за эффективность решения задач и осуществление мероприятий по достижению поставленных целей в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством Российской Федерации. Данный принцип исключает размывание ответственности за реализацию программы, следовательно, повышает вероятность достижения успеха при реализации поставленных целей; 3) информационной обеспеченности - при формировании бюджета на очередной финансовый год и плановый период учитываются и анализируются данные о результатах реализации программ. Данные мониторинга программ интегрируются в бюджетный процесс также с целью пересмотра основных направлений бюджетной политики, изменения или исключения низкоприоритетных программ; 4) информационной достаточности - заключается в построении информационной системы, обеспечивающей проведение комплексной оценки программ, ориентированной на достижение количественных и качественных результатов реализации программ на определенном этапе [2. C. 9]; 5) синергии - заключается в обмене информацией между инициаторами решений и ответственными за их принятие [Там же]; 6) адаптивности - на изменения внешней среды программно-целевой метод дает адекватную реакцию организационной системы посредством корректировки целей, путей и средств их достижения. Данные принципы позволят создать прозрачный механизм формирования программного бюджета, установить уровни ответственности за достижение результатов программ. Результатом применения программно-целевого метода являются коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов хозяйственных систем. Для этого необходимо обеспечить интеграцию деятельности либо объединение материальных и финансовых ресурсов независимых субъектов-участников программ. Осуществление интеграционных процессов в экономике обусловлено, с одной стороны, возрастанием сложности, комплексности проблем экономического развития, требующих для своего решения эффективных межотраслевых, межведомственных, межрегиональных взаимодействий, и, с другой, высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации развития производительных сил, дополняемой многообразием форм собственности. Именно программно-целевой метод обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции социально-экономических и научно-технических процессов: 1) пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным отраслям, регионам или формам собственности; 2) временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой. Таким образом, учитывая сущность, принципы и результаты применения программно-целевого метода, выделим его основные преимущества. Данный метод: 1) концентрирует ограниченные ресурсы на решение принципиальных вопросов, от которых зависят поступательное развитие экономики и рост благосостояния населения; 2) обеспечивает прямую взаимосвязь между стратегическим и бюджетным планированием, распределением бюджетных ресурсов и результатами их использования; 3) способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию бюджетных средств для решения наиболее острых задач; 4) сочетает директивное и индикативное регулирования в единой системе управления экономикой; 5) благотворно влияет на планомерное и пропорциональное развитие отраслей, воздействуя на конкуренцию и ценообразование, нейтрализуя противоречия интересов отдельных сфер и комплексов [3. C. 34]; 6) является инструментом выравнивания экономического положения отдельных территорий; 7) предназначен для осуществления принципиальных структурных сдвигов в экономике страны в целом; 8) позволяет общественности контролировать процесс формирования целей и задач программного развития, использования бюджетных средств; 9) способен использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств, собственных средств заинтересованных государственных и коммерческих предприятий и фирм, банковского кредита и иных привлеченных средств потенциальных отечественных и иностранных инвесторов [4]. Рассмотрим основные проблемы полноценной реализации программно-целевого метода на сегодняшний день в Российской Федерации. Во-первых, в России стратегическое планирование слабо увязано с бюджетным планированием, и как следствие не все программные документы находят отражение в бюджете, структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики. На наш взгляд, программный бюджет необходимо формировать на основе целого ряда документов государственного стратегического планирования Российской Федерации (см. рис. 1). Основным ориентиром для планирования должна стать Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 г. На сегодняшний день действует Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (КДР-2020), утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. Цель КДР-2020 - определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе. В соответствии с этой целью в Концепции сформулированы: - основные направления долгосрочного социально-экономического развития страны с учетом вызовов предстоящего периода; - стратегия достижения поставленных целей, включая способы, направления и этапы; - формы и механизмы стратегического партнерства государства, бизнеса и общества; - цели, целевые индикаторы, приоритеты и основные задачи долгосрочной государственной политики в социальной сфере, в сфере науки и технологий, а также структурных преобразований в экономике; - цели и приоритеты внешнеэкономической политики; - параметры пространственного развития российской экономики, цели и задачи территориального развития. КДР-2020 требует пересмотра и продления срока действия до 2030 г. Отраслевые стратегические документы представляют собой документы государственного стратегического планирования, в которых определены цели, приоритеты и задачи устойчивого социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, способы их эффективного достижения в соответствующих отраслях или сферах социально-экономического развития Российской Федерации. К ним относятся: - Стратегия развития энергомашиностроения Российской Федерации на 2010-2020 годы и на перспективу до 2030 года; - Стратегия развития медицинской промышленности Российской Федерации до 2020 года; - Стратегия развития тяжелого машиностроения на период до 2020 года; - Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года; - Стратегия развития электронной промышленности России на период до 2025 года; - Стратегия развития автомобильной промышленности Российской Федерации на период до 2020 года; - Стратегия развития авиационной промышленности на период до 2015 года; - Стратегия развития фармацевтической промышленности на период до 2020 года; - Стратегия развития металлургической промышленности России на период до 2020 года; - Стратегия развития легкой промышленности России на период до 2020 года; - Стратегия развития транспортного машиностроения Российской Федерации в 2007-2010 годах и на период до 2015 года; - Стратегия развития судостроительной промышленности на период до 2020 года и на дальнейшую перспективу; - Стратегия развития химической и нефтехимической промышленности России на период до 2015 года; - Стратегия развития торговли в Российской Федерации на 2011-2015 годы и период до 2020 года [5]. Федеральный закон «О государственном стратегическом планировании» Рис. 1. Система государственного стратегического планирования Российской Федерации (составлено автором) Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года - документ, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и результатах социально-экономического развития Российской Федерации на прогнозируемый период (среднесрочный и долгосрочный). Данный документ разрабатывается по вариантам, отражающим изменения внешних и внутренних условий, постановку среднесрочных и долгосрочных целей и ориентиров развития страны, основных направлений их достижения. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации содержит оценку уровня социально-экономического развития, характеристику условий социально-экономического развития, включая основные показатели демографического и научно-технического развития, состояния окружающей природной среды и природных ресурсов; основные показатели развития мировой экономики; оценку факторов и ограничений социально-экономического развития; оценку макроэкономического эффекта от реализации государственных программ; определение показателей базового и целевого вариантов прогноза; основные показатели развития по отдельным секторам экономики, показатели развития транспортной и энергетической инфраструктуры в прогнозируемом периоде; основные направления территориального развития в перспективе. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации необходим Минфину для долгосрочной бюджетной стратегии, которая, в свою очередь, нужна для того, чтобы сформировать «потолки» финансирования государственных программ. Долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации - это система представлений об обеспеченности бюджетной системы Российской Федерации финансовыми ресурсами, необходимыми для достижения целей социально-экономического развития РФ и укрепления национальной безопасности, определенных в стратегии национальной безопасности РФ на долгосрочный период и концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ. Содержание Бюджетной стратегии определяется Бюджетным кодексом РФ. Основным предназначением долгосрочной бюджетной стратегии для формирования государственных программ является установление бюджетных ограничений, а именно «потолков» финансирования государственных программ. При определении предельных объемов расходов по государственным программам учитываются как параметры прогноза социально-экономического развития, изменение потребностей в объемах предоставления государственных услуг, так и обеспечение достижения стратегических целей развития России. «Потолки» расходов не предопределяют объем и структуру расходных обязательств и бюджетных ассигнований на их исполнение. Это индикативная (условная) оценка объема расходов, отражающая приоритеты государственной политики в соответствующих сферах. В то же время, несмотря на аналитический характер, «потолки» расходов позволяют определить приоритеты в распределении бюджетных ассигнований, создать стимулы для ответственных исполнителей государственных программ по выявлению и использованию резервов для перераспределения расходов (с внесением при необходимости предложений по изменению нормативных правовых актов) и, следовательно, повышения эффективности использования бюджетных средств. При этом объем бюджетных ассигнований по соответствующим государственным программам должен определяться в рамках объективных возможностей соответствующего бюджета, с учетом оценки достигнутых и ожидаемых результатов по итогам реализации программ. Государственные программы призваны стать механизмом для принятия решений о распределении принимаемых бюджетных обязательств и частичной корректировке действующих бюджетных обязательств с учетом достигнутых и ожидаемых результатов в соответствующей сфере деятельности [6]. Для обеспечения целостной системы стратегического планирования представляется необходимым принять Федеральный закон «О государственном стратегическом планировании», в котором будут определены стратегические приоритеты страны. На сегодняшний день проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» не предполагает участия научных школ при стратегическом планировании, а закрепляет прогнозирование за органами государственной власти. Однако одним из признаков прогноза является научная обоснованность, что определяет необходимость участия научных школ, и по возможности субъектов предпринимательской деятельности, т.е. субъектный состав должен расширяться. Во-вторых, при внедрении программно-целевого метода в бюджетный процесс следует пересмотреть полномочия участников бюджетного процесса. В соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные программы РФ утверждаются Правительством РФ. Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных программ утверждается законом о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации. Согласно статье 153 Бюджетного кодекса законодательные органы власти РФ, т. е. Государственная Дума и Совет Федерации, утверждают и принимают бюджет РФ соответственно. С 2014 г. бюджет РФ формируется исходя из утвержденных государственных программ. При наличии утвержденных государственных программ, которые составляют более 90% бюджета, повлиять на процесс принятия государственных программ, которые ложатся в основу проекта бюджета, у законодательных властей возможности нет. Таким образом, переход на программный бюджет ограничивает полномочия законодательных органов государственной власти и сводит процесс рассмотрения бюджета к его формальному утверждению. Для устранения возникшей проблемы, представляется необходимым закрепить полномочия подготовки проектов государственных программ за исполнительными органами власти, а утверждения - за законодательными органами власти РФ. Данные разграничения полномочий позволят комплексно и одновременно детально законодательным властям рассматривать и утверждать государственные программы и впоследствии - бюджет страны. Итак, внедрение программно-целевого метода в бюджетный процесс направлено на повышение результативности государственных расходов, улучшение качества и доступности услуг, предоставляемых государством, достижение устойчивого развития государства, обеспечения стабильности общественных финансов. Программно-целевой метод обеспечивает прямую взаимосвязь между распределением ресурсов и достижением целей социально-экономической политики, способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию бюджетных средств для решения наиболее острых задач, является инструментом выравнивания экономического положения отдельных территорий и отраслей. Программный формат бюджета позволяет ответить на главный вопрос: на что и зачем тратятся бюджетные средства, какие цели преследуются при распределении этих средств? Он также выгодно отличается стратегической направленностью с тактическим обеспечением. Конечным итогом применения программного бюджета должна стать долгосрочная устойчивая выгода для общества.

Ключевые слова

state strategic planning, program budget, program-target method, программный бюджет, государственное стратегическое планирование, программно-целевой метод

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Фесик Светлана ВикторовнаСургутский государственный университет Ханты-Мансийского автономного округа - Югрыаспирант кафедры финансов, денежного обращения и кредитаchernsvet@yandex.ru
Всего: 1

Ссылки

Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления обществен ными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года». URL: http://www.minfin.ru/common/uplo-ad/library/2014/01/main/Programma_30122013.pdf
МинПромТорг России. Отраслевые стратегические документы. URL: http://www.minpromtorg.gov.ru/ministry/strategic/sectoral
Роль программно-целевых методов управления на современном этапе социально-экономического развития страны. Особенности и условия применения программно-целевого метода. Практика применения программно-целевого метода в территориальном планировании в дореформенный период. URL: http://www.vasilievaa.narod.rU/mu/stat_rab/books/mpsf/1.html
Малиновская О.В., Скобелева И.П. Основы становления программного бюджетирования в России // Финансы и кредит. 2013. № 35(563). С. 2-13.
Максимец Н.А., Шакирова Г.Р. Теоретические и методические основы программно-целевого управления // Российское предприниматель ство. 2012. № 21 (219). C. 32-36.
Любовный В.Я., Зайцев И.Ф., Воякина А.Б., Пчелинцев О.С., Герцберг Л.Я., Шим Г.А. Целевые программы развития регионов: рекомендации по совершенствованию разработки, финансированию и реализации. URL: http://www.vasilievaa.narod.rU/ru/stat_rab/book/ZPR_reg/ZPR_3.3.html
 Внедрение программно-целевого метода в бюджетный процесс Российской Федерации | Вестн. Том. гос. ун-та. 2014. № 383. DOI: 10.17223/15617793/383/26

Внедрение программно-целевого метода в бюджетный процесс Российской Федерации | Вестн. Том. гос. ун-та. 2014. № 383. DOI: 10.17223/15617793/383/26