Барселонский процесс и его роль в современном иммиграционном кризисе Европейского союза | Вестн. Том. гос. ун-та. 2016. № 403.

Барселонский процесс и его роль в современном иммиграционном кризисе Европейского союза

Европейский союз сегодня переживает миграционный кризис, вызванный резко возросшим притоком нелегальных иммигрантов и лиц в поисках убежища, стремящихся покинуть территорию стран Северной Африки и Ближнего Востока, переживших Арабскую весну. На фоне этого в Евросоюзе разгораются споры о причинах такой ситуации, среди которых называются и неудачи Барселонского процесса. Его анализ призван выявить причины текущего обострения ситуации в регионе.

The Barcelona Process and its relevance to the current immigration crisis in the EU.pdf С началом интеграции в Европе ее участники осознали необходимость обеспечения стабильности у своих границ, в том числе и в Средиземноморском регионе. Поэтому с конца 1960-х гг. Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) начинает предпринимать фрагментарные действия по оказанию помощи развитию своих средиземноморских соседей через заключение преференциальных торговых соглашений с Марокко, Алжиром и Тунисом (1969 г.), Израилем (1964 и 1970 гг.), Ливаном (1965 и 1972 гг.) и Египтом (1972 г.) [1. С. 9]. Таким образом, единая Европа начала развивать отношения со странами Средиземноморья в русле политики развития. В 1972 г. ЕЭС впервые разработало идею глобальной средиземноморской политики, включающей введение торговых преференций для сельскохозяйственной продукции из стран Южного Средиземноморья, предоставление им финансовой помощи и регулирование трудовой миграции между этими странами и ЕЭС, в частности через установление более либеральных правил для въезда трудовых мигрантов из стран Магриба [2]. В этой связи можно отметить, что в регионе Средиземноморья, как близко расположенном к единой Европе, ЕЭС начало регулировать миграцию в комплексе с осуществлением помощи развитию раньше, чем по другим географическим направлениям своей внешней политики. В 1990 г. Сообщество обновило свою средиземноморскую политику, дополнив ее целями стимулирования частного бизнеса в странах Южного Средиземноморья, помощи в защите окружающей среды, привлечения к развитию региона университетов, СМИ и местных властей. В то же время Европейский парламент получил право заморозить финансирование сотрудничества с отдельными странами, если в них наблюдаются серьезные нарушения прав человека. Учитывая размытость такой формулировки и в целом плачевную ситуацию в данном вопросе в странах Южного Средиземноморья, можно сказать, что финансовая помощь развитию могла быть в любой момент прекращена по решению ЕЭС [2]. На такой поворот в средиземноморской политике ЕС оказало влияние изменившееся понимание развития, которое с 1990-х стало подразумевать не только экономический рост, но и более широкие социальные задачи, соблюдение прав людей на определенные возможности (например, в образовании) и получение определенных услуг от государства (например, социальных гарантий), а также обеспечение безопасности и устойчивого развития [3. С. 191]. Содействие такому развитию было бы более эффективно и для сокращения эмиграции из стран третьего мира, основной причиной которой считается невозможность человека реализовать свой потенциал на родине ввиду отсутствия доступа к образованию, рынку труда, социальным гарантиям, политическим правам и т.п. [4. С. 73-74]. Такая политика развития с учетом целей миграционного регулирования становилась все более востребована, ведь если в 1980 г. в Европе проживало 23 млн иммигрантов, то в 1990 г. их количество достигло 49 млн [5]. Результатом перехода к новой средиземноморской политике стал запуск Евросоюзом такого регионального консультативного процесса, как Евро-средиземноморское партнерство, иногда называемое Барселонским процессом. Оно было инициировано принятием Барселонской декларации на Первой евро-средиземноморской конференции 27-28 ноября 1995 г. Сферы деятельности партнерства, утвержденные на конференции, включали сотрудничество: 1) в сфере политики и безопасности; 2) в финансовой и экономической сфере; 3) в социальной, культурной сфере и в области защиты прав человека [6]. Только в 2005 г. взаимодействие в сфере миграции было добавлено в список приоритетов работы процесса, но, учитывая другие направления работы, можно сказать, что с самого начала Барселонский процесс стал механизмом косвенного регулирования миграции из Средиземноморского региона в ЕС, поскольку был направлен на стабилизацию политической ситуации и экономическое развитие стран исхода мигрантов. В 1995 г. в Партнерство вступили 15 стран - членов ЕС и 12 стран Средиземноморья: Алжир, Кипр, Египет, Израиль, Иордания, Ливан, Мальта, Марокко, Палестинская Автономия, Сирия, Тунис и Турция. Целью сотрудничества в сфере политики и безопасности провозглашалось создание в регионе зоны мира и стабильности на основе многостороннего диалога между участниками, а в экономической сфере - проведение реформ в ключевых секторах экономики стран Южного Средиземноморья и установление в Средиземноморском регионе зоны свободной торговли к 2010 г. [7]. Новизна Барселонского процесса заключалась в его попытке охватить одновременно несколько направлений сотрудничества, тогда как ранее акцент делался на традиционные двусторонние торгово-экономические связи [1. С. 17]. С начала действия процесса страны обязались укреплять свое сотрудничество с целью уменьшения миграционного давления путем содействия профессиональному обучению и созданию рабочих мест в странах происхождения мигрантов. Прозвучал призыв заключать двусторонние соглашения о реадмиссии. Было решено налаживать сотрудничество и обмен информацией между органами безопасности, судебными органами, таможенными службами и другими ведомствами для борьбы с нелегальной иммиграцией [6]. 19 февраля 1997 г. Еврокомиссия представила доклад о развитии процесса. Результаты сотрудничества в трех сферах были достаточно ограничены, поэтому основным условием продолжения оказания помощи Евросоюзом был назван прогресс стран-партнеров в деле модернизации их экономики, таким образом, ЕС стал постепенно внедрять принцип обусловленности своей помощи развитию [8]. В апреле того же года на Мальте состоялась Вторая Евро-Средиземноморская конференция, где участники подтвердили: результатами двухлетней работы Барселонского процесса стали лишь налаживание диалога между партнерами и проведение ряда семинаров и встреч. Они также высказались за углубление сотрудничества в вопросах регулирования миграции, для чего 1-2 марта 1999 г. в Гааге была проведена первая встреча экспертов по миграции [9]. В то же время с 1990-х гг. началась смена приоритетов ЕС во внешних отношениях, а именно - усиление внимания к государствам непосредственно у его границ. К началу нового тысячелетия Евросоюзом было признано, что государства Южного Средиземноморья стали странами исхода и транзита огромного количества иммигрантов в Европу. Так, например, в начале 2000-х гг. ежегодно 100-120 тыс. мигрантов пересекали нелегально морские границы ЕС через Средиземное море [10. С. 7]. В этой связи Европейский Совет 19 июня 2000 г. принял Общую стратегию по отношению к странам Средиземноморского региона, рассчитанную на четыре года, а затем продленную до января 2006 г. В документе подчеркивался стратегический характер сотрудничества в рамках Евро-средиземноморского партнерства с целью обеспечения мира, стабильности и процветания в регионе. Для достижения этой цели ЕС поставил перед собой такие задачи, как продвижение прав человека, демократии, эффективности системы управления и верховенства закона; установление зоны свободной торговли; борьбу с расизмом и ксенофобией и т.п., что соответствовало изменившемуся в 1990-х гг. пониманию политики развития. В сфере управления миграцией ЕС намеревался упростить выдачу виз, бороться с нелегальной миграцией, совершенствовать пограничный контроль, устранять причины миграции из третьих стран и способствовать интеграции иммигрантов в принимающее общество. Была обозначена необходимость пересмотра законодательства стран-партнеров в соответствии с европейскими стандартами. Необходимость помощи беженцам и борьбы с организованной преступностью в регионе также назывались в числе приоритетов средиземноморской политики ЕС [11]. Вскоре Европейская комиссия представила Совету и Европарламенту свое сообщение «Возрождение Барселонского процесса», где оценивались результаты и перспективы Евро-средиземноморского партнерства, а главное - его проблемы. Так, несмотря на то, что ЕС выделил за период 1995-2000 гг. более 9 млрд евро на поддержку своих партнеров по Барселонскому процессу, прогресс был замедлен по многим причинам. Например, переговоры и ратификация соглашений о сотрудничестве на деле занимали больше времени, чем предполагалось. Не удалось наладить торговлю между странами Южного Средиземноморья, а также привлечь туда крупные инвестиции. Для повышения эффективности партнерства Европейская комиссия представила свои детальные рекомендации с указанием сроков их имплементации, что было необходимо для стимулирования работы партнеров. Было вновь заявлено о том, что финансовая помощь участникам будет напрямую зависеть от их прогресса в проведении рекомендованных реформ [12]. В 2004 г. Европейским Советом был опубликован отчет, представивший обзор и корректировку целей стратегии отношений ЕС со странами Средиземноморья и Ближнего Востока. Приоритетом сотрудничества ЕС с данными регионами было названо стимулирование реформ, но особо подчеркивалось, что общества должны провести их сами, без принуждения извне. Возможно, причиной такой риторики стала недостаточность прогресса ряда стран Средиземноморья и Ближнего Востока в желаемом со стороны ЕС реформировании, поэтому Евросоюз решил снизить уровень своего вмешательства и свои финансовые издержки. Приводя длинный список трудностей, с которыми сталкиваются регионы Ближнего Востока и Средиземноморья, документ указывал и их источник - наличие огромного числа молодежи, чьи стремления к образованию и трудоустройству не могут реализоваться в текущих условиях. Соответственно, решение проблем региона должно быть комплексным и включать обеспечение стабильности и экономического роста, решение миграционных проблем, соблюдение норм права и надлежащее управление государством. Евросоюз обещал оказывать соответствующим странам техническую помощь для совместного управления миграционными потоками, включая совершенствование пограничного контроля и поддержку соответствующих ведомств [13]. Таким образом, ЕС постепенно осознал необходимость устранения таких причин массовой эмиграции из третьих стран, как бедность, политические гонения, отсутствие социальных гарантий, что повлекло за собой официальное утверждение комплексного подхода к регулированию иммиграции на общеевропейском уровне в конце 2005 г. Обеспечение стабильности и приобщение стран-партнеров к демократическим принципам, в свою очередь, как и сотрудничество с Евросоюзом непосредственно в деле регулирования миграции, должно, по мнению ЕС, создать вокруг него буфер от различных угроз, в том числе и нелегальной миграции [14. С. 423]. Тем временем прогресс в реализации целей Барселонского процесса был довольно скромным и выражался скорее в установлении контактов, чем в реальном решении существующих проблем. Тем не менее, в рамках процесса в 2004 г. была запущена Первая евро-средиземноморская программа по миграции, рассчитанная на четырехлетний срок (2004-2007 гг.) и получившая финансирование в размере 2 млн евро. Программа охватывала страны Южного Средиземноморья и Ближнего Востока и была призвана помочь им в продвижении позитивного взаимовлияния миграции и развития и в управлении смешанными миграционными потоками, способствовать легальной миграции, объединить усилия государств в борьбе с нелегальной миграцией и торговлей людьми. В ходе ее реализации было организовано около 40 тренингов для персонала из стран-участниц, 10 учебных поездок в страны ЕС, начато исследование роли женщин и миграции в Средиземноморском регионе, а также было предложено создать сайт для информирования общественности о прогрессе сотрудничества в данном направлении [15]. В 2005 г. был проведен юбилейный саммит, ознаменовавший десятилетие существования Барселонского процесса, где была принята пятилетняя программа действий. Во многом участники подтвердили принципы, оглашенные десять лет назад. Управление миграцией стало четвертой опорой Процесса, кроме того, большее внимание теперь стало уделяться вопросам расширения доступа к образованию и трудоустройству молодежи в странах Южного Средиземноморья. Однако в связи с отставанием от плана было решено отложить учреждение в регионе зоны свободной торговли до 2015 г. В целом же по абсолютному большинству направлений сотрудничества прогресс был гораздо меньше ожидаемого [16]. Эффективному решению проблем региона препятствовало, например, то что участники по-разному относятся к проблеме урегулирования конфликта на Ближнем Востоке. Кроме того, имплементации предлагаемых в рамках партнерства мер препятствует неэффективность системы управления в государствах Южного Средиземноморья. Например, по уровню коррупции во всем мире выделяются такие участники Партнерства, как Сирия (159-е место из 175), Ливан (136-е место), Алжир (100-е место), Марокко (80-е место), Тунис (79-е место) [17]. Поэтому вполне понятно, что проводить в таких условиях реформы катастрофически трудно. Барселонский процесс был парализован незначительностью достижений в осуществлении демократических и экономических реформ в странах Средиземноморья, а также в установлении зоны свободной торговли. Как следствие, не было достигнуто намеченное экономическое сближение ЕС и стран Южного Средиземноморья. Желаемого значительного снижения иммиграции в ЕС, проходящей транзитом через Средиземноморский регион, достичь не удалось. Например, совокупная иммиграция в средиземноморские страны - члены ЕС Испанию, Португалию, Францию и Италию за период 1995-2008 гг. выросла в 10 раз: со 141 623 (1995 г.) до 1 414 934 чел. (2008 г.) [18]. Учитывая ограниченные достижения десятилетней деятельности в рамках Барселонского процесса, на Европейском Совете 13-14 марта 2008 г. было решено, по предложению президента Франции Н. Саркози, изменить Барселонский процесс, переименовав его в Союз для Средиземноморья. Он во многом копировал прежний формат, хотя и был утвержден принцип совместного председательства двух стран - одного члена ЕС и одного государства Средиземноморского региона. Однако в рамках нового Союза не была предусмотрена деятельность по управлению миграцией напрямую, хотя принимаются действия по обеспечению занятости молодежи и согласованию профессиональной подготовки кадров с нуждами рынка труда в соответствующих странах, что в перспективе должно снизить уровень эмиграции из них [19]. Тем не менее, как элемент Евро-средиземноморского партнерства продолжали действовать Вторая (2008-2011 гг.), а затем Третья евро-средиземноморская программы по миграции (2012-2014 гг.), в рамках которых проводились тренинги для сотрудников миграционных ведомств стран-участниц, обучающие визиты и исследования [20]. Создание Средиземноморского союза стало компромиссом между его членами. Со стороны ЕС остро стоял вопрос об увеличении финансирования для его целей, однако большинство государств-членов считало приоритетом внешней политики восточное направление и расширение Евросоюза. Представители Арабского мира, страдающие от Ближневосточного конфликта, надеялись, что приоритетом Союза станет его урегулирование. В итоге создание Союза для Средиземноморья было скорее шагом политическим, призванным подчеркнуть важность ЕС в международных отношениях, а также удовлетворить внешнеполитические амбиции отдельных лидеров (президента Франции Н. Саркози, главы Палестины М. Аббаса и премьер-министра Израиля Э. Ольмерта), а не решить те проблемы, которые привели к провалу Барселонского процесса [21]. Барселонский процесс постепенно доказал свою несостоятельность, причинами которой стали разный уровень вовлеченности сторон в деятельность Процесса. Кроме того, Ближневосточный конфликт не был урегулирован и затруднил создание зоны безопасности и стабильности в регионе. Кроме того, Барселонский процесс не достиг поставленной экономической цели - создания зоны свободной торговли для стимулирования экономического развития стран, и в итоге увеличился разрыв в уровне экономического развития между северным и южным побережьем Средиземного моря, что вкупе с рестриктивной миграционной политикой ЕС приводит к увеличению миграционного давления на Европу [1. С. 10, 21]. Другие причины неудачи Барселонского процесса включают недостаточную информированность заинтересованных слоев населения о возможностях и развитии процесса и медленную имплементацию заключенных в рамках процесса соглашений. В результате Барселонский процесс не смог ликвидировать рост безработицы и отсутствие необходимых политических реформ в странах Южного Средиземноморья. Неудачи процесса стали одной из причин Арабской весны - социальных волнений в этих странах с начала 2011 г. Арабская весна стала последствием противоречивой политики ЕС в регионе. С одной стороны, ЕС стал направлять свою помощь развитию эффективности экономических, политических и социальных реформ в третьих странах, что, однако, не мешало Евросоюзу сотрудничать с авторитарными режимами в целях поддержания видимой стабильности и сдерживания миграционного давления. С другой стороны, когда народы этих стран стали сами решать свою судьбу, западные страны охватила паника, поскольку этот процесс стал для них неуправляемым, в том числе и в ситуации с потоками беженцев, и в результате внешняя политика ЕС сосредоточилась на подавлении волнений, запугивании непокорных и поиске расположения новых лидеров. События Арабской весны продемонстрировали и неудачу миграционной политики в регионе: поскольку не были устранены первопричины эмиграции из стран Южного Средиземноморья, она не ослабла, а превратилась в настоящее бедствие, сопровождающееся гибелью мигрантов в Средиземном море [3. С. 138-143].

Ключевые слова

миграция, ЕС, Средиземноморский регион, Барселонский процесс, migration, European Union, Mediterranean region, Barcelona Process

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Погорельская Анастасия МихайловнаТомский государственный университетаспирант кафедры мировой политикиlisbonne@rambler.ru
Всего: 1

Ссылки

Трофимова О.Е. Эволюция средиземноморской политики Евросоюза: путь от сотрудничества к интеграции. М. : ИМЭМО РАН, 2011.
Euro-Mediterranean Cooperation (Historical) [Electronic resource] // European Institute for research on Mediterranean and Euro-Arab cooperation (MEDEA), 2014. URL: http://www.medea.be/en/themes/euro-mediterranean-cooperation/euro-mediterranean-cooperation-historical (access date: 15.06.2015).
Fraser C. An Introduction to European Foreign Policy. 2nd ed. London, 2012.
Castles S. and Miller M.J. The age of migration. 4th ed. Palgrave Macmillan, 2009. 369 p.
International Migrants by Country of Destination // Migration Policy Institute. 2014. URL: http://www.migrationpolicy.org/programs/datahub/international-migration-statistics (access date: 22.06.2015).
Barcelona declaration adopted at the Euro-Mediterranean Conference // EU. 1995. URL: http://www.eeas.europa.eu/euromed/docs/bd_en.pdf (ac cess date: 08.06.2014).
The Barcelona process // EEAS. 2014. URL: http://www.eeas.europa.eu/euromed/barcelona_en.htm (access date: 01.06.2014).
Progress report on the Euro-Mediterranean Partnership and Preparations for the Second conference of Foreign affairs ministers. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament // Commission of the European Communities, 19.02.1997. URL: http://aei.pitt.edu/4291/1/4291.pdf (access date: 08.06.2014).
Conclusions. Second Euro-Mediterranean Ministerial Conference // EU. 15-16.04.1997. URL: http://www.eeas.europa.eu/euromed/ conf/malta_conc_en.pdf (access date: 08.06.2014).
Sorensen N.N. Mediterranean Transit Migration and Development: Experience and Policy Options [Electronic resource] / DIIS // Mediterranean Transit Migration. Copenhagen, 2006. URL: http://subweb.diis.dk/sw24384.asp (access date: 01.06.2014).
EU Common Strategy for the Mediterranean // European Council. 19.06.2000. URL: http://europa.eu/legislation_summaries/external_relations/ relations_with_third_countries/mediterranean_partner_countries/r15002_en.htm (access date: 11.06.2014).
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament to prepare the Fourth Meeting of Euro-Mediterranean Foreign Ministers 'Reinvigorating the Barcelona process' // Commission of the European Communities, 06.09.2000. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX: 52000DC0497&from=EN (access date: 11.06.2014).
Final Report on an EU Strategic Partnership with the Mediterranean and the Middle East // European Council, 2004. URL: http://consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/Partnership% 20Mediterranean%20and%20Middle%20East.pdf (access date: 14.09.2014).
Lavenex S. and Ujarer E.M. The External Dimension of Europeanization: The Case of Immigration Policies // Cooperation and Conflict. 2004. Vol. 39, № 4. P. 417-443.
Euro-Med Migration I // EU. 2014. URL: http://www.enpi-info.eu/mainmed.php?id_type=10&id=8 (access date: 02.09.2014).
Five year work programme // EEAS. 2005. URL: http://www.eeas.europa.eu/euromed/summit1105/five_years_en.pdf (access date: 06.03.2015).
Corruption by country // Transparency International. 2014. URL: https://www.transparency.org/country (access date: 30.04.2015).
International Migration Database // Organization for economic cooperation and development. 2015. URL: http://stats.oecd.org/Index. aspx?DataSetCode=MIG (access date: 12.06.2015).
Social & Civil Affairs // Union for Mediterranean Secretariat, 2015. URL: http://ufmsecretariat.org/social-civil-affairs (access date: 26.03.2015).
Euro-Med Migration III // EU Neighbourhood Info Centre. 2014. URL: http://www.enpi-info.eu/mainmed.php?id=391&id_type=10 (access date: 26.03.2015).
Zweiri M. and Pantaleo N. Will the Union for the Mediterranean learn from the Barcelona process? Research paper № 124 // RIEAS, 2008. URL: http://rieas.gr/images/RIEAS124.pdf (access date: 11.09.2014).
 Барселонский процесс и его роль в современном иммиграционном кризисе Европейского союза | Вестн. Том. гос. ун-та. 2016. № 403.

Барселонский процесс и его роль в современном иммиграционном кризисе Европейского союза | Вестн. Том. гос. ун-та. 2016. № 403.