Будапештский процесс: оценка 20-летней деятельности | Вестн. Том. гос. ун-та. 2016. № 404.

Будапештский процесс: оценка 20-летней деятельности

Европейский Союз сегодня является пунктом назначения масштабных миграционных потоков. Для регулирования иммиграции ЕС разработал специальные механизмы сотрудничества с различными регионами мира. Хронологически первым из таких механизмов стал Будапештский процесс - межправительственный диалог 50 государств и ряда международных организаций по вопросу управления миграцией. Данная статья направлена на анализ деятельности Будапештского процесса в течение 20 лет его существования.

The Budapest Process: assessment of its 20-year activities.pdf С окончанием холодной войны исчез СССР как один из двух глобальных центров силы, соответственно, разделительные линии в Европе потеряли смысл. Поскольку растаяло противостояние между Западной и Восточной Европой, встала задача установления здесь мира, стабилизации границ и нормализации отношений с соседями. В то же время с 1950-х гг. Западная Европа приступила к экономической (Европейское экономическое сообщество - ЕЭС) и военной интеграции (Западноевропейский союз) и потому стала претендовать на роль гаранта безопасности и процветания в этой части света. Первым дружеским жестом со стороны Западной Европы по отношению к восточным соседям стала специальная программа ФАРЕ (PHARE), запущенная в 1989 г. с целью оказания помощи Польше и Венгрии в проведении структурных реформ. Затем странам Центральной и Восточной Европы был предоставлен режим наибольшего благоприятствования в торговле с ЕЭС с 1990 г., а еще через год был открыт Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), оказывавший помощь странам бывшего «социалистического содружества» в проведении реформ. Эти меры быстро убедили бывшие социалистические республики переориентироваться в своей внешней политике на сотрудничество с Западом [1. С. 182-183]. Одновременно страны Западной Европы решили перейти от экономической к политической интеграции, которая помогла бы установить мир и стабильность в Европе и обеспечить им выгодные позиции в международных отношениях. В итоге в 1991 г. был подписан, а в 1993 г. вступил в силу Договор о Европейском Союзе, или Маастрихтский договор, давший начало ЕС как политическому объединению 15 европейских государств с общей политикой в разных областях. Процесс европейской интеграции был длительным, поскольку предполагал постепенную передачу национального суверенитета на наднациональный уровень, что оказалось затруднительным: страны не желали лишаться суверенитета в некоторых областях. В частности, внешняя политика и политика безопасности были очень чувствительным вопросом, поэтому первоначально сотрудничество в этих сферах не было юридически обязательным. Сегодня внешняя политика ЕС носит в основном межгосударственный характер, но члены могут высказывать общие позиции, проводить совместные действия и принимать общие стратегии (с 1997 г.) Тем не менее в начале 1990-х гг. ЕС не имел достаточно ресурсов и компетенции для решения насущных проблем в области Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ). ОВПБ была также парализована войной, вызванной распадом Югославии. Таким образом, для успешного использования ОВПБ ЕС на мировой арене не было возможностей [2. С. 36]. C конца холодной войны меняется понятие безопасности в мире: размывается грань между внешней и внутренней, «высокой» и «низкой» политикой, одной из новых угроз безопасности стала неконтролируемая миграция населения [3]. Это стало ясно в 1990-е гг. в результате изменения границ на континенте, инициировавшего массовые миграционные потоки, которые устремились в ЕС как центр более высокого уровня жизни, экономической стабильности и безопасности. Однако и в сфере миграционного регулирования страны-члены не были готовы поступиться суверенитетом, оставив по Маастрихтскому договору эту область в межгосударственном ведении, поэтому не могли сообща противостоять новой угрозе [4]. В итоге в 1990-х гг. Евросоюз оказался перед лицом серьезных внешнеполитических проблем, для решения которых его собственных возможностей не хватало. Расставив приоритеты и распределив ресурсы, было решено привлечь к решению этих вопросов соседние государства, запустив особые механизмы сотрудничества с определенными странами по установленному кругу вопросов. Хронологически первым из таких механизмов стал Будапештский процесс -межправительственный диалог 50 государств континента по вопросам миграции, запущенный в 1993 г. На его примере позже были запущены подобные инициативы - Барселонский процесс (1995 г.), Рабатский процесс (2006 г.), Пражский процесс (2009 г.) и т.д. Формально эти механизмы относятся к внешнеполитическим инструментам ЕС, но на практике решают задачи не только ОВПБ, но и миграционной политики, политики развития и политики добрососедства. Поскольку в начале 1990-х гг. ЕС наводнили потоки массовой иммиграции, европейские страны стали ужесточать миграционное законодательство. Не имея законных возможностей для въезда, мигранты стали использовать в пугающих масштабах нелегальные пути. Понимание того, что без сотрудничества стран назначения, исхода и транзита мигрантов невозможно контролировать это явление, привело к организации 31 октября 1991 г. Министерской конференции в Берлине, ставшей отправной точкой Будапештского процесса. Представители 28 европейских стран собрались на конференции, чтобы обсудить возможности противодействия нелегальной миграции. Участники признали, что для уменьшения миграционного давления из стран Центральной и Восточной Европы необходимо способствовать экономическому и социальному прогрессу в странах исхода мигрантов, поскольку основной причиной иммиграции в Европу служил поиск лучших условий жизни. В качестве незамедлительных мер было предложено налаживать обмен информацией по вопросам миграции между странами-участницами, укреплять пограничный контроль через развитие соответствующей инфраструктуры, заключать двух- и многосторонние соглашения о реадмис-сии, а затем рассмотреть возможности гармонизации визовой политики участвовавших государств [5]. Таким образом была заложена основа Будапештского процесса как неформального межгосударственного форума для обсуждения острых проблем в сфере миграции и смежных областях. Такой формат общения оказался удобным и 1516 февраля 1993 г. представители 32 европейских государств, а также Турции и России встретились на Второй министерской конференции в г. Будапеште, чтобы продолжить обсуждение неконтролируемой иммиграции в Европу. Здесь были детализированы рекомендации предыдущей встречи: было предложено конфисковать доход и транспортные средства посредников нелегальных мигрантов, ужесточить наказание за трудоустройство нелегальных мигрантов, усовершенствовать пограничный контроль и процедуру выдачи виз. Для налаживания обмена информацией между государствами было объявлено о создании совместных органов сбора и анализа информации по нелегальной миграции в Европе. Также был повторен призыв заключать соглашения о реадмиссии [6]. Для имплементации решений Министерских конференций в декабре 1993 г. был создан специальный орган - Группа старших должностных лиц под председательством Венгрии, также называемый Будапештской группой. Действуя на неформальной основе и принимая лишь рекомендательные указания для стран-участниц, она трижды собиралась до проведения очередной Министерской конференции. В частности, на встрече группы в г. Прага в 1994 г. постоянным Секретариатом Будапештского процесса был назначен Международный центр развития миграционной политики (МЦРМП), основанный в г. Вена в 1993 г. [7]. Поскольку в 1995 г. ЕС расширился с 12 до 15 государств и вступило в силу Шенгенское соглашение, а миграционные потоки претерпели изменения в своей конфигурации, было решено провести очередную Министерскую конференцию в Праге 15 октября 1997 г. В ней приняли участие представители уже 35 государств и 9 международных организаций. Основное внимание было уделено противодействию нелегальной миграции, которая обусловлена разницей в уровне жизни между странами происхождения и назначения мигрантов, поэтому ее необходимо сокращать путем содействия развитию стран исхода. Также на конференции участникам было рекомендовано принять меры в следующих областях: 1) гармонизации законодательства для ужесточения наказаний за пособничество нелегальной миграции, трудоустройство нелегальных мигрантов, подделку въездных документов и нарушение границ; 2) налаживания обмена данными и создания единой системы мониторинга и анализа нелегальной миграции в регионе. Была указана важность заключения соглашений о реад-миссии. Было высказано предложение расширить сотрудничество и интенсифицировать его. С этой целью после конференции был образован ряд рабочих групп, функционирующих на регулярной основе: по гармонизации законодательства, по сближению визовой политики, по возврату и реадмиссии, по региону Юго-Восточной Европы, по нерегулярной миграции и предоставлению убежища, по проблемам Молдовы [8]. После Третьей министерской конференции сложился механизм функционирования Будапештского процесса. Министерские конференции являются высшим органом принятия решений и проводятся по необходимости раз в несколько лет для принятия долгосрочных стратегий. Встречи Будапештской группы, также называемые встречами Старших должностных лиц, организуются раз в год для обсуждения результатов работы и детализации планов на следующий год. Различные рабочие группы по специфическим вопросам собираются на регулярной основе для имплементации решений вышестоящих органов и быстрого реагирования на кризисные ситуации. Кроме того, в рамках процесса проводится множество ad hoc совещаний по актуальным на текущий момент вопросам [9]. Однако, несмотря на интенсификацию деятельности, в начале 2000-х гг. Будапештский процесс оказался в кризисе. Это было вызвано тем, что он выполнил свою первоначальную функцию: заложил основы неформального взаимодействия между странами Западной и Центральной / Восточной Европы, позволил подтянуть последние к стандартам Европейского Союза, гармонизировать миграционное законодательство, улучшить пограничный контроль, тем самым подготовив страны Центральной и Восточной Европы к вступлению в ЕС, что и было запланировано на 2004 и 2007 гг. [10]. Соответственно встал вопрос о необходимости сохранения Будапештского процесса, который был решен положительно, учитывая успех процесса в деле подготовки кандидатов на вступление в ЕС. Тем не менее необходимо было пересмотреть и обновить задачи и масштабы этого механизма. В этой связи 25-26 июня 2003 г. была проведена Четвертая министерская конференция на о. Родос (Греция), в которой приняли участие представители 42 государств и 9 международных организаций. Эта встреча стала поворотным пунктом в сотрудничестве стран по вопросам миграции и отметила переход ко второму этапу развития процесса. Первым судьбоносным решением конференции стало расширение географических масштабов деятельности Будапештского процесса: в межгосударственный диалог по вопросам миграции были включены страны СНГ. Вторым ключевым решением стало смещение акцента с контроля на комплексный подход к миграции, который учитывает ее первопричины - отсутствие социального и экономического развития, угрозы безопасности, безработица в странах исхода и т.п. [8]. Был расширен список сфер сотрудничества, который стал охватывать борьбу с нелегальной миграцией, согласование визовой политики, развитие реадмиссии и добровольного возвращения мигрантов, соблюдение прав беженцев, укрепление охраны границ и борьбу с терроризмом. Рекомендованные меры включали налаживание обмена информацией, гармонизацию законодательства стран-участниц, заключение и имплемента-цию соглашений о реадмиссии, обучение ответственного персонала. В дополнение к Рабочей группе по нерегулярной миграции и Рабочей группе по возврату и реадмиссии были созданы еще три: по согласованию мер ответственности за пособничество нелегальной миграции и торговлю людьми; по иммиграции и политике приема; по развитию системы управления миграцией [Там же]. Тем не менее даже назначения Турции в качестве нового председателя в 2006 г. было мало для придания нового импульса развитию Будапештского процесса. Новый председатель выдвинул свои предложения на встречах Старших должностных лиц в г. Стамбул (2006 г.) и г. Трабзон (2008 г.), результаты которых должны были обсуждаться на Министерской конференции в г. Прага в 2009 г. Однако проведенная встреча под названием «Построение миграционных парт-нерств» инициировала создание отдельного межправительственного механизма по регулированию миграции на территории Восточной и Юго-Восточной Европы, Средней Азии, Турции и России, получившего название Пражского процесса [11]. Это обстоятельство заставило участников Будапештского процесса выработать свои предложения по обновлению механизма и обсудить их на встрече Друзей Председателя в г. Вена 9 сентября 2009 г. Принимая во внимание ее итоги, Председатель процесса - Турция, представила на 16-й Встрече Старших должностных лиц в г. Стамбул 3 ноября 2010 г. пакет мер по активизации Будапештского процесса. Утверждение этих предложений модернизировало Будапештский процесс и обозначило его переход на третий этап развития [8]. Было решено расширить географический охват процесса далее на восток, включить ряд стран исхода мигрантов в качестве партнеров или наблюдателей процесса, в частности Афганистан, Бангладеш, Китай, Ирак, Иран и Пакистан. Был оптимизирован формат работы: новая структура предполагала наличие трех основных Рабочих групп по региональному принципу: по региону Юго-Восточной Европы, по Черноморскому региону и региону Шелкового пути. Для обеспечения быстрой адаптации процесса к политическим, социальным, экономическим изменениям в мире и обеспечения его независимости были диверсифицированы источники дохода для нужд процесса. Кроме того, были подтверждены основные принципы процесса: неформальное общение и равенство всех участников. Акцент был сделан на необходимости большего внимания вопросам легальной и трудовой миграции, а также взаимосвязи миграции и развития [12]. Как показала 17-я Встреча Старших должностных лиц, проведенная через год после одобрения изменений в процессе, 18 ноября 2011 г., страны-партнеры подтвердили правильность избранного направления развития Будапештского процесса. С одной стороны, важным стало то, что данный механизм был сохранен в качестве удобной возможности для неформального диалога по вопросам миграции для широкого круга государств и организаций. С другой стороны, были высказаны пожелания запуска большего количества локальных проектов, а также расширения круга сфер сотрудничества, включая вопросы добровольного возвращения, помощи несовершеннолетним, путешествующим без сопровождения взрослых, развития внутренней миграции населения, предоставления убежища и борьбы с торговлей людьми [13]. Третий этап развития Будапештского процесса, продолжающийся в настоящее время, можно охарактеризовать интенсификацией деятельности Рабочих групп. Рабочая группа по региону Юго-Восточной Европы под председательством Хорватии основана еще в 1998 г. и была первоначально нацелена на содействие подписанию и эффективной имплементации соглашений о реадмиссии со странами региона, а также на приближение стран Юго-Восточной Европы по ряду показателей в сфере миграционного контроля к стандартам ЕС. Постепенно эти задачи достигались, и фокус деятельности группы сместился на развитие системы управления миграцией в регионе в целом с учетом ее первопричин, обеспечение эффективной реадмиссии и налаживание информационного обмена между странами-партнерами [14]. Рабочая группа по Черноморскому региону под председательством Болгарии была создана в 2008 г. Первая встреча Группы состоялась 13-14 ноября 2008 г., вторая - 9-10 февраля 2011 г., третья - 1213 ноября 2012 г. Была проделана большая работа по анализу и оценке уже существующих в регионе структур межгосударственного сотрудничества и основных проблем региона. В итоге приоритетами работы этой группы стали борьба с нелегальной миграцией в регионе, налаживание обмена информацией и кадрами между странами-партнерами, укрепление пограничного контроля и гармоничное дополнение существующих в регионе структур безопасности [15]. Наиболее активно на третьем этапе Будапештского процесса себя проявляет Рабочая группа по региону Шелкового пути под председательством Турции. Встречи группы прошли 3-4 ноября 2010 г., 7-8 июня 2011 г., 28-29 июня 2012 г. и 28-29 октября 2013 г. Сферы работы группы постепенно расширялись и меры были приняты во многих областях. Первоначально приоритетом было противодействие нелегальной миграции, затем обсуждаться стали и смежные вопросы (налаживание информационного обмена между странами-участницами, расширение возможностей информирования потенциальных мигрантов, обеспечение надлежащих возвращения и реинтеграции мигрантов, способствование развитию стран исхода с целью уменьшения эмиграции, согласование действий стран Будапештского процесса с другими региональными механизмами регулирования миграции). В рамках деятельности Рабочей группы были запу- ния миграции и развития; поддержка возвращения и щены три последовательных проекта: «Содействие реадмиссии; борьба с нелегальной миграцией и торгов-сотрудничеству в области миграции в регионе Вели- лей людьми; международная защита и соблюдение прав кого шелкового пути» (сентябрь 2011 г. - февраль беженцев. В рамках каждой области были предложены 2013 г.); «Вспомогательные меры в области управ- конкретные меры, которые будут приняты [16]. ления миграцией в регионе Шелкового пути» (май Оценка результатов Будапештского процесса сви-2013 г. - апрель 2014 г.); проект Партнерства Шел- детельствовала о переходе к отлаженному межправи-кового пути (февраль 2014 г. - январь 2017 г.). Ре- тельственному диалогу по регулированию миграции в зультатами их реализации стали анализ миграцион- нескольких регионах. Участники процесса сотрудни-ных потоков в регионе, выявление проблем стран чают наравне на добровольной основе и подают за-региона Шелкового пути в области миграции, нала- просы о проведении встреч по интересующим проживание обмена информацией между странами- блемам, тем самым делая обсуждение конструктив-участницами, оказание технической помощи странам ным и конкретным. Поскольку его источники финан-исхода мигрантов в обозначенных ими вопросах, сирования диверсифицированы, это делает процесс обучение ответственных кадров, реализация локаль- гибким в реагировании на потребности странных проектов в области развития, информирование участниц. Работа секретариата (МЦРМП) оценивается потенциальных мигрантов [9]. как недорогая, но эффективная. Будапештский про-Результаты 20-летней деятельности Будапештского цесс сыграл огромную роль в подготовке стран Цен-процесса были подведены на Пятой министерской кон- тральной и Восточной Европы к вступлению в ЕС. ференции 19 апреля 2013 г. в Стамбуле. Конференция Кроме того, за время своего существования этот ме-была ознаменована принятием Стамбульской министер- ханизм завоевал определенную степень доверия в миской декларации, инициировавшей Партнерство Шелко- ровой политике, особенно на экспертном уровне, что вого пути. В Декларации были выделены шесть приори- позволяет ему выгодно сотрудничать с другими меж-тетных областей работы участников процесса: улучше- дународными акторами. На сегодняшний день Буда-ние условий легальной миграции и мобильности; содей- пештскому процессу как неформальному межправи-ствие интеграции мигрантов и противодействие дис- тельственному диалогу по регулированию миграции в криминации; обеспечение положительного взаимовлия- Евразийском пространстве нет альтернативы [14].

Ключевые слова

миграция, Будапештский процесс, ЕС, migration, Budapest Process, European Union

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Погорельская Анастасия МихайловнаТомский государственный университет аспирант кафедры мировой политикиlisbonne@rambler.ru
Всего: 1

Ссылки

Х.Дубинин Ю. и др. История международных отношений (1975-1991 гг.). М. : МГИМО(У), 2006. С. 182-183.
Fraser C. An Introduction to European Foreign Policy. 2nd ed. Routledge : London, 2012. P. 36.
The Joint Report by EUROPOL, EUROJUST, and FRONTEX on the State of Internal Security in the EU // Council of the European Union, Brussels, 2010,
p. URL: http://www.statewatch.org/news/2010/aug/eu-council-eurojust-europol-frontex-int-sec-9359-10.pdf, free (access data: 25.05.2014).
Потемкина О. Иммиграционная политика ЕС: от Амстердама до Лиссабона // Мировая экономика и международные отношения. 2010. № 4. С. 42-51.
Final Communique of the Ministerial Conference on measures for checking illegal Immigration from and through Central and Eastern Europe (31 October 1991) // ICMPD, 1997. URL: http://www.icmpd.org/fileadmin/ICMPD-Website/Budapest_Process/January_2013/1991_Berlin_ rec-ommenda tions.pdf, free (access data: 26.05.2014).
Final Commuinique of the Ministerial Conference to Prevent Uncontrolled Migration (16 February 1993) // ICMPD, 1993. URL: http://www.icmpd.org/fileadmin/ICMPDWebsite/Budapest_Process/January_2013/1993_Budapest_ recommendations.pdf, free (access data: 26.05.2014).
Будапештский процесс: Реализация Партнерства по вопросам миграции в регионе Шелкового пути // ICMPD, 2014. URL: http://www.icmpd.org, свободный (дата обращения: 27.05.2014).
Budapest process: A Silk Routes Partnership for Migration: 20+ years of the Budapest process // ICMPD, 2013. URL: http://www.budapestrpocess.org, free (access data: 27.05.2014).
Budapest process // ICMPD, 2014. URL: http://www.icmpd.org/Budapest-Process.1528.0.html, free (access data: 27.05.2014).
Towards the Enlarged Union. Strategy Paper and Report of the European Commission on the progress towards accession by each of the candidate countries // Commission of the European Communities. 2002. URL: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/ ?uri=CELEX:52002DC0700&from=EN, free (access data: 28.05.2014).
Prague Process. Overview // ICMPD, 2012. URL: http://www.icmpd.org/Prague-Process.1557.0.html, free (access data: 29.05.2014).
Будапештский процесс, 16-я встреча старших должностных лиц // ICMPD, 2010. URL: http://www.anti-trafficking.net/fileadmin/ICMPD- Website/Budapest_Process/Budapest_Process_SOM_3.11.10_ Final_Conclusions_EN.pdf, свободный (дата обращения: 04.05.2014).
Будапештский процесс, 17-я встреча старших должностных лиц // ICMPD, 2011. URL: https://www.budapestprocess.org/ compo-nent/attachments/download/23, свободный (дата обращения: 04.05.2014).
Будапештский процесс: Оценка положения дел и пути дальнейшего развития в 2010 г. // ICMPD, 2010. URL: https://www.iom.int/files/live/sites/iom/files/What-We-Do/docs/Third-Phase-Budapest-Process-ru.pdf, свободный (дата обращения: 01.05.2014).
Заключение. Будапештский процесс, Третья встреча Рабочей группы по Черноморскому региону «Связи между урегулированной и неурегули рованной миграцией в Черноморском регионе» // ICMPD, 2012. URL: http://www.icmpd.org/fileadmin/ICMPDWebsite/Budapest_Process/ Febru-ary_2014/Conclusions_BP_3rd_Black_Sea_WG_12-13_11_12_RUS.pdf, свободный (дата обращения: 04.05.2014).
Стамбульская Министерская Декларация «Партнерство по вопросам миграции в регионе Шелкового пути» // ICMPD, 2013. URL: http://www.icmpd.org/fileadmin/ICMPDWebsite/Budapest_Process/MC_Documents/ Istanbul_Ministerial_Declaration_Silk_Routes_ Partner-ship_RUS.pdf, свободный (дата обращения: 26.05.2014).
 Будапештский процесс: оценка 20-летней деятельности | Вестн. Том. гос. ун-та. 2016. № 404.

Будапештский процесс: оценка 20-летней деятельности | Вестн. Том. гос. ун-та. 2016. № 404.