Государственно-частное партнерство в пенитенциарной сфере: отдельные аспекты исполнения уголовных наказаний | Вестн. Том. гос. ун-та. 2017. № 423. DOI: 10.17223/15617793/423/28

Государственно-частное партнерство в пенитенциарной сфере: отдельные аспекты исполнения уголовных наказаний

Опыт развития пенитенциарных систем зарубежных стран показывает возможности частного партнерства с государством, которое значительно снижает нагрузку на бюджет и дополнительно обеспечивает соблюдение отдельных прав и свобод осужденных. В статье рассматривается проблема адаптации «смешанного финансирования» применительно к реалиям отечественной пенитенциарной системы. В качестве одного из направлений развития российской пенитенциарной системы можно использовать зарубежный опыт «смешанного финансирования», в виде привлечения в данную сферу частных средств и организаций, являющихся исполнителями общественно полезных услуг.

Public-private partnership in the penitentiary sphere: certain aspects of the execution of criminal penalties.pdf В Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 г. [1. С. 5581] (далее - Концепция) указывается на необходимость совершенствования деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, с учетом международных стандартов и потребностей общественного развития. Реализация данных стандартов отражается в практической стороне функционирования исправительных учреждений и обращения с осужденными в европейских странах. Исследование европейских пенитенциарных систем позволяет обратиться к научно обоснованным перспективам модернизации отечественного законодательства в сфере исполнения уголовных наказаний и по-новому взглянуть на правоприменительную практику, сопутствующую реформированию уголовно-исполнительной системы [2. С. 115]. Концепцией, в частности, предусмотрено осуществление мероприятий по созданию условий для постепенного снижения количества осужденных, содержащихся в одном жилом помещении в исправительных учреждениях, в том числе в приоритетном порядке в воспитательных колониях; что предполагает значительное финансирование за счет средств федерального бюджета. Известный ученый Н. Кристи опровергает сложившееся мнение, что уголовно-исполнительная система и рынок - вещи несовместимые. Он «рассматривает систему наказаний как структуру, подвластную условиям рынка. Причинение страданий является действием огромной экономической важности для тех, кто этим занимается» [3. С. 12]. При этом необходимо отметить, что в вопросе экономии бюджетных средств определяющим можно считать рост количества заключенных, тенденции которого Н. Кристи охарактеризовал следующим образом: «Институт законности находится в процессе изменения. Прежним его символом была богиня правосудия с завязанными глазами и весами в руке. Перед ней стояла задача сбалансировать множество противоположных ценностей. Эта задача более не актуальна. Внутри института законности произошла тихая революция, обеспечившая все возрастающие возможности роста индустрии контроля над преступностью. Благодаря этим изменениям сложилась ситуация, от которой следует ожидать значительного роста количества заключенных» [3. С. 8]. В этой связи одним из направлений развития отечественной пенитенциарной системы можно рассматривать привлечение в данную сферу частных средств или так называемого смешанного финансирования, а также социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, направленную на решение социальных проблем и развитие гражданского общества, а также другие виды деятельности, предусмотренные Федеральным законом «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ [4. С. 145]. По мнению немецкого правоведа С. Бариш [5], существуют различные формы частного партнерства в системе исполнения наказаний. Так, в соответствии с указанной Концепцией планируются функциональная приватизация, выраженная в привлечении коммерческих организаций к созданию производственных участков в колониях-поселениях, стимулирование создания колоний-поселений с сельскохозяйственным производством, разработка перспективных направлений производственной деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы в целях приоритетного обеспечения ее нужд собственным производством и выпуска конкурентоспособной продукции года [6. С. 19]. Учитывая вышеизложенное, существует формальная, или мнимая, приватизация, когда государственные учреждения принимают решения по всем вопросам исполнения наказаний, но при этом разграничивают сферы деятельности. Кроме того, существует материальная форма приватизации, при которой государство оставляя за собой контроль, передает принятие решений, их реализацию и ответственность за их выполнение частным структурам. Существует и другая форма приватизации, так называемая функциональная приватизация, когда государство передает свои задачи иным субъектам частично. Также часть ответственности за реализацию остается за государством. Далее С. Бариш отмечает, что частные субъекты уже в 80-х гг. прошлого столетия включились в партнерство с исполнительной системой Германии - это касалось религиозной сферы, оказания медицинских услуг. Затем были проекты по ресоциализации освободившихся осужденных (проект «Шанс», 2005 г.), частное инвестирование в постройку зданий (например, исправительное учреждение Вальдек было построено в 1996 г. с учетом самых современных стандартов безопасности (JVA Waldeck)) и арендовано земель Мекленбург - Передняя Померания на 30 лет за 7 млн марок [5. Р. 36]. Попытки, связанные с государственно-частным партнерством, в российской правоприменительной деятельности имели место в начале 2000-х гг. Как указывает С.Х. Шамсунов, который в то время являлся заместителем начальника Главного управления исполнения наказаний Минюста России, «некоторые крупные строительные компании Москвы и представители частного банковского сектора вносили предложения в центральный орган уголовно-исполнительной системы о строительстве частной тюрьмы в городе с предоставлением им права управления учреждением после завершения строительства. Изучение предложений российского рыночного сектора показало, что понятие "частная тюрьма" они понимали в полном смысле этого слова и предполагали взимать плату с осужденных за свое пребывание в ней. По их представлению, в частную тюрьму должны направляться лица, совершившие преступления в сфере экономики (т.е. граждане, обладающие многомиллионным состоянием), и за счет содержания их в комфортных условиях "владельцы" тюрем успешно получат прибыль. Представителям российского бизнеса было разъяснено, что порядок и условия исполнения наказаний в таких учреждениях должны осуществляться в строгом соответствии с российским законодательством и под контролем центрального органа уголовно-исполни-тельной системы. За участие в тюремном деле возможно лишь получение налоговых льгот. В результате российский бизнес уже не торопился вкладываться в уголовно-исполнительный сектор» [7. С. 27]. На самом деле, в различных странах смешанное финансирование применяется достаточно давно. В частности, с 1984 г. начато финансирование частных тюрем в США со стороны Исправительной корпорации Америки (Corrections Corporation of America (ССА)), которая контролирует 75% на рынке этих услуг. Как отмечает Е.Г. Багреева, «Сегодня в США частные компании управляют 264 учреждениями исполнения наказания, в которых содержатся около 99 тыс. взрослых осужденных. Среди крупных компаний, пришедших в пенитенциарную систему США, такие как Исправительная корпорация Америки (CCA), вБОгрупп, компания Cornell, Общественные образовательные центры и др. Компания CCA располагает 80 тыс. мест в 65 исправительных учреждениях; вБОгрупп - 49 тыс. мест для заключенных в 61 исправительном учреждении и т. д. Большинство частных исправительных учреждений расположены в южной и западной части США и рассчитаны на лиц, преступивших как федеральный закон, так и законы штатов. Целью частных компаний, участвующих в деятельности исправительных учреждений, являются не только его наиболее эффективная и безопасная организация, но и возможность создания рабочих мест для жителей данной территории. Исследования пенитенциарной системы США, проведенные одним из научных центров (Reason Research) США в 2008 г., показали, что частные тюрьмы во многом превосходят тюрьмы, находящиеся в управлении государства, как по качеству, так и по затратам. В период с 1999 по 2004 г. государством было сэкономлено 15 млн долл. в ежегодный бюджет исправительной системы благодаря использованию даже небольшого количества частных тюрем. В этих исследованиях дается обоснование эффективности и возможности экономии значительной суммы денег при создании смешанной системы функционирования исправительных учреждений» [8. С. 23]. В свою очередь, в Великобритании частные тюрьмы функционируют с 1992 г. и управляются охранными компаниями. Так, законом «О местных органах власти» 1991 г. в целях устранения перегруженности существующих пенитенциарных учреждений установлены принципы строительства и функционирования новых тюрем с привлечением частного капитала; к 1996 г. действовали уже четыре подобные тюрьмы. Согласно условиям контракта, заключаемого между частной компанией и муниципалитетом, компания осуществляет ежедневное управление тюрьмой и заключенными, в то время как при принятии Министерством внутренних дел соответствующего решения местный орган власти имеет право расторгнуть этот контракт (если какое-либо из его условий будет нарушено или если изменится политика правительства в этой области). Директор тюрьмы назначается частной компанией и несет ответственность за ее функционирование, осуществляет необходимые меры безопасности и сотрудничает с различными учреждениями и местными органами власти. Такие пенитенциарные учреждения постоянно контролируются Управлением тюрем Министерства внутренних дел [9. С. 29]. Также с 1990-х гг. во Франции существуют тюрьмы со смешанным публично-частным управлением, что, возможно, наиболее приемлемо для условий российской действительности. Так, «с 1984 г. во Франции реализуется программа "13 000". В рамках этой программы были построены 25 новых пенитенциарных учреждений на 12 850 мест. Суть данной программы состоит в том, что строительством новых тюрем, их эксплуатацией, организацией производственной деятельности осужденных занимаются частные фирмы. Они же обеспечивают и питание осужденных, а также их профессиональную подготовку и т. д. Участие государства в таких тюрьмах сводится к обеспечению охраны и безопасности, различных интеграционных процессов и т.д. Тем не менее вся администрация подобных "частных" тюрем целиком состоит из государственных служащих» [10. С. 18]. Частные тюрьмы также существуют в Австралии, Канаде и Швеции и некоторых других странах. Постепенно процесс приватизации исправительных учреждений охватил большую часть мира. Прежде всего он затронул Австралию (первая тюрьма, управление которой было передано в частные руки (Corrections Corporation of Australia, являющаяся членом консорциума компаний, возглавляемых Corrections Corporation of America), открылась в Австралии в 1990 г. (Correctional Centre at Borallon)), Новую Зеландию и Южную Африку. В Австралии около 17% осужденных находятся в частных пенитенциарных учреждениях. В процесс приватизации активно включились также Франция, Германия, Чехия, Чили, Япония. Вопрос о возможностях привлечения частного капитала к организации деятельности исправительных учреждений обсуждается в Болгарии, Гонконге, Бразилии, Голландии, Латвии [11. С. 18]. В деле приватизации пенитенциарной деятельности основополагающей, безусловно, является экономическая выгода, которая заметна при строительстве и функционировании соответствующих учреждений за рубежом. Так, Н. Кристи раскрывает эти преимущества в том, что частные компании снова и снова демонстрируют, что они могут гораздо быстрее правительства получать участки, финансировать, проектировать и строить тюрьмы. По данным Корпорации американских исправительных учреждений, стоимость ее строительства составляет 80% от того, что расходует правительство. Корпорация заявляет, что она может строить не только быстрее, сокращая таким образом потери от инфляции, но и с меньшими прямыми затратами, поскольку строительные подрядчики назначают большую цену, если заказчиком выступает государство [3. № 5. С. 14]. Однако совершенно противоположный результат такая приватизация может иметь место в условиях российской действительности, учитывая бюрократические препятствия, коррупцию и прочий негатив отечественных реалий. При этом следует иметь в виду, что проводимая в Америке в 80-е гг. приватизация и публично-частное партнерство в пенитенциарной сфере позволили облегчить нагрузку на бюджет. Как указывают О.Г. Ковалев и М.В. Шереметьева, «компании, владеющие и управляющие тюрьмами, лагерями, следственными изоляторами или центрами реституции, подписывают контракт с федеральным правительством, правительством штата или окружными властями. Они обязуются содержать определенное количество заключенных в соответствии с государственными стандартами, обеспечивая соответствующий уровень безопасности. На каждого заключенного управляющая компания получает из бюджета гарантированную сумму денег» [12. С. 20]. С точки зрения обеспечения прав и свобод осужденных, в частности реализации права на труд, следует отметить, что здесь не бывает забастовок, безработицы, других проблем, связанных с трудоустройством. В указанных учреждениях производится 100% всех военных касок, бронежилетов, рубашек, брюк, палаток, рюкзаков и фляжек. Помимо военного снаряжения и обмундирования, заключенные производят 98% от рынка монтажных инструментов, 36% бытовой техники, 30% наушников, микрофонов, мегафонов и 21% офисной мебели, а также авиационное и медицинское оборудование и многое другое - заключенные занимаются даже дрессировкой собак-поводырей для слепых [12. С. 21]. В пояснительной записке к проекту Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации», недавно подготовленной членом Совета Федерации А. В. Беляковым, упоминается, что смешанное финансирование системы исполнения наказаний давно практикуется в странах ЕС и США. Более чем 20-летний американский опыт использования данного механизма доказал свою оправданность и корректность в отношении столь важной сферы общественной жизни [13]. Однако данный законопроект, внесенный 20 октября 2015 г., на основании права законодательной инициативы в Государственную Думу, был возвращен 15 февраля 2016 г. А.В. Белякову в связи с несоблюдением требования Регламента Государственной Думы. Конечно можно учитывать «тюремный» опыт других стран. Однако не каждый опыт был бы уместен не только для сложившихся российских реалий, но и для ряда так называемых высокоразвитых стран, в частности вышеупоминаемой нами Франции. Например, как отмечают А.В. Щербаков и А.Б. Налдеев, тюрьмы Норвегии, по мнению россиян, представляют собой нечто среднее между хорошим учебным заведением, нормальным кооперативным хозяйством и уютным горнолыжным курортом с неплохим питанием. В недавно построенной тюрьме Хальден, расположенной на 30 га в сосновом лесу и рассчитанной на единовременное пребывание 252 заключенных, стандартная камера - это комната площадью 12 м2, оборудованная современной мебелью, ЖК-телевизором и душевой (2 м2). На территории тюрьмы расположены культурный центр со студией звукозаписи, комнатами для творчества, библиотекой, зимним садом; спортивный центр с большим залом для занятий; отдельные домики для длительных свиданий с родственниками; помещение для школьных и лабораторных занятий; медицинский центр и производственные мастерские. Помещения тюрьмы украшены произведениями искусства, на приобретение которых был потрачен почти 1 млн долл. Режим тюрьмы в Хальдене предполагает свободное перемещение заключенных [14. С. 394]. Следует также учесть, что государственно-частное партнерство в указанной сфере, при возможном эффективном решении экономических задач, в случае недооценки мер государственного и общественного контроля, может превратиться в грубое нарушение прав и свобод лиц, находящихся в местах отбывания наказаний. С учетом вышеизложенного, российским властям вполне возможно рассмотреть вопросы привлечения частного капитала в пенитенциарную систему, а точнее, в уголовно-исполнительную деятельность в качестве эксперимента, например, как было указано выше, взяв за основу опыт смешанного публично-частного управления Франции, который может быть наиболее приемлемым к российским условиям, связанным со свойственным им личностным усмотрениям и низким уровнем правосознания. Здесь можно также использовать опыт функционирования отечественных лечебных исправительных учреждений с интенсивным наблюдением, где охрану стационара, а также безопасность находящихся на его территории лиц и другие меры осуществляет учреждение уголовно-исполнительной системы. Все другие функции, которые выполняют в лечебном исправительном учреждении органы Минздрава, в исправительных учреждениях можно передать, в порядке эксперимента, представителям частных структур, а также социально ориентированным некоммерческим организациям, являющимся исполнителями общественно полезных услуг, выполняющим значимую роль социального предпринимательства в условиях государственно-частного партнерства.

Ключевые слова

пенитенциарная деятельность, исполнение уголовных наказаний, частные тюрьмы, государственно-частное партнерство, смешанное финансирование, приватизация, социально ориентированные некоммерческие организации, исправительные учреждения, заключенные, осужденные, penitentiary activity, execution of criminal penalties, private prisons, public private partnership, mixed financing, privatization, socially oriented non-commercial organizations, correctional facilities, prisoners, convicts

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Белик Валерий НиколаевичФинансовый университет при Правительстве РФ; Московская областная коллегия адвокатовкандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института проблем эффективного государства и гражданского общества; адвокат7226905@mail.ru
Всего: 1

Ссылки

О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года: распоряжение Правительства Россий ской Федерации от 14.10.2010 № 1772-р (ред. от 31.05.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. 05.10.2015. № 40.
Тепляшин П.В. Современный уголовно-исполнительный анализ иберийского типа европейских пенитенциарных систем // Современное право. 2016. № 4.
Кристи Н. Борьба с преступностью - доходная индустрия // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2011. № 5.
Собрание законодательства РФ. 15.01.1996. № 3.
Barisch S. Die Privatisirung im deutschen Strafvollzug (unter Einbeziehung des Jugendstrafvollzuges und unter Berucksichtigung entsprechender Entwicklungen in GroBbritanien, Frankreich und den USA). Waxmann Verlag GmbH, Munster, 2010.
Соколова О.В. Приватизация или публично-частное партнерство в системе исполнения наказаний: зарубежный опыт и перспективы рос сийской пенитенциарной практики // Международное уголовное право и международная юстиция. 2014. № 2.
Шамсунов С.Х. Частные тюрьмы в мире: нужны ли они современной России? // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2016. № 3.
Багреева Е.Г. Об организации пенитенциарных систем в международной практике // Уголовно-исполнительная система: право, экономи ка, управление. 2012. № 5.
Ежевский Д.О. Изменение роли и функций органов местного самоуправления в Великобритании в ходе муниципальных реформ конца XX - начала XXI в. // Право и политика. 2005. № 5.
Слепцов И. В. Пенитенциарная система Франции (краткий обзор) // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2009. № 2.
Сморгунова А.Л. История приватизации пенитенциарных учреждений за рубежом // История государства и права. 2008. № 3.
Ковалев О.Г., Шереметьева М.В. Пенитенциарная система США: особенности организации и современные тенденции Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2013. № 4.
Государственная Дума Федерального собрания Российской Федерации Шестого созыва. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/addwork/ scans.nsf/ID/A52085F2C2217A7943257EE40050C339/$File/908482-6.PDF?0penElement (дата обращения: 17.03.2017).
Щербаков А.В., Налдеев А.Б. Положительный опыт функционирования пенитенциарных учреждений Норвегии и возможности его использования в российских условиях // Молодой ученый. 2015. № 2.
 Государственно-частное партнерство в пенитенциарной сфере: отдельные аспекты исполнения уголовных наказаний | Вестн. Том. гос. ун-та. 2017. № 423. DOI: 10.17223/15617793/423/28

Государственно-частное партнерство в пенитенциарной сфере: отдельные аспекты исполнения уголовных наказаний | Вестн. Том. гос. ун-та. 2017. № 423. DOI: 10.17223/15617793/423/28