Применение концепции «ответственность за защиту» в случае бедствий: вопрос расширительного толкования | Вестн. Том. гос. ун-та. 2017. № 423. DOI: 10.17223/15617793/423/30

Применение концепции «ответственность за защиту» в случае бедствий: вопрос расширительного толкования

Исследуются возможности применения Концепции «Ответственность за защиту» к бедствиям. Дана общая характеристика проблемы; проанализированы международные документы; изучены позиции ученых; представлено мнение автора. Делается вывод о необходимости формирования компромиссного механизма реагирования на чрезвычайные ситуации, а само применение концепции не должно носить системный характер, и поэтому нельзя расширять перечень ситуаций применения Концепции.

Application of the concept "responsibility to protect" in case of disasters: an issue of broad interpretation.pdf С момента закрепления в международном праве общепризнанных принципов и установления механизма защиты государств от актов агрессии мировое сообщество стало постепенно разрабатывать и применять различные механизмы легитимного вмешательства в дела любой страны для обеспечения мира и международной безопасности. В XXI в. в этом направлении была разработана и активно продвигается концепция «Ответственности за защиту». Анализ концепции «ответственности за защиту» в научной среде не нов, в том числе и для российской правовой школы [1]. В то же время ее развитие и продвижение в рамках системы ООН требует уделения внимания этому подходу, особенно в контексте расширительного толкования условий ее применения. Так, среди прочих, зарубежные специалисты предлагают включить в перечень ситуаций возможности применения данной концепции случаи бедствий. Данная ситуация вызывает серьезные противоречия в контексте общего международного права и вопросы относительно практического применения. Этому аспекту и будет посвящен наш анализ. Мы можем отрицательно относиться к Концепции «Ответственности за защиту», не признавать ее легитимность, но вынуждены согласиться с фактом ее существования и применения мировым сообществом. А возможность ее расширения относительно катастрофических бедствий лишь повышает риск нарушения общепризнанных принципов международного права, закрепленных в Уставе ООН. Прежде чем перейти к специфике рассматриваемого вопроса, необходимо дать общую, резюмирующую характеристику Концепции «Ответственности за защиту» в современном международном праве. Официально данная концепция пришла на смену концепции гуманитарной интервенции, т. е. она определяет условия, при наличии которых мировое сообщество имеет право посредством принятия резолюции СБ ООН нарушать императивные нормы международного права: ограничивать государственный суверенитет, вмешиваться во внутренние дела государства, нарушать территориальную целостность в целях защиты основных прав населения конкретной страны. В то же время смена формулировки, на наш взгляд, позволяет перенести бремя ответственности с мирового сообщества, принявшего решение вмешаться во внутренние дела государства и осуществившего определенные действия. Теперь ответственность несет само интернируемое государство изначально за внутреннюю политику, существенно нарушающую права человека и в целом международное право, и, как следствие, за действия мирового сообщества, вынужденного осуществить вмешательство. Следует отметить, что ранее, в рамках гуманитарной интервенции, часто проводились военные операции без санкции СБ ООН. Обосновывались данные действия одними экспертами как дозволенные международным сообществом или встреченные им лишь с приглушенным несогласием [2. С. 5]. Другие, для легализации подобных ситуаций, обосновывают, что данные действия базируются на нормах обычного права, регулирующих ситуации, которые не предусмотрены положениями Устава ООН. Иными словами, постепенно фактическое применение вооруженной силы от лица мирового сообщества и, как правило, без санкции СБ ООН стало обосновываться и подкрепляться подобными высказываниями для придания им статуса законных. Поэтому на современном этапе изначально была создана правовая основа в виде Концепции «Ответственность за защиту», которая получила закрепление в документах ООН. Как отмечается в одной из зарубежных публикаций, основой концепции является то, что базовый принцип международного права - «государственный суверенитет» - не абсолютный. Она налагает на государство определенные обязанности в соответствии с нормами международного права. Каждое государство обязано защищать своих граждан от массовых убийств и других грубых нарушений их прав. Однако если какое-либо государство не способно или не желает нести такую ответственность либо само совершает массовые злодеяния, его суверенитет аннулируется. Обязанность защищать передается мировому сообществу в лице СБ ООН [3. С. 10]. В качестве обоснования разработки самой концепции и существования механизма применения вооруженных сил мировым сообществом было указано, что «противоречия по вопросу о применении силы в гуманитарных целях возникли вследствие существования "опасной бреши" между реально существующими страданиями людей и действующими правовыми нормами и механизмами регулирования международных отношений». Соответственно, заполнить эту «брешь» можно посредством разработанной концепции [4]. Рассматриваемая концепция базируется на ряде документов, на основании анализа которых можно выделить три основные ее составляющие: - государства обязаны защищать население от геноцида, военных преступлений, преступлений против человечности и этнических чисток; - если государство не в состоянии обеспечить эти условия, международное сообщество обязано ему помочь путем использования методов раннего предупреждения, обеспечения переговоров между политическими партиями, укрепления безопасности, мобилизации военных сил и многих других действий; - если государство не в состоянии защищать своих граждан и мирные средства не действенны, международное сообщество несет ответственность за вмешательство сначала дипломатическими способами, а затем, в качестве крайней меры, с использованием вооруженных сил [5. С. 97]. В последнем пункте присутствует высказывание об «ответственности за вмешательство». Однако критерий наложения ответственности подразумевает возможность конкретного субъекта международного права отвечать за свои действия. Вряд ли это возможно применительно к анализируемой концепции. Поэтому наиболее правильным будет закрепление не только односторонних обязательств, но и обратных. То есть в случае наступления более негативных последствий для интернируемого государства последнее должно иметь возможность, например, обратиться в Международный суд ООН для оценки действий мирового сообщества (международной организации) и, в случае признания нарушения, обязать его понести международно-правовую ответственность. Конечно, действия по применению анализируемой концепции можно рассматривать как обстоятельство, исключающее международно-правовую ответственность, - крайняя необходимость. Однако в данном случае мировое сообщество должно четко определить, что причиняемый вред в результате вмешательства во внутренние дела государства должен быть меньшим, чем вред, причиняемый самим государством своему народу. Концепция официально признана ООН и активно применяется. Однако существующие примеры ее применения (Ливия) подтверждают тот факт, что военный способ решения проблемы используется, минуя иные средства данной Концепции, которые в ней закреплены. Среди указанных сфер, нарушение которых может привести к применению концепции, указано «массовое нарушение прав человека». Как показывает практика, данная сфера часто широко трактуется. Под права человека подпадают связанные с ними, но не всегда объективно оцениваемые критерии. Обеспечение прав человека в полном объеме в ситуации бедствия не всегда возможно. К тому же не все государства единообразно понимают естественные права и свободы человека (страны Азии и Востока). Поскольку сама суть Концепции не является предметом нашего исследования, следует отметить, что при более глубоком и всестороннем ее анализе могут быть выделены позитивные и логичные аспекты применения Концепции «Ответственности за защиту». Однако нас интересует отдельный элемент этого механизма, который активно обсуждается теоретиками и специалистами - возможность применения Концепции применительно к бедствиям, т.е. ее более широкое толкование и рассмотрение. Вопрос о расширении применения концепции появился неспроста. Не всегда в случае бедствия гуманитарным организациям удается установить контакт с местными властями пострадавшего государства. Также известны случаи, когда государство вообще отказывается от международной помощи, несмотря на тяжелое положение своего населения и невозможность самостоятельно справиться с ситуацией. Рассмотрим эти подходы и вопросы их применения более подробно. Интересной представляется позиция господина А. А. Илюшенко, который позитивно оценивает и саму Концепцию, и возможность, даже необходимость ее применения в случае бедствия [6. С. 51]. Свой анализ он строит на примере проведения гуманитарной операции на Гаити в результате произошедшего там землетрясения. Однако не со всеми доводами автора можно согласиться. По мнению А.А. Илюшенко, поскольку в сфере бедствий на международном уровне нет единообразного универсального документа, закрепляющего правила поведения относительно оказания помощи, следует применять по аналогии механизм, используемый при оказании помощи в случае вооруженного конфликта. Однако, по мнению, в том числе зарубежных, специалистов, каждая сфера общественных отношений обладает своей спецификой, и преломление иных правил поведения может привести к различным негативным последствиям. К тому же в настоящее время идет активное становление самостоятельных международных норм относительно оказания помощи в случае стихийного катастрофического явления. Например, Рамочная конвенция по оказанию помощи в области гражданской обороны, которая была принята в рамках Международной организации гражданской обороны. Также в настоящее время Комиссия международного права ООН разработала Проект статей по защите населения в случае бедствий, в котором представлены основные правила поведения, уже сложившиеся на практике, относительно реагирования на бедствия и оказания помощи государствами друг другу в случае бедствий. Надо отметить, что господин А. А. Илюшенко затрагивает весьма важные и сложные вопросы - введения чрезвычайного положения и доступа персонала гуманитарных операций в случае бедствия. Их про-блемность заключается в том, что они носят сугубо внутригосударственный характер, только государство может определить их применение и содержание. А отсутствие на международном уровне каких-либо четких правил в этой сфере связано с пересечением этими нормами при реализации с общепризнанными принципами международного права - государственного суверенитета, невмешательства во внутренние дела государства. Подтверждением этого является и то обстоятельство, что при направлении персонала гуманитарных миссий в пострадавшее государство последнее осуществляет непосредственное руководство всеми поисково-спасательными и гуманитарными операциями. И это правило четко прослеживается в двусторонних и региональных соглашениях, подчеркивается Комиссией международного права ООН в указанном выше проекте и документах по его разработке. Мировое сообщество должно отстаивать общепризнанные принципы и нормы международного права как незыблемые нормы и в их совокупности. Повышение риска угрозы жизни населению бедствующего государства и отсутствие самостоятельных внутренних действий с его стороны (или достаточных действий) не означают наличия основания применения Концепции «Ответственности за защиту». Мировое сообщество в лице ООН должно применять иные меры воздействия на такое государство, должна проводиться грамотная превентивная политика для формирования четкого восприятия государством своих обязательств перед населением в ситуации бедствия. Такой планомерной работой можно считать реализацию и развитие Международной стратегии уменьшения опасности бедствий (МСУОБ), которые осуществляются уже более 20 лет в рамках системы ООН. В качестве составляющего элемента расширительного понимания Концепции «Ответственности за защиту» А. А. Илюшенко рассматривает возможность привлечения военного персонала, увеличение его количества в период пребывания на территории пострадавшего от бедствия государства. Однако, на наш взгляд, данный аспект не совсем подтверждает применение рассматриваемой концепции. Широкое рассмотрение термина «гуманитарный персонал» является весьма распространённой позицией мирового сообщества. Вопрос о присутствии же любого персонала на своей территории решает пострадавшая страна. Последняя должна четко понимать, какая помощь и в каких объемах ему нужна. Автор выстраивает свою позицию, основываясь на анализе ситуации, сложившейся на Гаити после землетрясения в 2010 г., показывая, что расширительное толкование концепции не представляет собой серьезной угрозы государству, а лишь способствует более эффективной и своевременной помощи. Надо отметить, что ситуация здесь в целом достаточно специфическая, поскольку из-за сложной политической и экономической обстановки во избежание гражданской войны на территории страны присутствует международный контингент сил ООН, способствующий постепенному построению правового государства в рамках международного права. То есть на момент бедствия Гаити самостоятельно ограничила свой суверенитет посредством допуска международных сил. Фактически это государство уже привыкло полагаться в решении определенных вопросов на мировое сообщество. А в такой сложной ситуации, как бедствие, тем более. Руководство Гаити, наоборот, настаивало на увеличении гуманитарного контингента, учитывая, что часть персонала погибла или пострадала в результате землетрясения. Исходя из содержания концепции, государство должно нарушить основополагающие императивные нормы международного права, что будет рассматриваться мировым сообществом как угроза миру и безопасности. Решение о ее применении принимается СБ ООН без какого-либо учета мнения самого государства. Вряд ли применительно к ситуации с Гаити можно говорить о применении Концепции «Ответственности за защиту» по аналогии. В данном случае действует абсолютно иной гуманитарный механизм, часто используемый ООН. Еще одна ситуация, которую приводят в качестве примера необходимости расширения рассматриваемой концепции относительно бедствий, - последствия урагана в Мьянме в 2008 г. Это государство находилось под управлением военного режима, что затрудняло оказание помощи пострадавшим от бедствия. Руководство Мьянмы намеренно препятствовало деятельности мирового сообщества, заявляя, что само в состоянии помочь своему населению. По мнению экспертов, применительно к таким обстоятельствам и следует официально расширить Концепцию «Ответственности за защиту». Однако они же отмечают, что в ситуации с Мьянмой часть проблем удалось разрешить посредством дипломатических усилий и определенный объем гуманитарной помощи поступил на территорию страны [7. С. 63]. В рамках современных международных отношений есть отдельные негативные случаи поведения государств, когда мировое сообщество задумывается о необходимости применения гуманитарной интервенции для спасения жизни огромного количества людей. Однако закреплять данный механизм некорректно, поскольку большая часть стран стремится к реализации своей ответственности за жизнь населения вследствие опасного природного явления или антропогенной катастрофы. Следует отметить, что мы не поддерживаем подобные противоречащие нормам международного права позиции государств, которые несут первостепенную ответственность за все, что происходит на их территории. Однако мировое сообщество должно применять иные механизмы воздействия для благополучия населения, пострадавшего от какого-либо негативного события. Госпожа Габриэлла Вентурини в качестве примера в ситуации бедствия, когда возможно применение Концепции, приводит случаи массового потока беженцев через государственные границы. По мнению Г. Вентурини, это может быть квалифицировано как угроза миру во всем мире и безопасности в данной области. [8. С. 355]. Однако, как показывает практика, ООН и иные гуманитарные организации стараются максимально быстро развернуть лагеря для беженцев и предоставляют им гуманитарную помощь. Определенное содействие в таких ситуациях оказывается и государству, на территории которого эти беженцы оседают. Конечно, события с беженцами, происходившие в последние годы на территории европейских государств, могут способствовать расширительному толкованию концепции. Однако в подобных случаях возникает ряд вопросов: к какому государству следует применить концепцию? С территории какого государства идет бесконтрольно поток беженцев, или на территории какого государства в связи с их наплывом начались беспорядки? В чем именно в таком случае выражается правонарушение со стороны государства, если в случаях с европейскими странами (беженцы из Ливии, Сирии) проблема заключается в несовершенном механизме по контролю над перемещением лиц? В целом анализ позиций зарубежных специалистов создает двоякое впечатление относительно их мнения. Во-первых, они пропагандируют саму Концепцию «Ответственности за защиту», ее расширительное толкование и применение; во-вторых, подчеркивают важность и значимость разработанного Комиссией международного права ООН Проекта статей по защите людей в случае бедствия. В то же время в рамках данного проекта прослеживаются незыблемые общепризнанные принципы международного права, подчеркивается невозможность их нарушения в случае бедствий. На наш взгляд, прежде чем закреплять Концепцию «Ответственности за защиту» относительно бедствий в рамках международного права, необходимо ввести международный механизм взаимодействия при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера на добровольных началах посредством кодификации норм, активно применяемых на двустороннем и региональном уровне. Это позволит постепенно сформировать определенное восприятие государств относительно бедствий, их последствий и необходимости сотрудничества. То есть разработанный проект следует вынести на обсуждение в рамках Генеральной Ассамблеи ООН или дипломатической конференции, итогом которой должны стать его принятие и вступление в силу как универсального кодифицирующего акта. И только после этого можно будет говорить о возможности внесения изменений в Устав ООН относительно расширения компетенции СБ ООН и закрепления Концепции «Ответственности за защиту», в том числе относительно природных и техногенных катастроф. Истории международного права известно достаточно примеров именно постепенного формирования императивной нормы относительно конкретного вида общественных отношений (например, запрет на агрессию). Рассматриваемая концепция находится на стыке уже действующих международных общепризнанных норм. Поэтому, на наш взгляд, мировому сообществу в первую очередь необходимо конкретизировать механизм применения уже действующих обязательных правил поведения, от которых, в том числе, зависит возможность эффективного обсуждения Концепции «Ответственности за защиту». Необходимо отметить, что в связи с отсутствием собственных универсальных международных норм относительно особенностей реализации того или иного механизма в случае бедствий, категорически нельзя применять аналогию норм международного права, регулирующих иные общественные отношения. Международное сотрудничество по защите от бедствий имеет свой объект, предмет правового регулирования, свои особенности. Поэтому принятие универсальной конвенции в данной сфере еще раз подтвердит существование новой самостоятельной отрасли в системе международного права, регулирующей достаточно специфические международные отношения, строящиеся на незыблемых общепризнанных принципах международного права. Концепция «Ответственности за защиту» представляет собой комплекс мероприятий, предпринимаемых мировым сообществом в лице ООН на основании решения СБ ООН при отсутствии согласия или желания самого государства относительно осуществления своих обязательств, вследствие чего на его территории совершаются международные преступления и нарушаются общепризнанные принципы международного права, а соответственно, возникла угроза международному миру и безопасности. Эта ситуация никак не подпадает под случаи бедствий, поскольку большинство государств стремится разрешить возникшие проблемы и различными способами использует международную помощь в этом. Говорить об ограничении их суверенитета теоретически можно. Но это ограничение исходит от самого пострадавшего государства, которое соглашается на принятие международной чрезвычайной помощи на его территории. По своей природе действия, осуществляемые международными гуманитарными организациями, не посягают на содержание государственного суверенитета, территориальной целостности, не являются вмешательством во внутренние дела государства. Их действия реализуются при содействии властей пострадавшего государства, под его контролем и руководством, в соответствии с его потребностями. Данные особенности поведения обеих сторон в ситуации бедствия давно стали обычной нормой международного права, активно применяемой в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера различного объема. Правило отражено в Проекте статей по защите населения в случае бедствий, а приведенный в работе пример с Мьянмой является исключительным случаем. Следует отметить и позицию господина И. И. Синякина, который в одной из своих публикаций отмечает: «...в условиях бедствия вряд ли пострадавшее государство откажется от получения гуманитарной помощи в ликвидации последствий. Разумеется, в данном случае нет никакой необходимости прибегать к использованию вооруженной силы» [9. С. 57]. На наш взгляд, наиболее действенным, корректным и не изменяющим сложившиеся устои международного права должен быть механизм разработки и принятия кодифицирующего соглашения по защите населения от бедствий. Именно наличие общей нормы, хотя поначалу и не обязательной для всех, станет фактором, способствующим развитию государствами своих внутренних механизмов защиты и обеспечения безопасности в случае бедствий. Определенным свидетельством этого обстоятельства являются деятельность МСУОБ, позитивные результаты которой подтверждаются самой ООН, региональными структурами и отдельными государствами, а также разработка Комиссией международного права ООН Проекта статей по защите населения в случае бедствий. Представленный в рамках статьи материал еще раз подтверждает одну из актуальных задач: мировое сообщество должно сформировать компромиссный механизм реагирования на различные чрезвычайные ситуации (в том числе бедствия), который позволит на достаточном уровне обеспечить международную безопасность, соблюсти общепризнанные принципы и нормы международного права и не отразится негативно на безопасности государства. Активное применение Концепции «Ответственность за защиту» относительно различных чрезвычайных ситуаций, указанных в самом документе, не должно носить системный характер. Каждый случай возможности применения должен детально расследоваться и носить исключительный характер. Как показало проведенное исследование, нельзя расширять перечень уже закрепленных ситуаций применения Концепции и тем более включать в него природные или гуманитарные бедствия.

Ключевые слова

ответственность за защиту, бедствия, гуманитарная помощь, суверенитет государства, гуманитарные операции ООН, ответственность пострадавшего государства, responsibility to protect, disasters, humanitarian aid, sovereignty of state, humanitarian operations of UN, responsibility of affected state

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Лисаускайте Валентина ВладоИркутский государственный университет канд. юрид. наук, доцент кафедры международного права и сравнительного правоведенияvlado@mail.ru
Всего: 1

Ссылки

Павлова Л.В. Концепция «ответственность за защиту»: анализ и правовая оценка // Журнал международного права и международных отношений. 2013. № 4. URL: http://www.evolutio.info/content/view/2114/215/ (дата обращения: 20.02.2017)
Wheatley S. Chechnyaand Humanitarian Interventions // New Law Journal. 2000. 14 January. P. 4-7
Thomas G. Weiss. The Responsibility to Protect: challenges & opportunities in light of the Libyan intervention // E-International Relations. 2011. November. P. 7-12
Доклад международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета ООН «Ответственность за защиту» от 14 августа 2002 г. № A/57/303 // Официальный сайт ООН. URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UND0C/GEN/N02/525/72/ IMG/N0252572.pdf?0penElement (дата обращения: 5.03.2017)
Сазонова К.Л. Концепция «ответственность за защиту» в миротворческой деятельности Организации объединенных наций // Юридическая наука. 2012. № 1. С. 96-100
Илюшенко А.А. Международное сотрудничество в ликвидации последствий землетрясения на Гаити (международно-правовые аспекты) // Международное право. 2010. № 02 (42). С. 51-60
Eburn Michael. Mainstreaming fire and emergency management across legal and policy sectors: joint research and policy learning // Environmental and Planning Law Journal. 2011. Vol. 28 (2). P. 59-76
Andrea de Guttry, Marco Gestri, Gabriella Venturini. International Disaster Response Law. Netherlands, 2014
Синякин И.И. Правомерность гуманитарной интервенции: Современные международно-правовые аспекты // Евразийский юридический журнал. 2012. № 10 (53). С. 50-58
 Применение концепции «ответственность за защиту» в случае бедствий: вопрос расширительного толкования | Вестн. Том. гос. ун-та. 2017. № 423. DOI: 10.17223/15617793/423/30

Применение концепции «ответственность за защиту» в случае бедствий: вопрос расширительного толкования | Вестн. Том. гос. ун-та. 2017. № 423. DOI: 10.17223/15617793/423/30