Реформа политики сплочения Европейского Союза 2013 г. | Вестн. Том. гос. ун-та. 2018. № 428. DOI: 10.17223/15617793/428/25

Реформа политики сплочения Европейского Союза 2013 г.

Рассматриваются основные новации, внесенные в политику сплочения Европейского Союза реформой 2013 г. Анализируются тематические ориентиры и финансовые параметры политики сплочения, введение системы условий выделения средств, алгоритм заключения Соглашений о партнерстве между странами ЕС и Европейской Комиссией. Оценивается значение тенденций, обозначенных реформой 2013 г., для разработки новой «версии» политики сплочения, обсуждение которой началось в ЕС в 2016-2017 гг.

The European Union's cohesion policy reform of 2013.pdf Политика сплочения Европейского Союза (ЕС), являющаяся ключевым и финансово наиболее «весомым» инструментом смягчения социально-экономических диспропорций в ЕС, модифицируется каждый раз, когда подходит к концу срок действия очередного многолетнего финансового плана Евросоюза. Реформы политики сплочения проводились в 1988, 1993, 1999, 2006 и 2013 гг.; при этом четыре принципа политики сплочения, заложенные реформой 1988 г. (концентрация, программирование, дополнительность и партнерство), оставались неизменными, но содержательные и территориальные приоритеты, инструменты и механизмы реализации политики сплочения подвергались корректировке, а иногда и существенному пересмотру [1. С. 120-126; 2]. В настоящей статье рассматриваются изменения, внесенные в ходе последней реформы, определившей параметры и содержание политики сплочения на 2014-2020 гг. Эти изменения стали отправной точкой для дискуссий о новой реформе политики сплочения, начавшихся в ЕС в 2016-2017 гг. Реформа политики сплочения 2013 г. впервые проводилась в условиях финансового кризиса еврозоны и политики жесткой экономии. Переговоры о бюджетных и содержательных характеристиках политики сплочения носили беспрецедентно сложный и затяжной характер. Среди стран ЕС выделились две неформальные группы: «Друзья сплочения» (все страны, вступившие в ЕС в 2000-е гг., Греция, Испания и Португалия) и «Друзья эффективных расходов» (Австрия, Великобритания, Германия, Италия, Нидерланды, Финляндия, Франция Швеция) [3. P. 52]. Компромисс был достигнут в феврале 2013 г., но Европейский Парламент, согласие которого на принятие многолетнего финансового плана ЕС стало необходимым согласно Лиссабонскому договору, отклонил проект этого документа, заявив о необходимости более гибкого подхода к распределению бюджетных расходов [4]. Это потребовало переговоров между Советом и Парламентом. Только в декабре 2013 г. согласие было достигнуто, и Совет и Парламент приняли новые регламенты о политике сплочения и европейских структурных и инвестиционных фондах (Европейском фонде регионального развития - ЕФРР, Европейском социальном фонде - ЕСФ, Фонде сплочения, Европейском сельскохозяйственном фонде развития села, Европейском морском и рыболовном фонде) [5]. Бюджет ЕС на 2014-2020 гг. был впервые в истории европейской интеграции сокращен в абсолютном выражении. На политику сплочения было выделено 351,8 млрд евро (32,5% от общей расходной части бюджета ЕС). Стержневой идеей реформы стало обеспечение тесной связи политики сплочения со стратегией «Европа 2020» - концепцией экономического развития ЕС на 2010-2020 гг., принятой в июне 2010 г. Стратегия «Европа 2020», пришедшая на смену потерпевшей неудачу Лиссабонской стратегии, направлена на обеспечение «разумного, устойчивого и всеобъемлющего роста» экономики ЕС, сочетающего инновационное, экологическое, социальное и территориальное измерения [6]. Ее задачи состоят в повышении уровня занятости; сокращении бедности; повышении доступности образования; увеличении инвестиций в науку и технологическое развитие; повышении энергоэффективности и содействии применению технологий, обеспечивающих сокращение выбросов углекислого газа. Соответственно, было выделено 11 тематических целей политики сплочения [5. P. 343]: 1) исследования, технологическое развитие и инновации; 2) информационно-коммуникационные технологии; 3) конкурентоспособность малого и среднего бизнеса; 4) переход к экономике с низким уровнем выбросов углерода; 5) адаптация к изменению климата, предотвращение и управление рисками; 6) сохранение и защита окружающей среды, содействие эффективному использованию ресурсов; 7) транспорт и сетевая инфраструктура; 8) занятость и поддержка мобильности трудовых ресурсов; 9) социальная интеграция, борьба с бедностью и любыми формами дискриминации; 10) инвестиции в образование, профессиональную подготовку и непрерывное обучение; 11) повышение административной эффективности органов власти. ЕФРР финансирует все 11 тематических целей, с акцентом на целях 1-4, для ЕСФ главный приоритет составляют цели 8-11 (хотя поддерживаются и цели 1-4), Фонд сплочения концентрирует ресурсы на целях 4-7 и 11. Реформа 2013 г. установила две рамочных цели политики сплочения: «Инвестиции для роста и занятости» и «Европейское территориальное сотрудничество». Была существенно пересмотрена территориальная структура политики сплочения. В рамках цели «Инвестиции для роста и занятости» была введена трехъярусная классификация регионов: менее развитые регионы, где ВВП на душу населения составляет менее 75% среднего для ЕС показателя; переходные регионы, с ВВП на душу населения от 75 до 90% среднеевропейского; и более развитые регионы, где этот показатель превосходит 90%. Распределение регионов по категориям было возложено на Еврокомиссию, использовавшую для этого данные 2007-2009 гг. и соответствующий средний показатель для ЕС [5. P. 347]. Для различных категорий регионов были установлены разные уровни софинансирования из фондов ЕС: до 85% для менее развитых регионов, до 60% для переходных регионов и до 50% для более развитых регионов. Для трех категорий регионов был установлен разный уровень обязательств, связанных с тематической концентрацией ресурсов. Более развитые регионы должны направить не менее 80% средств ЕФРР на как минимум две из четырех целей стратегии «Европа 2020» (исследования и инновации, информационные и коммуникационные технологии, поддержка малого и среднего бизнеса и переход к экономике с низким уровнем выбросов углерода) и не менее 20% - на последнюю цель. Для переходных регионов эти показатели были установлены соответственно в 60 и 15%, а для менее развитых регионов - в 50 и 12%. Более развитые регионы должны потратить как минимум 80% средств ЕСФ на приоритеты стратегии «Европа 2020»; для переходных и менее развитых регионов эти показатели были установлены в 70 и 60%. Во всех регионах не менее 20% средств ЕСФ должны быть направлены на социальную интеграцию и борьбу с бедностью [7. P. 6]. Для обеспечения достаточной концентрации ресурсов на этих целях и борьбе с безработицей среди молодежи было зафиксировано, что не менее 23,1% ассигнований, выделенных каждой стране в рамках цели «Инвестиции для роста и занятости», должны составлять средства ЕСФ. Новые регламенты не изменили статуса Фонда сплочения. Этот инструмент по-прежнему нацелен на финансирование проектов в странах, чей ВНП на душу населения составляет менее 90% от среднего по ЕС [5. P. 347]. В 2014-2020 гг. этому критерию соответствуют все страны, вступившие в ЕС в 2004 и 2007 гг., Хорватия, вступившая в 2013 г., Греция и Португалия. Фонд сплочения инвестирует в транспорт и окружающую среду, в том числе в проекты, направленные на адаптацию к изменению климата, повышение энергоэффективности и развитие возобновляемых источников энергии. В политику сплочения была частично включена Инициатива молодежной занятости, программа борьбы с безработицей среди молодежи в регионах, где ее уровень превышает 25%. Программа с бюджетом в 6 млрд евро была утверждена Европейским Советом в феврале 2013 г. [8. P. 23]. Половину средств составили целевые инвестиции ЕСФ, а половину - отдельная категория расходов в рамках политики сплочения. Инициатива молодежной занятости охватывает регионы в 20 странах ЕС (кроме Австрии, Германии, Дании, Нидерландов, Люксембурга, Мальты, Финляндии, Эстонии), а основным ее бенефициаром является Испания. Для сокращения расходов и более эффективного использования ресурсов реформа 2013 г. понизила предельный объем средств, которые страна может получить в рамках политики сплочения, с 4 до 2,35% ВВП страны-реципиента (до 2,59% для стран, чей средний реальный рост ВВП в 2008-2010 гг. составил менее 1%) [Ibid. P. 18]. Был восстановлен «резерв эффективности», существовавший в 2000-2006 гг., но упраздненный реформой 2006 г. В «резерв» отошли 6% ассигнований Фондов, выделенных каждой стране в рамках цели «Инвестиции для роста и занятости» [5. P. 347-349]. В 2019 г. Еврокомиссия, на основании предложений национальных правительств, проведет распределение резерва в пользу программ, показавших наибольшую эффективность. Главным бенефициаром политики сплочения на 2014-2020 гг. осталась Польша, чья доля бюджетного «пирога» увеличилась почти на 10 млрд. евро. Только для четырех стран, Польши, Болгарии, Румынии и Словакии, ассигнования в рамках политики сплочения возросли в абсолютном выражении. Реформа 2013 г. внесла существенные коррективы в механизм реализации политики сплочения, в целом направленные на усиление контроля Еврокомиссии над расходованием средств. К регламенту Фондов, принятому Советом и Парламентом в рамках обычной законодательной процедуры, были приложены «Общие стратегические рамки» - документ, заменивший существовавшие ранее «Стратегические ориентиры Сообщества». «Общие стратегические рамки» определяют «механизмы, обеспечивающие вклад Фондов в стратегию разумного, устойчивого и всеобъемлющего роста, согласованность и последовательность в программировании деятельности Фондов»; «положения, обеспечивающие интегрированное использование Фондов»; «положения о координации между Фондами и другими сферами деятельности и инструментами ЕС»; «горизонтальные принципы» и «кросс-секторальные цели деятельности Фондов»; «положения, касающиеся работы над ключевыми территориальными вызовами, стоящими перед городскими, сельскими, прибрежными районами и районами рыболовства, демографическими вызовами регионов или особыми потребностями географических районов, которые страдают от серьезных и постоянных препятствий своему развитию, обусловленных природными или демографическими факторами» [Ibid. P. 344]. Еврокомиссия была наделена правом самостоятельно дополнять и изменять разделы «Общих стратегических рамок», касающиеся координации между Фондами и другими сферами деятельности и инструментами ЕС. Кроме того, в случае «значительных перемен в экономической и социальной ситуации в Союзе» или внесения изменений в Стратегию «Европа 2020» Еврокомиссия получила право инициировать пересмотр «Общих стратегических рамок» [5. P. 344]. Важнейшим нововведением стало принятие множества условий выделения средств Фондов. Был утвержден ряд условий ex ante (предварительных условий), связанных с наличием в странах ЕС тщательно проработанных стратегических и политических документов, раскрывающих принятые в ЕС положения и ориентиры, регламентов, обеспечивающих реализацию операционных программ в соответствии с законодательством ЕС, а также призванных гарантировать обеспеченность центральных и региональных органов власти и органов местного самоуправления, реализующих программы, адекватными административными и институциональными ресурсами. Были приняты 7 общих и 29 тематических условий ex ante, относящихся к конкретным секторам. Если эти условия не были выполнены ко времени принятия операционных программ, в программы включались планы действий по достижению условий ex ante к концу 2016 г. Невыполнение планов могло послужить основанием для приостановки Еврокомиссией финансирования операционной программы. Под условиями ex post понимались «рубежные показатели», связанные со Стратегией «Европа 2020», зафиксированные в Соглашениях о партнерстве. Проверка их выполнения была намечена на 2019 г., и отрицательный результат может привести к приостановке или прекращению ассигнований [Ibid. P. 438-456]. Кроме того, политика сплочения была впервые увязана с макроэкономическими условиями (ранее положение о возможности приостановки финансирования из-за невыполнения макроэкономических показателей фигурировало только в регламенте Фонда сплочения). Невыполнение странами рекомендаций Совета, касающихся исправления макроэкономических дисбалансов (например, сокращения бюджетного дефицита или уровня государственного долга), может послужить основанием для приостановки выплат. Решение о приостановке должно приниматься Советом на основании предложения Еврокомиссии [Ibid. P. 349-352]. Эта новация была негативно воспринята Комитетом регионов ЕС, региональными ассоциациями и рядом национальных правительств. Главным документом реализации политики сплочения, согласно реформе 2013 г., стали Соглашения о партнерстве. Был утвержден следующий алгоритм их заключения: проекты соглашений разрабатываются правительствами стран ЕС в сотрудничестве с субнациональными (региональными и / или местными) и негосударственными партнерами и в диалоге с Евро-комиссией. Затем документы предоставляются Евро-комиссии, которая проверяет их соответствие регламентам и «Общим стратегическим рамкам» и может запросить дополнительную информацию или предложить скорректировать документ. В течение четырех месяцев после получения проекта Соглашения Евро-комиссия, при условии, что ее замечания учтены, должна одобрить документ [Ibid. P. 344-346]. Соглашения о партнерстве содержат, прежде всего, положения, обеспечивающие соответствие использования средств Структурных и инвестиционных фондов целям «Стратегии 2020» и экономического, социального и территориального сплочения (анализ потребностей и потенциала развития, в увязке с тематическими и территориальными целями политики сплочения; общая оценка предложенных операционных программ; список выбранных тематических целей и ожидаемых результатов; примерные суммы ассигнований на каждую цель из каждого Фонда; список программ, поддерживаемых Фондами, с указанием примерных ежегодных ассигнований из каждого Фонда для каждой программы). Кроме того, Соглашения содержат положения, обеспечивающие эффективную реализацию программ, в том числе о координации между Фондами и другими сферами деятельности ЕС, соблюдении принципа дополнительности, оценке выполнения условий ex ante, оценке административных возможностей управляющих органов, реализующих программы, и списки измеримых индикаторов или «рубежных показателей» для каждого приоритета операционной программы, согласованные национальным правительством и Еврокомиссией [5. P. 344-346]. После утверждения Соглашений о партнерстве все страны ЕС в течение трех месяцев разрабатывают операционные программы и подают их в Еврокомис-сию. Последняя оценивает программы с точки зрения их соответствия регламентам, тематическим целям и Соглашению о партнерстве. В течение последующих трех месяцев Еврокомиссия должна сформулировать свои замечания; она вправе запросить дополнительную информацию и предложить корректировку программ. В течение шести месяцев со дня подачи операционной программы Еврокомиссия, при условии учета ее замечаний и рекомендаций, должна одобрить документ. Программы реализуются национальными властями и регионами, а мониторинг и контроль осуществляются Еврокомиссией и национальным правительством [Ibid. P. 353-355]. Таким образом, основным содержанием реформы 2013 г. стали введение системы условий выделения странам и регионам средств Структурных и инвестиционных фондов ЕС и ужесточение финансовой дисциплины. Контекст для обсуждения параметров новой реформы европейской финансовой системы в целом и политики сплочения в частности задал миграционный кризис, поразивший Евросоюз в 2015-2016 гг., начавшийся процесс выхода Великобритании из ЕС и конфликт между правительством Польши и Евроко-миссией, констатировавшей нарушение Варшавой принципа верховенства права и предложившей Совету ЕС принять соответствующие меры [9]. В связи с предстоящим сокращением бюджета ЕС после выхода Великобритании из Союза (по экспертным оценкам, на 10,2 млрд евро в год [10. P. 7]) и явным недовольством стран Западной и Южной Европы отказом стран Центральной Европы внести вклад в разрешение миграционного кризиса, зазвучали предложения о сокращении бюджета политики сплочения, увязке выделения средств с политикой стран в отношении мигрантов и беженцев и отходе от традиционного принятия уровня ВВП на душу населения за основной критерий, определяющий распределение средств [11. P. 5-7]. Еврокомиссия, обычно выступающая главным «адвокатом» политики сплочения, намекнула, что частью расходов на последнюю, возможно, придется пожертвовать. Еврокомиссар Г. Эттингер, известный тесными связями с руководством Германии, предложил обсудить возможность введения «политических» условий выделения странам ЕС средств Структурных и инвестиционных фондов [12], что дало бы Брюсселю мощный рычаг воздействия на Варшаву и Будапешт. Польские официальные лица, со своей стороны, стали делать заявления, приравнивающие платежи из Фондов ЕС едва ли не к возмещению ущерба за потери страны во Второй мировой войне [13]. Очевиден «кризис доверия» между странами-донорами, считающими, что страны-бенефициары не проявляют должного уровня европейской солидарности, и странами-бенефициарами, полагающими, что на них пытаются оказать политическое давление, используя зависимость от Структурных и инвестиционных фондов, тогда как их права на получение соответствующих выплат безусловны и зафиксированы в основополагающих документах ЕС. В этой связи можно спрогнозировать, что переговоры о параметрах политики сплочения на первую половину 2020-х гг. будут сопровождаться беспрецедентной политизацией проблематики, публичностью и эмоциональной окрашенностью, а наметившаяся в 2013 г. тенденция к сокращению ассигнований, ужесточению финансовой дисциплины, умножению количества условий выделения помощи и расширению контролирующих полномочий Еврокомиссии усилится.

Ключевые слова

политика сплочения Европейского Союза, стратегия «Европа 2020», Европейские структурные и инвестиционные фонды, Соглашения о партнерстве, cohesion policy of the European Union, "Europe 2020" Strategy, European Structural and Investment Funds, Partnership Agreements

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Троицкий Евгений Флорентьевич Томский государственный университет д-р ист. наук, профессор кафедры мировой политикиeft@rambler.ru
Всего: 1

Ссылки

Яровой Г.О. Регионализм и трансграничное сотрудничество в Европе. СПб. : Норма, 2007.
Baun M., Marek D. Cohesion Policy in the European Union. L. ; N.Y. : Palgrave, 2014.
European Policy Center. The State of Play on the EU Multiannual Financial Framework (MFF) 2014-2020 Interinstitutional Negotiations. URL: https://cor.europa.eu/en/documentation/studies/Documents/state-of-play-on-the-eu-mff-2014-2020-interinstitutional-negotiations.pdf
European Parliament. Resolution of 13 March 2013 on the European Council Conclusions of 7/8 February 2013 concerning the Multiannual Finan cial Framework. URL: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef
Regulation (EU) № 1303/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013 laying down common provisions on the Euro pean Regional Development Fund, the European Social Fund, the Cohesion Fund, the European Agricultural Fund for Rural Development and the European Maritime and Fisheries Fund and laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund, the Cohesion Fund and the European Maritime and Fisheries Fund and repealing Council Regulation (EC) № 1083/2006. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content
European Commission. Europe 2020. A Strategy for Smart, Sustainable and Inclusive Growth. 3 March 2010. URL: http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET EN BARROSO 007 - Europe 2020 - EN version.pdf
European Parliament. The Current Key Topics of Cohesion Policy. URL: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ PERI/2017/606779/IPOL_PERI(2017)606779_EN.pdf
European Council. Conclusions (Multiannual Financial Framework), February 8, 2013. URL: https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/ docs/pressdata/en/ec/135344.pdf
European Commission. Press Release. Rule of Law: European Commission Acts to Defend Judicial Independence in Poland. Brussels, 20 Decem ber 2017. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-5367_en.htm
European Parliament. Possible Impact of Brexit on the EU Budget and, in particular, CAP Funding. URL: http://www.europarl.europa.eu/ RegDa-ta/etudes/STUD/2017/602007/IPOL_STU(2017)602007_EN.pdf
European Regional Policy Research Consortium. Reshaping the EU Budget and Cohesion Policy: carrying on, doing less, doing more, or radical redesign? Glasgow : University of Strathclyde, 2017.
EUobserver. Political Conditions for EU Funds Prompt Debate. URL: https://euobserver.com/institutional/138354
The Economist. Poland's Ruling Party Picks a Fight with Germany. URL: https://www.economist.com/news/europe/21726708-raising-question-reparations-may-not-be-sensible-move-polands-ruling-party-picks-fight
 Реформа политики сплочения Европейского Союза 2013 г. | Вестн. Том. гос. ун-та. 2018. № 428. DOI: 10.17223/15617793/428/25

Реформа политики сплочения Европейского Союза 2013 г. | Вестн. Том. гос. ун-та. 2018. № 428. DOI: 10.17223/15617793/428/25