Процедура пилотного постановления Европейского суда по правам человека как средство трансформации национальных правовых систем | Вестн. Том. гос. ун-та. 2018. № 429. DOI: 10.17223/15617793/429/29

Процедура пилотного постановления Европейского суда по правам человека как средство трансформации национальных правовых систем

Исследуются вопросы, связанные с влиянием процедуры пилотного постановления ЕСПЧ на совершенствование правовых систем государств-ответчиков. Проведен краткий обзор некоторых пилотных постановлений, принятых в отношении государств-ответчиков; дается оценка эффективности принятых мер общего характера. Обоснован вывод о том, что процедура пилотного постановления должна применяться лишь в исключительных случаях, когда существует потенциал для поиска средств устранения проблемы на национальном уровне.

The procedure of the pilot judgment of the European Court of Human Rights as a means of national legal systems transform.pdf Европейский суд по правам человека (далее -ЕСПЧ, Европейский суд) неоднократно подчеркивал в своих решениях, что Конвенция - «живой инструмент, который должен быть интерпретирован исходя из обстоятельств дня сегодняшнего» [1. П. 31]. В связи с этим представляется актуальным и целесообразным рассмотрение вынесенных пилотных постановлений Европейского суда как непосредственного способа интерпретации положений Конвенции. Процедура пилотного постановления, получившая свое закрепление в 2011 г. в Регламенте ЕСПЧ, закрепила специальный механизм, позволяющий Суду предписывать государству-ответчику меры общего характера, необходимые для устранения внутренней структурной (системной) проблемы в национальной правовой системе. Специфические системные (структурные) недостатки, возникающие внутри правовых систем государств-участников, весьма сложны. Некоторые из них присутствуют только в одной национальной системе правопорядка. Выявленные структурные проблемы или группа структурных недостатков требуют особого внимания со стороны национальных властей. Как отмечает А. Буизе, «процедура пилотного постановления зависит в значительной степени от готовности государства-ответчика сотрудничать. Так как пилотное решение по своему характеру применяется в широкой ситуации, нежели только положение индивидуального заявителя, проблему сотрудничества государств можно назвать "ахиллесовой пятой" этой процедуры» [2. С. 137]. Необходимо обратить внимание на одну из основных целей пилотных постановлений - стремление Европейского суда и всех органов Совета Европа, задействованных на различных стадиях процедуры пилотного постановления, к созданию системы эффективных средств правовой защиты на национальном уровне, поскольку большая часть повторяющихся дел подтверждает данную необходимость. Суд проявляет особую осторожность и предусмотрительность при указании общих мер в пилотном постановлении, поскольку данные меры должны соответствовать конституционным принципам государства-ответчика, историческим и политико-правовым традициям и возможностям государственного бюджета. В первом пилотном постановлении (Брониовски против Польши) суд указал, что меры по защите имущественных прав или регулированию отношений собственности внутри страны, которые государство должно предоставить тем, кто потерял собственность в результате национализации, могут «требовать принятия решений, ограничивающих размер компенсации за изъятие имущества или размер реституции имущества до уровня ниже рыночной стоимости» [3. П. 182-183]. Суд также учел бюджетные и экономические трудности, которые были тесно связаны с основными структурными проблемами. Трансформация национальных правовых систем, зачастую связанная с изменениями ценностных, ментальных подходов, естественным образом не может происходить в короткий промежуток времени и требует непрерывной и поэтапной работы национальных властей над решением системной проблемы. Как отметила г-жа Мари-Луиза Бемельманс-Видек в своем отчете, «единообразный для всех подход к использованию национальных средств судебной защиты (например, требование о том, чтобы правовые системы государства включали в себя одинаковые законы) является неприемлемым... государствам-участникам необходима гибкость действий в рамках своих национальных условий и правовых систем» [4. П. 33]. Как отмечает Я. Герардс, существует большая вероятность того, что национальные власти государства-ответчика «не очень горят желанием сотрудничать с Судом», особенно если предполагаемая структурная дисфункция является «политически чувствительной» [5. Р. 10]. Многие авторы связывают эффективность сотрудничества суда с государствами-ответчиками на стадии решения вопроса наличия структурной проблемы от характера предполагаемого нарушения, оценки национальных властей, а также от политических и экономических преимуществ в сотрудничестве с судом [6. Р. 71]. Очень важно, что Европейский суд оставляет национальным властям некоторую автономию в выборе необходимых мер общего характера, не навязывая их. Данная политика направлена в том числе и на стремление в процессе диалога между правительствами и КМСЕ выработать необходимый план действий, включив конкретные меры. Поэтому в рамках исследования вынесенных пилотных постановлений и достигнутых результатов трудно переоценить роль диалога и сотрудничества. При этом мы видим, что в случае уклонения национальных властей от реализации предписанных мер Совет Европы посредством своих структурных органов оказывает весьма ощутимое политическое давление на власти. В рамках производства процедуры пилотного постановления лежит разделение компетенции между Европейским судом, в чьи функции входит «обеспечение соблюдения обязательств, принятых Высокими Договаривающимися Сторонами Конвенции и протоколов к ней» (ст. 19 Конвенции), с одной стороны, и Комитетом министров Совета Европы, осуществляющим «надзор за исполнением окончательных постановлений Европейского Суда» (ст. 46 Конвенции), с другой. Осознание этого разделения обязанностей сформировалось с учетом меняющихся обстоятельств, в частности с учетом роста количества структурных и системных нарушений Конвенции. Процедура пилотного постановления определила новое содержание конвенциальным ролям Европейского суда и Комитета министров. Особую актуальность приобрел вопрос сбалансирования обязанностей в случае неисполнения или ненадлежашего исполнения положений пилотного постановления. При этом Комитет министров Совета Европы обладает более широкими полномочиями и находится в лучшем положении, нежели Европейский суд, для осуществления надзора за принятием властями соответствующих мер общего характера. В рамках процедуры пилотного постановления Европейский суд не стремится подменить собой компетентные органы национальных властей. В этом проявляется не только логика процедуры пилотных постановлений, но и субсидиарная роль Европейского суда, которую он должен исполнять по отношению к государствам-ответчикам в соответствии со ст. 1 и 19 Конвенции. Механизм имплементации пилотных постановлений в России в настоящее время представлен на уровне Верховного Суда РФ, в котором Управлением систематизации законодательства и анализа судебной практики Верховного Суда ведется систематизированный учет судебной практики Европейского суда по правам человека. Кроме того, отделом анализа прецедентной практики, организации и контроля исполнения решений (Аппарат Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека) осуществляются сбор, анализ и обобщение пилотных постановлений Европейского суда в целях изучения правовых последствий данных постановлений, вынесенных в отношении государств - членов Совета Европы, и подготовки с учетом практики Европейского Суда и Комитета министров Совета Европы рекомендаций по совершенствованию законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики. На сегодняшний день механизм имплементации пилотных постановлений определяется также Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», на основе которого ведется мониторинг исполнения постановлений ЕСПЧ с ежегодной публикацией отчета с рекомендациями законодателям и правоприменительным органам [7]. В опубликованном Министерством юстиции РФ докладе о результатах мониторинга правоприменения в 2016 г. указывается, что в настоящее время ведется работа по исполнению 150 постановлений ЕСПЧ, среди которых пилотные постановления по делам «Ананьев и другие против России», «Карелин против России», требующие внесения изменений в законодательство Российской Федерации [8]. Кроме того, в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы РФ находятся шесть законопроектов, разработанных с учетом выводов Европейского суда по правам человека, содержащихся в том числе в пилотном Постановлении от 10 января 2012 г. по делу «Ананьев и другие против России». В результате вынесения пилотных постановлений были внесены существенные изменения в российскую пенитенциарную систему, созданы средства правовой защиты от чрезмерной длительности судебного разбирательства, неисполнения судебных решений, бесчеловечных условий содержания под стражей. В целях повышения эффективности имплементации пилотных постановлений в российскую правовую систему вопросы, связанные с выявлением проблем и способов реализации пилотных постановлений, особенно актуальны устранения структурных дисфункций. Реализация предписанных мер пилотными постановлениями по делам «Бурдов против России (№ 2)», «Герасимов и другие против России» повлияли на развитие института компенсации за нарушение разумного срока судопроизводства в национальном процессуальном законодательстве и позволили впервые установить критерии оценки длительности судебного разбирательства. При этом реализация созданных средств правовой защиты оставляют желать лучшего. Сумма компенсаций, присуждаемая национальными судами РФ за нарушение сроков исполнения судебных актов или судопроизводства в разумный срок, ненадлежащих условий содержания под стражей, существенно ниже тех сумм, которые присуждаются Европейским судом в аналогичных случаях. В период с 1 января 2016 г. по 15 июня 2017 г. завершена работа по совершенствованию законодательства Российской Федерации в связи с пилотным постановлением Европейского суда от 1 июля 2014 г. по делу «Герасимов и другие против Российской Федерации», а также в связи с пилотным постановлением Европейского Суда от 15 января 2009 г. по делу «Бур-дов против Российской Федерации (№ 2)» [Там же]. В связи с рядом постановлений Европейского суда в настоящее время продолжается работа по внесению изменений в законодательство Российской Федерации. На рассмотрении Государственной Думы находится ряд законопроектов, разработанных с учетом выводов Европейского суда, указанных в пилотных постановлениях ЕСПЧ. В настоящее время федеральные органы исполнительной власти продолжают работу по подготовке проектов нормативных правовых актов в рамках исполнения пилотного постановления по делу «Ананьев и другие против Российской Федерации», «Карелин против России». В настоящее время Европейский суд инициирует процедуру пилотного постановления по делу «Томов и другие против России», связанного с правилами перевозки осужденных и подследственных в России. Структурная проблема касается бесчеловечных условий транспортировки заключенных в России и необходимости внесения соответствующих изменений в отечественное законодательство в связи с массовыми жалобами в Европейский суд. Об этом, в частности, говорится в коммуникационном отчете, который ЕСПЧ направил в Минюст и трем заключенным заявителям из Коми. Внимание ЕСПЧ к бесчеловечным условиям перевозки заключенных привлекла жалоба гражданина Томова, поданная в 2011 г. со ссылкой на нарушение ст. 3 Европейской конвенции о правах человека (запрет на пытки): заявитель при перевозке по Воркуте более двух часов провел в неотапливаемом автозаке, где на трех квадратных метрах находились еще девять заключенных с личными вещами. Так же тесно и холодно было и в железнодорожном вагоне, куда затем пересадили осужденного для этапа в колонию. После того как ЕСПЧ коммуницировал жалобу господина Томова, РФ в 2014 г. признала нарушение ситуация не изменилась и заявителям не удалось добиться в судах РФ отмены правил перевозки, где на заключенного выделяется менее 0,6 кв м без багажа и менее 0,8 кв м с багажом. Данная ситуация, по мнению суда, свидетельствует о наличии системной проблемы российского законодательства, обосновывающей применение процедуры принятия пилотного постановления [9]. ЕСПЧ отметил, что нормы площади и высоты спецтранспорта, установленные российскими требованиями к спецавтомобилям для перевозки подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, не соответствуют указанным стандартам ЕКПП и практике Европейского суда. Существующие в Российской Федерации средства правовой защиты (как превентивные, так и компенсаторные) применительно к рассматриваемому в постановлении периоду не могут расцениваться в качестве эффективных, способных устранить нарушения и предоставить надлежащую компенсацию причиненного вреда. Европейский суд с 2016 . ссылаясь на ранее вынесенные постановления, указывает, что отмеченная им проблема необеспечения надлежащих условий транспортировки подозреваемых, обвиняемых и заключенных является системной для Российской Федерации. В рамках исполнения постановлений по группе дел «Гулиев» (Guliyev), связанных с необеспечением российскими властями надлежащих условий транспортировки подозреваемых, обвиняемых и заключенных (нарушение ст. 3 Конвенции) и отсутствием у заявителей эффективных средств правовой защиты от нарушений, прорабатывается вопрос о необходимости внесения изменений в законодательство Российской Федерации в соответствии с международными стандартами. В 2016 г. была продолжена его проработка [8]. В настоящее время Минюстом России продолжается работа по подготовке нормативных правовых актов, направленных на реализацию указанных положений Концепции, а также на увеличение нормы площади, приходящейся на одного осужденного в камерах специальных вагонов. Рассматривая вопрос об оправданности применения процедуры пилотного постановления, целесообразно упомянуть пилотное постановление по делу «Иванов против Украины», исполнение которого нельзя признать эффективным. Осознавая неэффективность процесса имплементации общих мер украинскими властями, Европейский суд поставил вопрос о значении для целей Конвенции продолжения рассмотрения жалоб типа «Иванов против Украины». Соответственно, возник вопрос о том, насколько оправдано рассмотрение жалоб «после дела Иванова» с учетом ст. 19 и 46 Конвенции и предусмотренного пп. «с» п. 1 ст. 37 Конвенции права Европейского суда прекратить производство по жалобе при наличии к тому оснований. Структурная проблема, установленная в деле «Yuriy Nikolayevich Ivanov v. Ukraine» от 15 октября 2009 г., касалась неисполнения судебных решений и отсутствия эффективных средств правовой защиты на уровне страны. Начиная с 2004 г., суд неоднократно обращал внимание в своих решениях более чем по 300 делам против Украины. При этом на момент инициирования процедуры пилотного постановления было подано приблизительно 1 400 аналогичных жалоб против Украины по тем же структурным вопросам [10]. Несмотря на неоднократные попытки украинских властей, в частности введение средства правовой защиты в 2013 г., принятые меры до сих пор не являются успешными в решении проблемы [11]. Как следствие, приток новых жалоб, подаваемых в Европейский суд, продолжает расти. Совсем недавно, в декабре 2015 г., в судебной палате ЕСПЧ, в которой подобные случаи были выделены, отказались от юрисдикции в отношении группы соответствующих дел в пользу Большой палаты [12]. В настоящее время дела находятся на рассмотрении Большой Палаты. Таким образом, проблема неисполнения решений национальных судов Украины достигла точки, требующей принятия решительных мер. Украинские власти не вводят необходимых изменений в законодательство, а также не выделяют должного финансирования. В Постановлении Большой Палаты по делу «Бурмыч и другие против Украины» от 12 октября 2017 г. Европейский суд принял решение объединить рассмотрение поданных пяти жалоб, а также 12 143 других жалоб, перечисленных в приложении к постановлению, в одно производство [13]. Европейский суд отметил, что все эти дела должны быть рассмотрены в рамках процедуры исполнения постановления по делу «Иванов против Украины», и передал КМСЕ для осуществления контроля за реализацией мер общего характера, указанных в пилотном постановлении. Как неоднократно признавали сами украинские власти и Комитет министров Совета Европы в 2008 г. в своей промежуточной Резолюции, принятой после принятия постановления по делу «Иванов против Украины», проблема неисполнения и задержки исполнения судебных решений на тот момент существовала в Украине более десяти лет. Она остается нерешенной и сегодня, несмотря на направляемые властям государства-ответчика на протяжении многих лет дополнительные инструкции Комитета министров Совета Европы в виде шести последовательных временных резолюций. В сентябре 2009 г. на момент инициирования процедуры пилотного постановления по делу «Иванов против Украины» на рассмотрении Европейского Суда находилось 1 400 аналогичных дел. В настоящее время, даже с учетом того, что Европейский суд рассмотрел 14 430 таких дел, все еще ожидали рассмотрения 12 143 дела. Европейский суд будет перегружен поступающими жалобами до тех пор, пока не будет устранена выявленная структурная проблема в украинской правовой системе. Длительное неисполнение надлежащих мер общего характера вынудило Европейский суд применять практику рассмотрения аналогичных дел по типу «Иванов против Украины» путем ускоренного упрощенного производства по сгруппированным делам и вынесения решений о прекращении производства, ограничивающихся, главным образом, констатацией факта нарушения и указанием суммы справедливой компенсации. Это позволяет заявителям получать быстрые решения о присуждении им денежных компенсации. Однако к реальному прогрессу реализации мер общего характера данная судебная политика не привела. Ежегодно в ЕСПЧ поступают новые жалобы, касающиеся проблемы неисполнения украинскими властями внутригосударственных судебных решений. Автор полагает, что в данном пилотном постановлении суд не учел в полной мере предпосылок политического и экономического кризисов, постигших Украину. Вышеперечисленное доказывает, что исполнение указанного пилотного решения требует комплексных реформ не только в сфере законодательства, но и в сфере правоприменительной практики. В данном случае власти Украины, с одной стороны, обладали незначительными средствами для существенного решения структурной проблемы, в то же время принятые меры не были должным образом финансированы, оказались недостаточными и неспособными устранить столь стойкую и сложную структурную дисфункцию национальной правовой системы. Несмотря на имеющийся потенциал, тем не менее, процедура пилотного постановления несет в себе некоторые риски, которые могут снизить его эффективность. Суд должен проявлять политико-правовую чувствительность и осторожность при принятии решения инициирования и последующего производства процедуры. Важно, чтобы процедура пилотного постановления использовалась только в исключительных и крайне необходимых случаях, где систематические нарушения прав человека являются острыми и очевидными и где действительно существует потенциал для поиска средств устранения проблемы на национальном уровне. Это также подразумевает то, что суду предстоит внимательным образом изучать факты и доводы сторон для определения эффективности принятия пилотного постановления. Обобщая вышесказанное, следует отметить, что практика вынесения пилотных постановлений играет важную роль в установлении единообразия самой процедуры и позволяет использовать опыт государств в преодолении системных проблем. Обмен опытом устранения комплексных структурных проблем между государствами и с органами Совета Европы значительно ускоряет и улучшает качество процесса исполнения пилотных решений. Для успешного совершенствования правовых систем государства - участницы Конвенции должны обладать комплексом правовых, организационных и финансовых механизмов, определяющих продуктивность процедуры пилотного постановления. Эффективность имплементации большинства вынесенных пилотных постановлений можно считать удовлетворительной, а в некоторых случаях, связанных с преодолением проблем посткоммунистического строя, -положительной, позволяющей суду гармонизировать и унифицировать общее правовое пространство Совета Европы. Однако для полной реализации большинства принятых мер государствами-ответчиками требуются постоянный мониторинг за состоянием законодательства, совершенствование отдельных аспектов правоприменительной практики и, что не менее важно, - своевременное и достаточное выделение необходимых бюджетных средств для присуждения компенсаций.

Ключевые слова

Европейский суд по правам человека, Совет Европы, процедура пилотного постановления, структурные (системные) проблемы, имплементация, меры общего характера, European Court of Human Rights, Council of Europe, pilot judgment procedure, structural (systemic) problems, implementation, general measures

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Оганесян Тигран ДавидовичСеверо-Кавказский филиал Российского государственного университета правосудия; Белгородский государственный университет преподаватель кафедры международного права; аспирант кафедры конституционного и международного праваonassis33@mail.ru
Всего: 1

Ссылки

Постановление Европейского суда по правам человека по делу «Tyrer v. the United Kingdom» от 25 апреля 1978 года (жалоба № 5856/72).// Официальный сайт Европейского суда по правам человека. URL: http://hudoc.echr.coe.int/ (дата обращения: 15.04.2017).
Буизе А. Процедура вынесения пилотных постановлений Европейским судом по правам человека: перспективы и проблемы // Право Украины. 2013. № 3.
Постановление Европейского суда по делу «Брониовски против Польши» от 22 июня 2004, жалоба № 31443/96 // Официальный сайт Европейского суда по правам человека. URL: http://hudoc.echr.coe.int/ (дата обращения: 15.04.2017).
Отчет Комитета по правовым вопросам и правам человека ПАСЕ. Мари-Луиза Бемельманс-Видек (Нидерланды, Группа Европейской народной партии в Совете Европы) «Гарантирование компетенции и эффективности Европейской конвенции о защите прав человека», Doc.12811 от 3 января 2012.
Janneke Gerards. The pilot judgment procedure before the European Court of Human Rights as an instrument for dialogue / M. Claes & P. Popelier (eds.). Constitutional Conversations Antwerp: Intersentia, 2013.
Wildhaber L. Pilot Judgments in Cases of Structural or Systemic Problems on the National Level // The European Court of Human Rights Overwhelmed by Applications: Problems and Possible Solutions. Berlin, 2009.
Указ Президента РФ от 20.05.2011 № 657 (ред. от 25.07.2014) «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» // Российская газета. 25.05.2011. № 110.
Доклад о результатах мониторинга правоприменения за 2016 год. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/55930 (дата обращения: 30.10.2017).
Коммуницированная жалоба № 41234/16 по делу «Томов и другие против России» от 3 апреля 2017 года. URL: http://hudoc.echr.coe.int/rus?i=001-173326 (дата обращения: 05.05.2017).
Постановление Европейского суда по правам человека по делу «Yuriy Nikolayevich Ivanov v. Ukraine» от 15 октября 2009 г., жалоба №40450/04 // Официальный сайт Европейского суда по правам человека. URL: http://hudoc.echr.coe.int/ (дата обращения: 15.04.2017).
Notes for the 1230th meeting (June 2015) (DH) for full details about the measures taken together with the analysis thereof. URL:https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=09000016804ae13c (дата обращения: 08.08.2016).
Пресс-релиз Секретариата ЕСПЧ по делу «Burmych and Others v. Ukraine» от 08.12.2015 (жалобы № 46852/13, 47786/13, 54125/13, 56605/13 и 3653/14) // Официальный сайт Европейского суда по правам человека. URL: http://hudoc.echr.coe.int/ (дата обращения: 15.04.2017).
Постановление Европейского суда по правам человека по делу «Бурмыч и другие против Украины» от 12 октября 2017 г., жалобы № 46852/13, 47786/13, 54125/13, 56605/13, 3653/14 // Официальный сайт Европейского суда по правам человека. URL: http://hudoc.echr.coe.int/ (дата обращения: 15.10.2017).
 Процедура пилотного постановления Европейского суда по правам человека как средство трансформации национальных правовых систем | Вестн. Том. гос. ун-та. 2018. № 429. DOI: 10.17223/15617793/429/29

Процедура пилотного постановления Европейского суда по правам человека как средство трансформации национальных правовых систем | Вестн. Том. гос. ун-та. 2018. № 429. DOI: 10.17223/15617793/429/29