Образовательная доктрина в системе инструментов публичного управления образованием: правовой аспект | Вестн. Том. гос. ун-та. 2018. № 434. DOI: 10.17223/15617793/434/26

Образовательная доктрина в системе инструментов публичного управления образованием: правовой аспект

Проведен содержательно-регулятивный анализ доктрины как инструмента государственного воздействия на общественные отношения. В результате исследования формулируется понятие, а также показываются роль, значение, место и перспективы образовательных доктрин в механизме публичного управления образованием. Образовательная доктрина представляет собой систему идей, взглядов и ценностей, отражающих в рамках программно-целевого ориентира стратегические направления развития отношений в образовательной сфере.

Educational doctrine in the system of public education management tools: a legal aspect.pdf В обобщенном представлении под доктриной (лат. doctrina) понимается учение, научная или философская теория, система, руководящий теоретический или политический принцип. Включая в себя руководящий принцип (или совокупность принципов), доктрина может приобретать характер политико-правового источника и результат интерпретации определенных ценностей и нормативных актов в контексте наличной социальной среды. Социальная среда характеризует общество в плане его насыщенности нормативностью (ценностями и правилами), эффективности влияния последней на стабилизацию и регулируемость отношений в сообществах и сферах жизни [1. С. 103]. Не случайно по этой причине все чаще выделяют в качестве самостоятельного вида доктрину в государственно-правовом смысле, представляющую в той или иной форме признанный государством документ концептуального характера. Одновременно подобного рода документы являются частью политико-правовой доктрины. Они отражают концепции стратегического планирования государства в отдельных сферах общественной жизни и в содержательном плане должны отвечать определенным требованиям. Правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления определены Федеральным законом от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ (ред. от 31.12.2017 г.) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - закон № 172-ФЗ). Под стратегическим планированием Закон № 172-ФЗ понимает деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления (ст. 3). Правовое регулирование стратегического планирования в том числе осуществляется нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами (ст. 2). Следует отметить, что нормативно-правовые документы, принимаемые указанными органами публичной власти, довольно часто именуются Доктринами. Они являются стратегическими актами, определяющими направления развития государства, с комплексной оценкой состояния общественно-политической жизни и стратегии решения стоящих в них перспективных и текущих задач. В России накоплен достаточно большой опыт принятия официальных программных актов подобного рода и имеющих юридическое значение. Анализ таких документов из отечественного права позволяет говорить о том, что важнейшей их функцией является повышение системности и комплексности воздействия на общественные отношения в определенной сфере. Не является исключением и сфера образования. Образовательная доктрина отражает государственную образовательную политику и одновременно направления развития образовательного законодательства, обеспечивающего механизм публичного управления образованием. Говоря о доктрине в сфере образования, необходимо провести известный анализ источников образовательного права, которые одновременно показывают современное состояние нормативно-правового обеспечения системы управления образованием. В современной научной литературе данный аспект исследован незначительно и представляет собой выводы отдельных ученых-юристов, отражающие субъективное представление об элементах образовательного законодательства и его источниках. Достаточно широкий взгляд на источники образовательного права изложен Е.С. Кананыкиной, которая предлагает рассматривать в качестве источников формализованные источники по вопросам образования. При этом автор полагает возможным относить к источникам образовательных отношений фактически любые источники, в которых прямо или косвенно выражена воля государства на урегулирование круга отношений, входящих в предмет образовательного права [2. С. 19]. На основании данного подхода полагаем, что речь, в том числе, идет об обычаях в образовательной сфере, а также о нормативных договорах, регулирующих образовательные отношения, и судебной практике. В систему источников отечественного образовательного законодательства также правомерно включать и нормы международного права, поскольку они, как известно, являются частью правовой системы Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). В литературе отмечается, что в рамках источников международного образовательного законодательства доминирующее место занимает нормативный договор. В то же время обращается внимание на то, что положения образовательных доктрин находят отражение в региональных договорах и соглашениях [3. С. 24-29]. Как известно, образование является социальной функцией современного государства, имеющего сервисный характер. В целом можно сказать, что образовательная доктрина является в узком смысле частью более широкого понятия - социальной доктрины. Подобного рода доктрины, принимаемые на государственном уровне, отражают направления общественного развития и сущность самого государства. Под социальной доктриной (в управленческом смысле) понимается основной (исходный) государственно-управленческий политический и нормативный документ, задающий содержание государственной социальной политики, программ ее реализации, формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения [4. С. 90]. В свою очередь, образовательно-правовая доктрина, закрепляющая государственные воззрения на вопросы воспитания и обучения, является и политическим, и правовым документом. Образовательные (образовательно-правовые) доктрины отражают общие принципы новой государственной модели образования. Основные направления развития устанавливаются на основе ценностей и политических взглядов и соответствуют ожиданиям общества от системы образования для реализации поставленных общегосударственных (национальных) целей. Смена политических взглядов, ценностей и целей общества приводит к смене направлений развития образования. В правовых основах образовательной политики, являющейся, кстати, составной частью государственной политики, ключевую роль играют идеологическая и организационная ее основы. Идеологической основой образовательной политики Российской Федерации на современном этапе можно было считать Национальную доктрину образования в Российской Федерации на период до 2025 г. В ней определены основные направления развития образовательной отрасли и ожидаемые результаты их реализации. Целевая составляющая любого нормативного акта опирается на основные направления государственной политики, отражающей, в известной степени, интересы и приоритеты развития государства и общества в определенной сфере. Национальная доктрина образования в РФ - основополагающий государственный документ, устанавливающий приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития. Доктрина помимо прочего определяет основные направления совершенствования законодательства в области образования и является основой для разработки программ развития образования. Один из важнейших принципов, которые закреплял указанный документ, - запрет принятия нормативных актов, противоречащих доктрине, в том числе снижающих уровень гарантий прав граждан в области образования и уровень его финансирования. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, современные образовательные доктрины обладают разноплановыми целевыми ориентирами, могут носить не только общий, но и специальный узкопредметный характер, предполагающий целевое решение проблем в отдельных сферах и видах образования. В качестве примера можно привести сферу юридического образования, о проблемах развития которого сегодня много говорится на страницах периодических изданий. Так, основаниями, призванными определить направления совершенствования образования в обозначенной сфере, явились Межведомственная программа «Развитие юридического образования в Российской Федерации на 2001-2005 гг.» и проблемы дальнейшего развития юридического образования в стране. С учетом сложившейся на начало XXI в. ситуации в данной области образования и негативных процессов, касающихся деятельности всех образовательных учреждений, программа определила также конкретные формы и уровни организации и дальнейшего совершенствования юридического образования в стране как системного образовательного комплекса, построенного прежде всего на принципах непрерывности и системности юридического образования; качества профессионального юридического образования; его доступности; повышения эффективности управления в сфере юридического образования [5. С. 26]. В то же время на смену доктрине развития образования приходят другие документы программно-целевого характера. В числе подобных документов можно назвать Федеральную целевую программу (далее - ФЦП) развития образования на 2011-2015 гг. (Постановление Правительства РФ от 07 февраля 2011 г. № 61, ред. от 28 января 2015 г.), предусматривающую ряд мероприятий по созданию условий для развития государственной и общественной оценки деятельности образовательных учреждений, общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ, а также принятую в ее (программы) развитие ФЦП развития образования на 20162020 гг. (Постановление Правительства РФ от 23 мая 2015 г. № 4970). Как отмечается в документе, использование ФЦП развития образования на 2011-2015 гг. в качестве основного инструмента программно-целевого управления сделало возможным адресную целевую поддержку инициатив, направленных на инновационное развитие системы образования, внедрение новых образовательных технологий, обеспечение развития кадрового потенциала системы образования в рамках реализации скоординированных задач федеральной государственной образовательной политики. Реализация ФЦП развития образования на 20162020 гг.1 будет происходить в условиях структурных и институциональных изменений экономики страны, нового этапа технологического развития глобальной экономики, характеризующегося наращиванием экономиками различных стран финансовых вложений в такие области, как новые материалы, нанотехноло-гии, информационные технологии, фармацевтика и биотехнологии, микроэлектроника, системотехника, фотоника. В свою очередь, реализация ФПЦ развития образования должна предусматривать вариативность сценариев развития социально-экономической ситуации в стране и сохранить в приоритете долгосрочные цели. Стоит отметить, что сформулированные в рамках ФЦП развития образования на 2016-2020 гг. программные предложения рассматриваются как организационно-управленческий механизм обеспечения преемственности в реализации государственной политики в сфере образования, инструмент обеспечения непрерывности и эффективности реализации государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 гг. и одновременно служат важнейшим условием для поддержания антикризисных мер Правительства РФ в области обеспечения стабильности социальной политики и, наконец, определяющим фактором, обеспечивающим инновационное развитие экономики Российской Федерации в среднесрочной и долгосрочной перспективах. В качестве некоторых направлений развития отмечается курс на повышение заработной платы педагогических работников, что требует необходимой слаженной работы всей системы образования, каждого уровня - от федерального до уровня образовательной организации. Это связано с особенностями закрепления полномочий по организации и финансовому обеспечению различных уровней образования. Федеральный уровень - это высшее образование, региональный - среднее профессиональное, дополнительное образование детей, органы местного самоуправления - дошкольное, общее и, преимущественно, дополнительное образование детей. Одним из условий реализации данных целей является выход педагогических работников на эффективный контракт, являющийся механизмом «увязки» уровня заработной платы преподавателя с выполнением им определенных показателей эффективности, включая качество и результаты педагогической, научной, общественной деятельности, уровня профессиональной квалификации и т. п. Ведя речь об образовательных доктринах, следует обратить внимание на зарубежный опыт восприятия подобных регуляторов в соответствующей сфере общественных отношений. В первую очередь стоит сказать, что образовательные доктрины ряда государств, входящих в число стран с англосаксонской системой права, основаны именно на восприятии концептуальных научных подходов в регулировании образовательных отношений. Прецедентное право чаще выступает качественной характеристикой доктрины, опирающейся больше на правоприменительную деятельность, нежели на «сухой язык» формальной логики закона. Между тем подобное представление о месте образовательной доктрины в правовой системе стран общего права нисколько не умаляет ее функционального значения в качестве нормативного регулятора образовательных отношений, выражающего как одновременно общий «дух» текущего образовательного законодательства, так и систему взглядов и ценностей в образовательной сфере. При этом правовое регулирование образования в странах, где основным источником права является судебный прецедент, имеет свои особенности. Прецедентное право не регулирует непосредственно образовательные отношения. Однако в ряде государств англосаксонской правовой семьи, как, впрочем, и России, наблюдается рост делегированного законодательства, выражающегося в создании образовательных нормативных актов ведомственного уровня. В то же время страны прецедентного права постепенно формируют образовательные доктрины, которые представляют собой некоторую совокупность последовательно принятых нормативных актов, регулирующих развитие какой-то определенной узкой сферы образовательных отношений (например, вопросы обучения одаренных детей и детей со средним уровнем развития) [6. С. 44-48]. Несмотря на стремление к формированию узкопрофильного образовательного законодательства, имеются и обратные тенденции, связанные с созданием правовой базы для всех уровней образования в общегосударственном формате. Например, современная федеральная законотворческая деятельность США в области образования проявляет себя достаточно интенсивно, подтверждением чему является значительный рост законодательных актов, регулирующих развитие образования в национальном масштабе. Однако базой для развития правовой основы образовательной деятельности в США послужили концептуальные целевые ориентиры, определившие векторы дальнейшего совершенствования образовательной сферы. Так, в частности, детальное обоснование цели школьного обучения нашли в Докладе комиссии по реорганизации среднего образования «Основные принципы среднего образования» 1918 г. и Докладе комиссии по определению школьной политики «Цели образования в американской демократии» 1938 г. [7. Р. 19, 45, 78-79]. Национальные правовые системы мира постоянно реформируются и не являются основами доктрин их современного образования. В то же время идеология образования оказывается тесно увязанной с государственной идеологией и не может существовать в отрыве от нее. Все чаще образовательная политика опирается на национальные интересы государства и общества. Так, например, США в Доктрине образования «Америка-2000», основанной на трактате «Высокие умения или низкая зарплата», определена четкая взаимосвязь образования и труда. Тем самым обеспечиваются единство и взаимосвязь целей государства в высококвалифицированных кадрах и интересов общества в высоком уровне жизни граждан. Следовательно, образовательная политика выступает связующим звеном между указанными национальными приоритетами. В свою очередь, одной из характерных черт развития народного образования в странах, принадлежащих к религиозным правовым системам, является наличие системы планирования развития образования, несмотря на различный уровень развития политических и экономических систем. Плановая политика является основой деятельности национальных министерств образования, структуру которых составляют государственные органы по планированию [8. С. 113]. Данный факт в целом свидетельствует об использовании конкретных стратегий развития образования с учетом возможностей экономики и уровня социальных потребностей граждан государства. Таким образом, сегодня можно наблюдать определенную унификацию в выборе подходов к построению системы регулирования сферы образования, опирающуюся на имеющую в обществе систему взглядов и ценностей. В этой связи справедливо отмечается, что идеологическая составляющая образовательных доктрин не имеет определенной связи с видом правовой системы общества, но имеет непосредственное отношение к политическому режиму, господствующему в стране, и философским основам образования, установившимся с древних времен, если это допускает господствующая философская идеология [9. С. 45]. Доктрина рассматривается как политика, отражающая общие принципы новой модели образования. Основные направления развития устанавливаются на основе ценностей и политических взглядов и соответствуют ожиданиям общества от системы образования для реализации поставленных общегосударственных (национальных) целей [10. С. 43]. Можно констатировать, что судебный прецедент и правовой обычай не являются источниками образовательного права в традиционном смысле слова, в особенности в странах, где образовательное право сформировалось как отрасль права, но образовательные (не правовые) доктрины оказывают значительное влияние на образовательную политику страны и находят разнообразное закрепление в нормативно-правовых актах государственных органов. В свою очередь, этапы развития законодательства об образовании во всех странах совпадают с этапами развития государственной политики в этой области, начиная от выработки основных (декларативных) положений народного образования, принятия закона об образовании и заканчивая реализацией государственных программ развития образования и национальных доктрин образования. Роль образовательной доктрины в обеспечении развития образования в Российской Федерации связывается с поиском национальной модели в системе нормативных регуляторов. Следует учесть, что модернизация отечественного образовательного законодательства в рамках проводимой государством политики совершенствования российской системы образования осуществлялась в свете положений Указа Президента РФ от 07.05.2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки», которым, в частности, предписывалось Правительству РФ в рамках обеспечения реализации мероприятий в области образования разработать и внести в июле 2012 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Как известно, в Федеральном законе от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «Об образовании в Российской Федерации» содержится только одна статья (ст. 4), которая посвящена вопросам правового регулирования образовательных отношений. В ней, в частности, определены цели правового регулирования отношений в сфере образования. К ним относятся следующие: установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования, создание условий развития системы образования, защита прав и интересов участников отношений в сфере образования. Кроме того, для выполнения указанных целей в законодательстве должен быть решен ряд самостоятельных задач как определенных перспективных ориентиров. К сожалению, в ст. 4 Закона об образовании, предметно посвященной правовому регулированию отношений в данной сфере, образовательная доктрина как один из элементов системы образовательного законодательства отражения не нашла. В то же время большинство ученых высказываются за придание подобного рода документу статуса официального нормативно-правового акта [11. С. 67-70]. Определяя роль и значение нового федерального образовательного законодательства, специалисты отмечают его стратегический характер, обеспечивающий базовые основы и перспективные направления развития отечественной системы образования [12. С. 11]. Как известно, любой закон базируется на определенной концепции, определяющей направления, цели и необходимые инструменты для их достижения, причем такая концепция должна логично отражать действующую государственную политику. В силу региональных и национально-культурных особенностей и традиций отдельных территорий вопросы образования, как известно, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим не случайно в литературе особое внимание обращается на качество образовательного законодательства субъектов Федерации, в котором должны быть учтены и положения федерального образовательного закона, и региональные (национальные) особенности и традиции [13. С. 3-7]. Хочется надеяться, что постепенно отечественный законодатель придет к осознанию особой роли образовательных доктрин в обеспечении публичного управления (а возможно, и в системе источников правового регулирования образования) и придаст им главенствующую роль, как это уже сделано в ряде европейских государств (например, в Великобритании). Ведя речь о доктрине образования в России, как правило, под ней подразумевают основные направления развития в соответствующей сфере. При этом специалисты, опираясь на иерархическую систему нормативных правовых актов, определяют общие и частные цели развития, которые находят непосредственное воплощение в базовых актах, таких как Конституция РФ, и в текущем законодательстве. В зависимости от целей и задач каждый нормативный акт получает свой период действия, по истечении которого выполняется его функция. Однако между направлениями развития и общими и специфическими целями имеется известная корреляция, которая обусловлена иерархическими свойствами системы отечественного образовательного законодательства. На основе проведенного анализа роли и места доктрины в механизме управления образованием и регулировании образовательных отношений можно сделать, на наш взгляд, ряд выводов, отражающих суть данного регулятивного инструмента. Итак, в нашем представлении, образовательная доктрина - это система идей, взглядов и ценностей, отражающих в рамках программно-целевого ориентира стратегические направления развития отношений в образовательной сфере, взаимоувязанного с концепцией социально-экономического развития Российской Федерации. Образовательная доктрина как элемент нормативно-концептуального характера может существовать в качестве отдельного формализованного стратегического юридического документа либо быть вплетена в систему целевых ориентиров и задач, текстуально размещенных непосредственно в рамках образовательного закона. Образовательная доктрина выступает базой, основой для развития и совершенствования образовательного законодательства. Закрепляя запрет на принятие нормативных актов, противоречащих положениям Доктрины, она выполняет охранительную роль и одновременно задает вектор в регулировании образовательных отношений. С учетом нахождения вопросов образования в совместном ведении Федерации и ее субъектов, региональная образовательная политика должна быть выдержана в русле парадигмы развития общефедеральной системы образования и одновременно отвечать национально-территориальным интересам конкретного субъекта Российской Федерации. В связи с этим, в рамках проведения единой государственной образовательной политики, уполномоченные органы государственного управления субъектов Федерации определяют собственные особенности развития системы образования в рамках региональных образовательных доктрин. При этом должно соблюдаться иерархическое соподчинение норм федерального и регионального уровней, не допускающее юридических противоречий и конфликтов нормативных предписаний между ними. ПРИМЕЧАНИЕ 1 Федеральная целевая программа развития образования является не только этим инструментом, но также важнейшим средством координации действий Правительства Российской Федерации в сфере образования на федеральном, региональном, муниципальном уровнях и уровне образовательных организаций. Гибкость программно-целевого инструмента управления в виде федеральной целевой программы позволяет своевременно менять акценты в планируемых и реализуемых проектах с учетом установок и требований, предъявляемых всеми органами государственной власти и управления в рамках декларируемых государственных приоритетов.

Ключевые слова

образование, право, управление, доктрина, концепция, норма, идеология, программа

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Кирилловых Андрей АлександровичВятский государственный университетканд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного, административного права и правового обеспечения государственной службыkirillovykh2014@yandex.ru
Всего: 1

Ссылки

Капицын В.М. Доктрина, интерпретационный процесс и конституционное право // Конституция и доктрины России современным взгля дом : материалы Всерос. науч. конф. (Москва, 17 марта 2009 г.). М. : Науч. эксперт, 2009. С. 107.
Кананыкина Е.С. Источники образовательного права в системе источников права // Юридическое образование и наука. 2007. № 2. С. 19.
Кананыкина Е.С. Международное образовательное право: документы по вопросам образования международных и региональных органи заций // Юридическое образование и наука. 2013. № 4. С. 24-29.
Колесник И.Ю. Доктрина как правовой инструмент решения проблем гуманитарного образования // Конституция и доктрины России современным взглядом : материалы Всерос. науч. конф. (Москва, 17 марта 2009 г.). М. : Науч. эксперт, 2009. С. 90.
Побежимова Н.И. Межведомственная программа «Развитие юридического образования в Российской Федерации на 2001-2005 гг.» и проблемы дальнейшего развития юридического образования в России // Юридическое образование и наука. 2005. № 4. С. 26.
Кананыкина Е.С. Источники права об образовании Великобритании: образовательные доктрины первой четверти XX века // Государ ственная власть и местное самоуправление. 2010. № 4. С. 44-48.
Graduals Principles of Secondary School. Wash. D.C., 1978.
Нофаль М. Развивающиеся страны: экономическая независимость и образование. М. : Прогресс, 1985. С. 113.
Баранников А.В. Основные направления образовательных реформ и изменения законодательства в области образования // Стандарты и мониторинг в образовании. 2000. № 2. С. 45.
Чинков В.Р., Пискунов М.С. Проблемы и перспективы развития образовательных систем европейских стран // Стандарты и мониторинг в образовании. 1999. № 3. С. 43.
Щербак Е.Н. О национальной доктрине управления высшим образованием в условиях рыночной экономики // Юридический мир. 2012. № 1. С. 67-70.
Гаврищук В.В. Новый закон об образовании и законотворческие перспективы // Право и образование. 2013. № 5. С. 11.
Мацкевич И.М. Проблемы становления законодательства субъектов Российской Федерации об образовании (на примере города Москвы) // Юридическое образование и наука. 2014. № 1. С. 3-7.
 Образовательная доктрина в системе инструментов публичного управления образованием: правовой аспект | Вестн. Том. гос. ун-та. 2018. № 434. DOI: 10.17223/15617793/434/26

Образовательная доктрина в системе инструментов публичного управления образованием: правовой аспект | Вестн. Том. гос. ун-та. 2018. № 434. DOI: 10.17223/15617793/434/26