Муниципальная реформа в Томской области: от целей к результатам | Вестн. Том. гос. ун-та. 2013. № 367.

Муниципальная реформа в Томской области: от целей к результатам

Статья посвящена исследованию трансформаций экономической основы местного самоуправления в Томской области, осуществляемых в рамках реформы местного самоуправления, реализация которой началась в Российской Федерации в 2006 г. Предполагаемым итогом данных трансформаций является повышение финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, формирование стимулов для экономического развития муниципальных образований и существенный рост качества муниципальных услуг.

Municipal reform in Tomsk Region, from goals to results.pdf 1 января 2006 г. на территории РФ началась реализация Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1]. Данный закон стал основой проведения реформы местного самоуправления, целью которой провозглашались максимальное приближение власти к населению и существенное повышение эффективности работы муниципальных органов власти по решению вопросов местного значения. За последние 20 лет это вторая реформа местного самоуправления. Первая муниципальная реформа была проведена в 1993-2000 гг., и важнейшим ее итогом стало упразднение местных Советов народных депутатов, которые являлись составной частью органов государственной власти, и передача их функций местным администрациям [2. С. 778]. Конституция 1993 г. провозгласила автономию местного самоуправления, декларируя в ст. 12, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данные преобразования воспринимались многими современниками как радикальные. Не случайно один из идеологов реформ местного самоуправления, депутат Государственной Думы Сергей Митрохин охарактеризовал постсоветский муниципальный проект как «муниципальную революцию» [3. С. 10]. Однако результаты этих революционных преобразований оказались весьма противоречивыми. С одной стороны, органы местного самоуправления получили большие полномочия, с другой стороны, процесс передачи полномочий не сопровождался передачей адекватной ресурсной базы для их осуществления, что ставило под вопрос возможность полноценного осуществления власти на местном уровне [2. С. 779]. Дело в том, что становление местного самоуправления в постсоветской России пришлось на период глубокого налогового и бюджетного кризиса. Новым муниципальным органам катастрофически не хватало ресурсов, а федеральные власти скорее затыкали дыры в бюджете страны, чем заботились о развитии финансовой базы муниципалитетов [4]. Таким образом, местная автономия, декларируемая идеологами муниципальной революции, не была достигнута. Причин тому множество, и одна из ключевых, на наш взгляд, заключалась в отсутствии финансовой самостоятельности муниципалитетов. К 2000 г. Россия пришла с целым грузом нерешенных проблем в сфере муниципального управления. Именно поэтому вторая муниципальная реформа (2006-2009) была задумана как одна из самых радикальных демократических реформ последнего времени, конечным «продуктом» которой должна была стать ликвидация дефицита управляемости на муниципальном уровне [2. С. 780]. Между тем, по мнению многих российских политологов [4-9], данный результат не был достигнут, и одной из важнейших причин этого является все та же нерешенность проблемы финансовой автономии муниципальных образований. Таким образом, отсутствие финансовой самостоятельности муниципалитетов часто сводит на нет все усилия реформаторов по увеличению эффективности работы органов местного самоуправления. Формально вторая муниципальная реформа была завершена в 2009 г. Однако, по мнению некоторых политологов [9], в этом году был завершен только первый этап реформы, началом же второго этапа муниципальной реформы стало принятие Федерального закона № 83-ФЗ от 08.05.2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (вступил в силу 1 января 2011 г.) [10], положения которого составили правовую базу для изменения финансового и имущественного статуса бюджетных учреждений. Таким образом, период реформирования местного самоуправления условно можно разделить на два этапа. Одной из основных задач первого этапа преобразований (2006-2009 гг.) явилась территориальная и структурная организация местного самоуправления, важнейшей задачей второго этапа (2011-2012 гг.) - изменение экономической основы местного самоуправления. На сегодняшний день второй этап реформирования не может рассматриваться как завершенный, так как он требует дальнейшей активной работы по созданию нормативной базы, необходимой для усовершенствования налоговой и бюджетной сфер местного самоуправления, и по практическому осуществлению мероприятий, направленных на повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов. Муниципальную реформу, проводимую в стране с 2006 г., нельзя рассматривать в отрыве от политических процессов, которые происходили в России в последние годы, и особенно от тех из них, которые так или иначе имели отношение к укреплению вертикали власти. Между тем автор данной статьи не ставит перед собой задачу комплексного рассмотрения указанной темы. Статья посвящена исследованию особенностей современного этапа региональной политики по решению проблемы усиления финансовой автономии муниципалитетов на примере Томской области, а основной целью работы является определение путей решения узловых проблем второго этапа реформирования местного самоуправления. Информационной базой исследования явились действующие нормативные правовые акты регионального и муниципального уровней власти Томской области. Недостаточно эффективная работа органов местного самоуправления, невысокое качество предоставляемых гражданам муниципальных услуг, отсутствие стимулов для экономического развития муниципальных образований определили в качестве основной стратегии муниципальной реформы Томской области в 20111012 гг. трансформацию финансовых основ местного самоуправления. Реализация данной стратегии предполагает достижение большей самостоятельности органов местного самоуправления, так как последние на сегодняшний день таковой не обладают в полной мере. Одной из причин этого является финансовая зависимость органов местного самоуправления от региональных органов власти. Данная зависимость определяется по нескольким критериям. Во-первых, основную часть средств муниципалитеты получают не в виде собственных доходов, а в качестве финансовой помощи вышестоящего уровня бюджетной системы. В субъектах созданы региональные фонды финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов), которые занимаются выравниванием уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований путем распределения дотаций. Таким образом, наличествует «бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов» [11]. Во-вторых, наличествует государственный и региональный контроль расхода местных бюджетов [1. Гл. 8], который может приобретать тотальный характер. Летом 2006 г. в Государственной думе Томской области был созван первый Координационный совет, посвященный финансовым основам местного самоуправления, на котором спикер областного парламента Борис Мальцев оценил финансовое состояние местного самоуправления как неудовлетворительное. Он обратил внимание на следующие проблемы: - большинство муниципальных образований практически лишены собственной налоговой базы из-за проводимой политики централизации налоговых доходов в федеральном и областном бюджетах; - налоги, передаваемые в местные бюджеты, крайне незначительны по объему поступлений. Доля перечисленных налогов по совокупности в консолидированном бюджете области составляет всего 4-5%; - уровень собственных доходов абсолютного большинства поселений находится в пределах от 3 до 15% [12]. Выступивший на Координационном совете глава Кожевниковского района, депутат областной Думы А.М. Емельянов отметил, что в муниципальных образованиях отсутствует стимул к увеличению производства, так как, по его словам, «чем больше зарабатываешь, тем меньше получаешь поддержки» [12]. Следовательно, отсутствие реальной финансовой автономии и независимости муниципалитетов тормозит экономическое развитие муниципальных районов Томской области. Последующие годы осуществления муниципальной реформы не дали заметных положительных результатов в плане приобретения муниципалитетами финансовой независимости. На VI съезде Совета муниципальных образований Томской области, который прошел в марте 2011 г., глава Совета муниципалитетов Томской области А. М. Емельянов вновь говорит о финансовой зависимости муниципальных органов власти от власти региональной. По его мнению, органы надзора и контроля настолько ужесточили свои претензии к муниципалитетам, что фактически забрали управление расходной частью местных бюджетов [13]. Таким образом, необходимость дальнейшего трансформирования финансовых основ местного самоуправления становится очевидной. От решения существующих в настоящее время проблем в бюджетной и налоговой сферах напрямую зависит не только уровень экономического развития муниципальных образований, но и качество предоставляемых муниципальных услуг. В целях решения указанных проблем в Томской области предпринят ряд мер. Назовем некоторые из них. Изменение правового статуса муниципальных учреждений, которое осуществляется на основе реализации Федерального закона № 83-ФЗ от 08.05.2010 г. [10]. Федеральный закон определил три типа государственных и муниципальных учреждений - автономные, бюджетные и казенные (ст. 9) - и заложил основу для усиления их имущественной самостоятельности. В Томской области сформирована правовая база для приведения правового положения муниципальных учреждений всех типов в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации [14-16]. Новый статус учреждений предполагает, с одной стороны, обязательное выполнение ими государственного заказа, а с другой - большую свободу и независимость в распоряжении ресурсами [17]. Данная финансовая свобода не отменяет, но предполагает контроль за качеством предоставляемых услуг со стороны учредителей. Таким образом, реформе бюджетных учреждений сопутствует реформа системы оказания муниципальных услуг. Опыт перевода муниципальных социальных учреждений в статус автономных уже есть во многих районах Томской области, но особо успешный накоплен в Томске - на конец 2011 г. таковых здесь было не менее 60. Насколько эффективной окажется смена правового статуса муниципальных предприятий, покажет время, но уже сегодня отмечают, что плюсов гораздо больше, чем минусов [18]. Формирование системы мониторинга качества и доступности государственных и муниципальных услуг. В регионе утверждена программа мероприятий, рассчитанная на 2011-2013 гг. [19], ключевыми блоками которой являются разработка системы мониторинга и контроля качества исполнения государственных и муниципальных функций на территории Томской области и модернизация системы предоставления государственных и муниципальных услуг. В рамках реализации мероприятий программы в регионе создано областное государственное учреждение «Томский областной многофункциональный центр по предоставлению государственных и муниципальных услуг» (Томский МФЦ), на базе которого разработаны и введены в эксплуатацию: портал МФЦ, центр телефонного обслуживания МФЦ, информационно-справочная система МФЦ. С 2011 г. на базе Томского МФЦ оказывается более 120 услуг различного уровня (федерального, регионального, муниципального) по вопросам социальной поддержки населения, государственной регистрации и кадастрового учета недвижимости, налогового и антимонопольного законодательства, а также комплексные услуги в сфере поддержки предпринимательства, содействия занятости и развития самозанятости населения [19]. Программой предусмотрено создание к 2013 году МФЦ во всех муниципальных районах и городских округах Томской области, которые будут работать по экстерриториальному принципу и обеспечат возможность получения услуг населением и организациями по единым стандартам [19]. На момент завершения реализации программы планируется достижение следующих показателей: - среднее число обращений граждан в исполнительный орган государственной власти Томской области, орган местного самоуправления муниципальных образований Томской области для получения одной государственной, муниципальной услуги - 1; - отсутствие нарушений нормативных сроков предоставления государственных, муниципальных услуг на территории Томской области; - степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг, предоставляемых непосредственно исполнительными органами государственной власти Томской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Томской области, - 70%; - степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в Томской области на базе МФЦ, - 95% [19]. Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства (далее МСП). В регионе началась активная реализация долгосрочной целевой программы «Развитие малого и среднего предпринимательства в Томской области на период 2011-2014 гг.» [20], которая призвана объединить усилия исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления Томской области в поддержке и развитии субъектов МСП, организации инфраструктуры поддержки предпринимательства и общественных объединений предпринимателей. На сегодняшний день одной из существенных проблем развития предпринимательства в муниципальных образованиях Томской области называют слабую поддержку субъектов МСП со стороны органов местного самоуправления. Эту проблему планируется решить с помощью: - разработки муниципальных программ развития субъектов МСП; - стимулирования поддержки субъектов МСП на территории муниципальных образований Томской области через софинансирование реализации мероприятий, необходимых именно данной территории [20]; - предоставления из областного бюджета субсидий местным бюджетам муниципальных образований Томской области в целях поддержки муниципальных программ развития малого и среднего предпринимательства [21]. В результате реализации мероприятий, направленных на стимулирование поддержки субъектов МСП на местном уровне, предполагается достижение следующих результатов: - рост предпринимательской активности в сельской местности (рост числа субъектов МСП в сельской местности не менее 3% ежегодно); - развитие предпринимательства в «новой» экономике в г. Томске и г. Северске (рост числа инновационных субъектов МСП не менее 4% ежегодно) [20]. Сегодня во всех 20 муниципальных образованиях Томской области создана своя инфраструктура поддержки предпринимательства: бизнес-инкубаторы, центры поддержки предпринимательства и др. Самая разветвленная структура поддержки МСП создана в г. Томске. Ее элементами являются: городские центры поддержки малого и среднего бизнеса, городской центр поддержки молодежного предпринимательства, полигон инженерного предпринимательства ИИП ТПУ, НО «Фонд развития малого и среднего предпринимательства» (Областной центр поддержки предпринимательства), кредитный кооператив КПКГ «Первый томский», студенческий технологический инкубатор ТПУ, бизнес-инкубатор НОУ ВПО «Томский институт бизнеса» и др. [20]. Решение кадровых проблем. Реализация Федеральных законов № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. и № 83-ФЗ от 08.05.2010 г. требует наличия высококвалифицированных управленцев как на региональном, так и на муниципальном уровне. В Томской области придается большое значение решению данной проблемы. В 2011 г. Администрацией Томской области утверждена Программа подготовки резерва управленческих кадров Томской области (2011-2013 гг.) [22], которая нацелена на переподготовку кадров по специальности «Государственное и муниципальное управление». Указанные меры призваны решить ряд финансовых проблем, которые были выявлены в ходе реализации муниципальной реформы в Томской области, и привести к увеличению собственных налоговых доходов местных бюджетов, повышению эффективности управления финансами как со стороны федеральных властей (особенно в плане выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, стимулирования развития экономики муниципалитетов), так и со стороны органов местного самоуправления (в первую очередь через поддержку малого и среднего предпринимательства на муниципальном уровне). Предполагаемым результатом является значительное увеличение финансовой самостоятельности местного самоуправления и, как следствие, повышение качества и доступности муниципальных услуг. Рассматриваемые нами программы рассчитаны на период до 2014 г. Поэтому пока рано делать серьезные выводы о возможности радикального изменения качества муниципальных услуг в Томской области, но некоторые положительные результаты их реализации можно отметить уже сегодня. На наш взгляд, одним из критериев эффективности работы органов местного самоуправления являются такие показатели, как степень доверия муниципальной власти и удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления. Для того чтобы проследить динамику изменений этих показателей в муниципальных районах и городских округах Томской области, обратимся к «Сводному докладу Томской области о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по итогам 2011 года» [23]. В нем представлены итоги социологических опросов по указанному нами критерию за 2010 и 2011 гг. Опросы были проведены в 16 муниципальных районах и 4 городских округах. Показатели за 2011 г. в среднем выше, чем за 2010 г.: повышение степени удовлетворенности населения деятельностью ОМС наблюдается в 11 муниципальных образованиях, понижение - в 9 [23]; сравним с показателями за 2009 и 2010 гг.: повышение степени удовлетворенности деятельностью ОМС наблюдается в 3 муниципальных образованиях, понижение - в 11 [24]. Самое серьезное повышение рейтинга органов местного самоуправления наблюдалось в 2011 г. в г. Стреже-вом: с 15,36% в 2010 г. до 66,90% в 2011 г.; самое значительное понижение - в Первомайском районе: с 39,13% в 2010 г. до 22,90% в 2011 г. [23]. В целом удовлетворенность жителей деятельностью органов местного самоуправления в Томской области в 2011 г. по средневзвешенной оценке составила 33,90% от количества опрошенных (в 2010 г. - 27,42%) [23]. Средние показатели невысокие, но есть тенденция к их росту. Респонденты при оценке работы ОМС брали за основу прежде всего качество предоставляемых в городе или районе муниципальных услуг. На злободневность рассматриваемой нами проблематики указал Президент РФ В.В. Путин в своем Бюджетном послании на 2013-1015 гг., которое он представил Федеральному Собранию 28 июня 2012 г. В числе острых проблем российской экономики В.В. Путин назвал следующую: «Межбюджетные отношения пока не в полной мере настроены на стимулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к созданию условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности, которые объективно являются необходимой основой для увеличения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Высока зависимость бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов от финансовой помощи, поступающей из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» [25]. По мнению В.В. Путина, первоочередными задачами бюджетной политики РФ являются: - повышение качества предоставляемых населению государственных и муниципальных услуг. Прежде всего это относится к столь значимым для общества сферам, как образование, здравоохранение и культура; - создание органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления действенных стимулов для расширения собственной доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов [25]. Критерием качества стратегического управления экономикой и общественными финансами должен быть результат, т.е. достижение целей социально-экономической политики, на финансовое обеспечение которых направляются бюджетные средства [25]. И это в полной мере относится ко всем уровням власти, в том числе и к уровню местного самоуправления. Таким образом, в регионе, как и по всей России, после успешно завершенного территориально-организационного этапа реформирования местного самоуправления проблематика деятельности муниципалитетов все более смещается в сторону непосредственного хозяйствования, что само по себе является положительной тенденцией [26]. Но, как показывает практика, успешное решение хозяйственных проблем и повышение доступности и качества предоставляемых муниципалитетами услуг напрямую связаны с их финансовой самостоятельностью. Томской области еще предстоит решать вопросы по изменению основ бюджетной и налоговой политики, повышению инвестиционной привлекательности муниципальных образований, стимулированию активности граждан в осуществлении местного самоуправления. В Бюджетном послании президента определены основные цели бюджетной политики, но их успешное достижение во многом зависит от деятельности местной власти, инновационные стратегии которой могут стать важным ресурсом муниципальной реформы в Томской области.

Ключевые слова

муниципальная реформа, местное самоуправление, финансовые проблемы, municipal reform, local government financial problems

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Аванесова Елена ГригорьевнаТомский государственный университетканд. филос. наук, доцент кафедры политологииavanesovafsf@yandex.ru
Всего: 1

Ссылки

Федеральный закон № 1Э1-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Текст с изменениями и дополнениями на 2011 год. М. : Эксмо, 2011. 144 с. (Актуальное законодательство: библиотечка «Российской газеты
Регионы в России: социокультурные портреты регионов в общероссийском контексте / сост. и общ. ред.: Н.И. Лапин, Л.А. Беляева. М. : Academia, 2009. 808 с.
Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисов Н. Реформа местной власти в городах России, 1991-2006. СПб. : Норма, 2008. 368 с.
Гельман В.Я. Политические аспекты реформы местного самоуправления // История новой России. URL: http:// ru-90.ru>node/614 (дата обра щения: 1.10.2012).
Гельман В.Я. От местного самоуправления - к вертикали власти // ПОЛИТ.РУ. 16 апреля 2007. URL: http:// polit.ru>article/2007/04/16/gelman/ (дата обращения: 29.10.2012).
Гельман В.Я. Муниципальная автономия и проблемы российской модернизации // Сайт Российской объединенной демократической партии «Яблоко». URL: http:// yabloko.ru>Themes/SG/gelman1.html (дата обращения: 20.10.2012).
Туровский Р.Ф. Институциональный дизайн российской региональной власти: кажущаяся простота? // Общественные науки и современ ность. 2011. № 5. С. 82-92.
Шмаков В.И. Проблемы реформирования и роста эффективности местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник Московско го университета. Сер. 12. Управление (государство и общество). 2010. № 2. С. 54-72.
Тимченко В. Основные направления развития местного самоуправления и его основ в 2011 году // Всероссийское информационное агентство Местное самоуправление. URL: http:// msu-russia.ru>articles/49.html (дата обращения: 1.09.2012).
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 г. № 83-ФЭ // Российская газета. 12 мая 2010. Федеральн
Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг.: аналитический доклад Института современного развития // Институт современного развития. URL: http:// insor-russia.ru>ru/programs/doc/3928 (дата обращения: 20.04.2012).
В Госдуме Томской области был созван Координационный совет, посвященный финансовым основам местного самоуправления // Томский обзор. 23 июня 2006. URL: http://obzor.westsib.ru>news/83570 (дата обращения: 12.05.2012).
Управление расходами местных бюджетов переходит к органам контроля, считает глава Совета муниципалитетов Томской области // Независимое информационное агентство. URL: http:// 70rus.org>more/7174/ (дата обращения: 7.05.2012).
О реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЭ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»: распоряжение Администраци
План мероприятий по реализации Федерального закона от 08.05.2010 г. № 83-ФЭ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»: утвержден
Об утверждении порядка определения объема и условий предоставления субсидии муниципальным автономным учреждениям на реализацию городской долгосрочной целевой программы: постановление Администрации города Томска от 21.12.2011 г. № 1452 // Доступ из справоч
Автономное, бюджетное, казенное // Томск: официальный сайт Законодательной Думы Томской области. URL: http:// duma.tomsk.ru>page/17169/ (дата обращения: 2.05.2012).
Томск поделился опытом реформирования муниципальных учреждений // Всероссийское информационное агентство «Местное самоуправление». URL: http:// tomsk.msu-russia.ru>news/Tomsk/17218.html (дата обращения: 30.05.2012).
Снижение административных барьеров, оптимизация и повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в Томской области на 20112013 г
Развитие малого и среднего предпринимательства в Томской области на период 2011-2014 годов: Долгосрочная целевая программа // Малый и средний бизнес Томской области. URL: http:// mb.tomsk.rmcenter_oblast.html (дата обращения: 5.05.2012).
О предоставлении из областного бюджета субсидий местным бюджетам муниципальных образований Томской области в целях поддержки муниципальных программ развития малого и среднего предпринимательства: постановление Администрации Томской области от 17.06.2011 г
Об утверждении Программы «Подготовка резерва управленческих кадров Томской области (2011-2013 годы)»: распоряжение Администрации Томской области от 26.01.2011 г. № 34-ра // Администрация Томской области. URL: https://cms.tomsk.gov.ru>export..gov.tomsk.. 3
Сводный доклад Томской области о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по итогам 2011 года // Сайт Администрации Томской области. URL: http:// storage.esp.tomsk.gov.ru>
Сводный доклад Томской области о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по итогам 2010 года // Сайт Администрации Томской области. URL: http:// tomsk.gov.ru/ru/reform_lo
Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах // Сайт Президента России. URL: http:// президент.рф>acts/15786 (дата обращения: 30.06.2012).
Развитие системы местного самоуправления // БюджетRu. 13 сентября 2010 г. URL: http:// bujet.ru>article/89749.php (дата обращения: 15.04.2012).
 Муниципальная реформа в Томской области: от целей к результатам | Вестн. Том. гос. ун-та. 2013. № 367.

Муниципальная реформа в Томской области: от целей к результатам | Вестн. Том. гос. ун-та. 2013. № 367.

Полнотекстовая версия