Перспективы формирования доходной базы местных бюджетов | Вестн. Том. гос. ун-та. 2007. № 301.

Перспективы формирования доходной базы местных бюджетов

Выявлены основные проблемы и исследуются перспективы развития законодательства, регулирующего порядок формирования доходной части местных бюджетов в рамках существующей системы межбюджетных отношений в Российской Федерации. Особое внимание уделяется, наряду с распределяемыми доходами, собственным доходам муниципальных бюджетов и возможным вариантам повышения их уровня.

Various prospects of forming the profitable base of local budgets .pdf Развитие муниципальной реформы в Российской Федерации предусматривает решение задач, направленных на создание экономической, материальной и финансовой основы местного самоуправления, в том числе формирование муниципальной собственности, на что обращалось внимание Президентом РФ [1]. Крайне низким был и остается удельный вес закрепленных на долгосрочной основе источников доходов местных бюджетов. Это снижает заинтересованность соответствующих органов в экономическом развитии территорий. У местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета, а именно за счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, недвижимости. Имущественные налоги должны стать стабильным источником местных бюджетов, а принципы их взимания - стимулировать эффективное использование имущества. При этом государственная власть, учитывая расходные местные полномочия, могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от распределяемых налогов.Развитию межбюджетных отношений посвящено Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 г. № 467-р О концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 гг. и плане мероприятий по ее реализации [2]. К достоинствам указанного документа можно отнести предлагаемые к решению задачи, направленные на повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами. Однако данное Распоряжение не в полном объеме охватывает нуждающиеся в правовом регулировании отношения, связанные с формированием местных бюджетов.Так, указанная концепция в качестве одной из задач ставит укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, но не местного самоуправления. Кроме этого, в качестве стимулов для увеличения поступлений доходов в местные бюджеты предусматриваются разного рода бюджетные льготы, которые возможны в зависимости от уровня до-тационности муниципального образования. Муниципальные образования должны стремиться к увеличению собственных доходов и переходу из категории с низким уровнем бюджетной обеспеченности в категорию с более высоким уровнем бюджетной обеспеченности. Между тем концепция не предложила местному самоуправлению новых стабильных источников доходов и не указала, за счет каких источников муниципальные образования могут увеличить свои собственные доходы. При этом в Распоряжении основнойакцент в части пополнения доходной части местных бюджетов делается не на налоговые (либо неналоговые) источники, а на состав и порядок предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, а также соблюдение бюджетной дисциплины муниципальными образованиями.Анализ федеральной концепции позволяет сделать вывод о том, что законодателем поддерживается идея повышения роли собственных доходов местных бюджетов. Осознание значимости местного самоуправления обусловливает заинтересованность в укреплении его финансово-экономической основы, но предлагаемый состав собственных доходов (в основном за счет финансовой помощи) не гарантирует муниципальным образованиям стабильных и достаточных источников дохода. Финансовая помощь усиливает зависимость местного самоуправления от государственных структур, поддерживаются иждивенческие настроения со стороны местных властей, которые в конечном итоге проявляются в нежелании расширять собственную налоговую базу. Зачем прилагать усилия на ниве социально-экономического развития, когда наполняемость бюджета зависит не от умения хозяйствовать, а от возможности договориться с региональными властями?Учитывая изложенное, повышение уровня самостоятельности местных бюджетов видится, прежде всего, в укреплении их доходной базы посредством увеличения собственных доходных источников. Перспективы формирования собственных доходов местных бюджетов в Российской Федерации зависят от решения ряда задач.В первую очередь это четкое определение в законодательстве понятия собственных доходов местных бюджетов. Проведенная учеными классификация доходов местных бюджетов на собственные и заемные исходит из критерия права собственности на соответствующие средства [3. С. 160]. Следует согласиться с мнением авторов, которые считают, что решение многих вопросов финансово-правового регулирования требует обращения к теории права собственности [4. С. 21; 5. C. 17-19].Исходя из правовой позиции Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 г. № 12-П [6], публичный характер бюджетно-правового регулирования не исключает и применения к бюджетным отношениям положений гражданского законодательства, но только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом. Из наличия имущественных начал в бюджетных правоотношениях и одновременно властного характера правового регулирования в этой сфере исходит Гражданский кодекс РФ (п. 3 ст. 2 ГК РФ).Очевидно, что законодатель, применяя в ст. 47 БК РФ и ст. 55 Закона РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ133по отношению к доходам, определение собственные, наполнял его тем содержанием, которое соответствует доктринальному и законодательному понятию собственности и права собственности. В соответствии с п. 3 ст. 212 ГК РФ средства местного бюджета составляют муниципальную казну и, соответственно, входят в состав муниципальной собственности. Следовательно, в отношении указанных поступлений соответствующие органы обладают не только правомочиями по владению, пользованию и распоряжению, но и защите существующего права.По смыслу п. 3 ст. 212 ГК РФ собственностью муниципальных образований становятся те средства местного бюджета, которые уже зачислены на счета соответствующего бюджета. Переход права собственности на данные средства происходит в момент трансформации налогового (неналогового) дохода или безвозмездного перечисления в доход местного бюджета. В связи с этим особое значение приобретает установление механизма закрепления источников за местными бюджетами на постоянной основе в целях придания им статуса собственных доходов. Статья 50 Закона РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ [7], в отличие от ст. 29 Закона РФ от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ [8], не содержит определения муниципальной собственности и не включает местные бюджеты в состав муниципального имущества.Как разъяснил Конституционный Суд РФ [9], статус муниципальных образований как самостоятельных участников (субъектов) бюджетных правоотношений обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника в отношении денежных средств и иного имущества и выступают в соответствующих правоотношениях в лице своих органов. Распоряжение денежными средствами, находящимися на бюджетном счете, является необходимым элементом реализации права собственности на средства соответствующих бюджетов, относящихся к казне муниципальных образований. При этом реализация указанного права публичными образованиями должна производиться с некоторыми ограничениями. Бюджет каждого территориального уровня не существует изолированно - он является составной частью единой финансовой системы России. Что касается возможности совмещения муниципальными образованиями публично-правового и гражданско-правового статуса в бюджетных отношениях, то извлечение дополнительной экономической выгоды в результате операций со средствами бюджетов не может являться целью финансовой деятельности местного самоуправления [10. С. 4].Представляется, что определение собственных доходов - это прерогатива законодателя, который, восприняв рекомендации Конституционного Суда РФ, должен решить одну из самых актуальных проблем современного бюджетного права - полномочий муниципальных образований относительно получаемых ими средств.Во-вторых, повышение финансовой самостоятельности муниципальных образований может быть достигнуто путем передачи на местный уровень полноценных доходных источников, получаемых в режиме собственных доходов. Безусловно, эти источники должны стать собственными, исходя из своей сути, а не названия. Здесь должны присутствовать только четко закрепленные (полностью либо частично) конкретно указанные доходы.В соответствии с п. 1.2.1 Методических рекомендаций Минфина России субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений [11] за местными бюджетами рекомендуется закреплять налоговые источники, которые в наибольшей степени отвечают следующим критериям: органы местного самоуправления муниципальных образований должны иметь возможность существенным образом влиять на базу налогообложения и собираемость налогов; налоговая база должна быть равномерно размещена по территории субъекта Российской Федерации; мобильность налоговой базы (способность налогоплательщика в короткие сроки на законных основаниях переносить возникновение своих налоговых обязательств по налоговому источнику с территории одного муниципального образования на территорию другого) должна быть относительно невысока; налоги непосредственно должны быть связаны с уровнем благосостояния населения, проживающего на данной территории.Согласно Рекомендациям, в наибольшей мере соответствуют изложенным принципам и, следовательно, являются наиболее подходящими для дополнительного закрепления за бюджетами муниципальных образований налог на доходы физических лиц, а также единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности. Дополнительное закрепление единых нормативов отчислений от этих налогов за бюджетами муниципальных образований будет способствовать повышению информированности и заинтересованности населения, проживающего на их территории. Население должно быть заинтересовано в улучшении деятельности муниципальных органов управления ввиду того, что оно фактически оплачивает как содержание органов местного самоуправления, призванных организовать предоставление населению бюджетных услуг, так и сами бюджетные услуги. Как следствие, граждане будут проявлять больший интерес к тому, как тратятся их деньги, что является необходимой предпосылкой для создания реального самоуправления. Учитывая изложенное, увеличение до 40-50% доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований [12. С. 4], представляется наиболее приемлемым.Очевидно, что при наличии цели повышения собственных доходов на муниципальном уровне невозможно обойтись без такого гарантированного для муниципального бюджета источника, как местные налоги, перечень которых необходимо изменить. Причем это должно быть не простое увеличение количества налогов, уплата которых в связи с запутанностью положений о них представляет трудность для налогоплательщиков, а четко продуманная система, учитывающая опыт местного налогообложения предыдущих лет (включая и опыт дореволюционной России, ориентированный прежде всего на реальное обложение). В связи с изложенным представляется целесообразным введение единого налога на недвижимость для физических лиц. При этом введению указанного налогового платежа должно предшествовать решение следующих задач.Главная задача - это организация процесса формирования реестра объектов недвижимости на федераль-134ном уровне, сопряженного с систематизацией информации, находящейся в ведении органов и организаций федерального, регионального и муниципального уровней. Далее - обеспечение гибких механизмов оценки налоговой базы, что предполагает не только определение органа, который будет производить оценку недвижимости, но и возможность корректировки стоимости налоговой базы в зависимости от территориальных условий. Следующее - предоставление возможности органам местного самоуправления изменять налоговую ставку в широких пределах. Возложение на налог на недвижимость роли основного местного налогового источника местного бюджета предопределяет, что ставка указанного платежа не может быть низкой. Возросший налоговый платеж, естественно, увеличит количество лиц, уклоняющихся от уплаты. Платежная дисциплина по указанным местным налоговым платежам неудовлетворительна и при более низких ставках. Учитывая требования, предъявляемые Налоговым кодексом РФ к процедуре взимания недоимок (ст. 48 НК РФ), вряд ли налоговые органы смогут охватить контролем возросшее количество нерадивых плательщиков. Следовательно, органы местного самоуправления, учитывая конкретную ситуацию, должны иметь возможность варьировать налоговую ставку по налогу на недвижимость в зависимости от дифференциального подхода к налогоплательщикам, в том числе к налогоплательщикам, которые используют указанную недвижимость (полностью либо частично) в предпринимательских целях. Последнее - совершенствование налогового администрирования указанных платежей, которое, в том числе, включает в себя взаимодействие между органами Федеральной налоговой службы РФ и органами местного самоуправления.Следующим условием, при котором органы местного самоуправления могут оптимально использовать свои собственные ресурсы, - это стабильность доходных источников местных бюджетов, отработанность механизмов их поступления, что позволит местным властям действовать с учетом перспективы, планировать свои усилия на несколько лет вперед, сосредоточивая ресурсы на нужных направлениях [13. C. 14]. В связи с этим необходимо, чтобы нормы налоговых законов, законов о бюджете соотносились и находились в логической взаимосвязи с положениями нормативных актов, содержащих нормы о перечислении собственных источников доходов в местные бюджеты.В-четвертых, наполнение местных бюджетов необходимыми средствами должно производиться так, чтобы у местного самоуправления формировались стимулы для социально-экономического развития территории. Здесь необходимо руководствоваться принципом ограниченности ресурсов, осуществление которого позволяет при распределении средств задействовать, прежде всего, потенциал и, следовательно, заботиться о восстановлении использованных ресурсов [14. С. 31].В целях повышения уровня доходов местным бюджетам предпочтительно передать больше финансовых ресурсов в виде отчислений от налогов, а не финансовой помощи. Налоговые доходы создают предпосылки для заинтересованности муниципальных администраций в повышении этих доходов, а передача налоговых доходов в виде дифференцированныхнормативов и финансовой помощи является инструментом бюджетного регулирования. При этом в тех субъектах, где налоговая база распределена между муниципальными образованиями неравномерно, предлагается отойти от общего принципа и, в целях максимального выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов, перераспределять больше средств финансовой помощи. При втором варианте органы местного самоуправления, имея меньше самостоятельности в вопросах регулирования собственной налоговой базы, будут лишены стимулов к расширению налоговой базы на подведомственной территории, что не лучшим образом скажется на ее социально-экономическом развитии. Таким образом, в целях выполнения возложенных на местное самоуправление задач собственные доходы муниципальных бюджетов должны в большей степени состоять из налоговых источников, а не формироваться преимущественно за счет финансовой помощи.В-пятых, необходима разработка реального механизма судебной защиты права местного самоуправления на необходимый уровень собственных доходов местных бюджетов. Кроме этого, огромное значение имеет и закрепление в Бюджетном кодексе РФ внесудебных процедур разрешения разногласий в области межбюджетных отношений [15. C. 6]. Так, органы местного самоуправления, выступая участниками гражданского оборота, например при сдаче в аренду муниципальной собственности, в случае нарушения их прав вправе обращаться за судебной защитой. В этом случае в судебном порядке взыскивается положенная по сделке сумма арендной платы. С другой стороны, орган местного самоуправления посредством механизма судебной защиты получает собственный неналоговый доход в виде арендной платы за муниципальное имущество. В случае изъятия вышестоящим органом у самоуправления его собственных доходов механизм судебной защиты не работает.Собственные доходы местных бюджетов должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Роль указанных поступлений выходит за рамки исполнения функции по пополнению доходной части местных бюджетов. Собственные доходы местных бюджетов при соблюдении известных условий в силу своей специфики могли бы снять некоторые проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации, как-то:- обеспечение минимизации встречных финансовых потоков в государстве, что приводит к большей оперативности доставления до адресата и использования необходимых финансовых средств;- увеличение заинтересованности территорий в наращивании собственных доходов и как следствие заинтересованность органов местного самоуправления в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, в рациональном использовании муниципальной собственности;- поднятие уровня местного налогового нормотворчества;135- уменьшение дотационности местных бюджетов, а в связи с этим и ликвидация иждивенчества со стороны местных властей.Данные факторы привели бы к ликвидации поводов для перекладывания ответственности на федеральныйцентр, особенно по вопросам, находящимся в компетенции муниципалитетов. Все вышеизложенное создало бы условия для проведения долгосрочной и, что немаловажно, прогнозируемой экономической и бюджетной политики в государстве.

Ключевые слова

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Черская Юлия Михайловнаа Инспекция Федеральной налоговой службы РФ по г. Томскуа заместитель начальника юридического отдела schersky@mail.ruа
Всего: 1

Ссылки

Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 10.05.2006 г. "Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ" // Российская газета. 2006. № 97; Бюджетное Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.05.2006 г. "О бюджетной пол
СЗ РФ. 2006. № 15. Ст. 1640.
Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2001.
Пауль А.Г. Финансово-правовое регулирование отношений собственности // Журнал российского права. 2004. № 1. С. 21.
Комягин Д.Л. О понятии бюджетных средств // Финансы. 2000. № 10. С. 17-19.
Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса РФ в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного собр
Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2006. № 8. Ст. 852.
Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108.
Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса РФ в связи с запросами администрации Санкт-Петербург
Бондарь Н.С. Бюджетным средствам - конституционную защиту // ЭЖ-Юрист. 2004. № 29.
Приказ Минфина РФ от 27.08.2004 г. № 243 // Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2004. № 18-19.
Рекомендации круглого стола "Проблемы правового обеспечения решения вопросов местного значения муниципальных образований" от 18 апреля 2006 г. // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7.
Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал российского права. 2001. № 8.
Благовещенская М.А. Правовое регулирование финансовых отношений в муниципальных образованиях: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003.
Мокрый В.С. Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления // Финансы. 2001. № 6.
 Перспективы формирования доходной базы местных бюджетов             | Вестн. Том. гос. ун-та. 2007. № 301.

Перспективы формирования доходной базы местных бюджетов | Вестн. Том. гос. ун-та. 2007. № 301.

Полнотекстовая версия