Актуальные проблемы применения механизмов частно-общественного партнерства в муниципальном управлении | Вестн. Том. гос. ун-та. 2008. № 316.

Актуальные проблемы применения механизмов частно-общественного партнерства в муниципальном управлении

Взаимодействие бизнеса и публичной власти является объективной тенденцией современного рынка. В странах с развитой рыночной экономикой данные формы сотрудничества, получившие название частно-общественных партнерств, используются уже значительное время в целях реализации крупных инвестиционных проектов, а также проектов, связанных с развитием инфраструктуры. В России, к сожалению, пока недостаточно практического опыта их использования. Вместе с тем именно внедрение форм частно-общественных партнерств представляется одним из перспективных направлений по преодолению кризисных ситуаций в различных сферах, в том числе в особо проблемной сфере ЖКХ.

Actual problems of Public-Private Partnership in municipal management .pdf Формирование различных институтов взаимодействия публичной власти и частного предпринимательства, таких как частно-общественные партнерства, является объективной тенденцией современного развития. Мировой опыт показывает, что они позволяют повысить эффективность систем жизнеобеспечения общества, решить ряд стратегических социальных и экономических задач, рационально распределить риски между публичной властью и частным сектором.Большинство крупномасштабных инвестиционных проектов, имеющих высокую общественную значимость, реализованных в рамках частно-общественных партнерств, осуществляются на основе взаимодействие государственного и частного секторов экономики.Вместе с тем частно-общественные партнерства в муниципальных образованиях России развиты недостаточно. Некоторый опыт привлечения частных компаний для долговременного финансирования и управления объектами общественной инфраструктуры имеется в различных городах России, и он иллюстрирует достаточно широкие возможности применения партнерства в самых разных областях [4]:•·здравоохранение - строительство, реконструкция и управление больницами, поликлиниками и другими объектами;•·спорт - строительство стадионов и иных спортивных сооружений;•·образование - строительство школ, реконструкция зданий университетов, общежитий, оснащение школ и университетов современным оборудованием;•·культура - реставрация памятников, строительство и реконструкция музейных комплексов;•·ЖКХ - водоочистка, мусоропереработка, электро-и теплоснабжение, водоснабжение, поддержка частным сектором освещения дорог и улиц, проекты в сфере энергосбережения.•·В условиях высокой затратности этих сфер и ограниченности бюджетного финансирования привлечение частных средств в целях строительства, модернизации основных фондов, повышения эффективности производства и качества предоставляемых услуг населению муниципальных образований развитие партнерских отношений бизнеса и муниципальной власти может рассматриваться как один из эффективных механизмов осуществления муниципальной хозяйственной деятельности.•·Формирование частно-общественных партнерств в муниципальных образованиях имеет определенную специфику, которая объясняется тем, что их цель деятельности связана с удовлетворением круга основных социально-значимых потребностей жителей местного сообщества, обусловленных совместным проживанием на конкретной территории, невозможностью дистанцироваться от них, значимостью как благ первостепенной жизненной необходимости. Специфика частно-общественного партнерства на муниципальном уровне как механизма хозяйствования заключается также в том, что партнерство предполагает активное участие населения как главного клиента и конечного потребителя создаваемых благ. Зачастую выбор механизма осуществления партнерства остается за жителями. Примером тому служит организация предоставления услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства.•·Изучение специфики деятельности частно-общественных партнерств на муниципальном уровне требует научной проработки таких вопросов, как:•·соблюдение принципа комплементарности создаваемых партнерств;•определение эффективной формы и механизмов сотрудничества;•·разработка организационных форм взаимодействия;•·учет и согласование интересов партнеров, включая население;•·проработка нормативно-правовой базы ЧОП;-разработка инструментария оценки экономической эффективности деятельности партнерства.Для России, среди множества сфер применения форм партнерства, особое значение приобретают вопросы реализации ЧОП в сфере ЖКХ. В последнее десятилетие проблемы, связанные с функционированием жилищно-коммунального комплекса, стали объектом пристального внимания, однако серьезных позитивных изменений в этой сфере к настоящему времени так и не произошло. Большинство объектов ЖКХ создавалось в 50-60-е гг. прошлого века, многие из них с тех пор капитально не ремонтировались. Уже давно истек или подходит к концу срок их службы [3]. В настоящее время порядка 30% основных фондов ЖКХ России полностью израсходовали свои нормативные ресурсы. Износ жилищного фонда составляет около 45%.Плачевное состояние ЖКК усугубляется практическим отсутствием реальных экономических отношений,124тяжелым финансовым положением входящих в его структуру предприятий, следствием чего является низкое качество предоставляемых услуг. Кроме того, высокая степень износа основных фондов значительно повышает аварийность систем жизнеобеспечения населения.Общий объем недофинансирования в коммунальном хозяйстве ежегодно составляет около 10%. Для наведения порядка в ЖКХ России необходимо вложить в него около 2 трлн руб. [1]. В настоящее время сфера ЖКХ характеризуется крайней неразвитостью рыночных механизмов, отсутствием реальных конкурентных отношений. Преобладание административной системы хозяйствования и неполное финансирование (в первую очередь бюджетное) жилищно-коммунального комплекса лишают предприятия, работающие в этой сфере, стимулов к сокращению непроизводительных затрат.Спецификой сектора жилищно-коммунального комплекса является его монопольный характер. Это влечет за собой необходимость контролировать цены на предоставляемые им товары и услуги. Данный контроль осуществляется путем прямого регулирования (фиксации) тарифов для организаций, работающих в данной сфере, а также тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения. Однако для вывода ЖКХ их кризиса необходимо преодолевать моно-полизм, развивать конкуренцию. Причем не конкуренцию «за рынок» (в данном случае лишь определяется «новый монополист»), а конкуренцию «на рынке».Одним из ключевых направлений преобразований в жилищно-коммунальном секторе является разделение функций управления жилищным фондом и его обслуживания с целью формирования договорных отношений и развития принципов конкуренции в сфере обслуживания жилья. Началом для развития конкуренции в жилищной сфере послужило развитие конкурентных отношений по предоставлению работ и услуг, обеспечивающих качественное содержание жилищного фонда.Решить задачу привлечения в сектор необходимых финансовых средств, согласования интересов всех заинтересованных сторон и, соответственно, решения наиболее острых проблем в сфере ЖКХ позволит только система частно-общественного партнерства.Как показывает практика осуществления партнерства бизнеса и власти, выбор той или иной формы частно-общественного партнерства зависит от 6 основных факторов, часть из которых предусматривает первичный экономический анализ будущего проекта (рис. 1). Причем даже на данном этапе требуется иметь четкое представление не только о целях проекта, но и его экономических характеристиках.С£1Доступные формыобеспечения и возврата затраченных средствЦели проектаUСтруктура собственности в рамках проектаОсобенности конкурсных процедурИОбъем требуемых операционных затратРаспределение рисковTDэРис. 1. Выбор формы ЧОПРазвитие коммунального хозяйства может быть реализовано по трем возможным направлениям:1. Использование концессионных соглашений. 21 июля 2005 г. был принят федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Данный закон определяет рамки взаимодействия государства и бизнеса при использовании концессии, что значительно повышает прогнозируемость ведения бизнеса в этой сфере и снижает риски. В данном случае государство практически полностью снимает с себя издержки управления, модернизации инженерных сетей.2.Использование договоров на управление. В данномслучае государство также оставляет в собственности всюкоммунальную инфраструктуру, но при этом отвечает за еереконструкцию и модернизацию. Частные компании всвою очередь на конкурсной основе получают права толькона управление (текущий ремонт, эксплуатация) на нескольколет, тем самым повышается эффективность деятельностипредприятий ЖКХ и в дальнейшем всей отрасли;3.Частичная приватизация генерирующих мощностей (водоочистительные станции, котельные и т.д.). При125реализации данного направления приватизируются только генерируемые мощности, а распределительные сети (водопровод, электросети) остаются в собственности государства. Генерирующие коммунальные предприятия в руках разных коммерческих структур конкурируют друг с другом за поставки населению услуг, а транспортировку обеспечивает сетевая компания. В данном случае государство полностью снимает с себя ответственность за генерацию коммунальных услуг/товаров (воды, тепла, электричества), но контролирует ее распределение, благодаря чему может воздействовать на коммерческие коммунальные предприятия. Конкуренция генерирующих компаний повышает эффективность отрасли.Концессионная форма соглашений между органами местного самоуправления и частным бизнесом в коммунальном хозяйстве представляется более предпочтительной, поскольку инфраструктурные объекты находятся в муниципальной собственности, а их управление и все связанные с этим коммерческие риски передаются частному бизнесу.Полноценная реализация данной формы сотрудничества требует формирования соответствующего концессионного законодательства. Однако в настоящее время правовое поле только начинает формироваться. Необходимо отметить, что принятый в 2005 г. Федеральный Закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» во многом не реализует тех ожиданий, которые на него возлагались: закон достаточно хорошо защищает интересы государства, но фактически игнорирует экономические интересы частного инвестора.Помимо закона «О концессионных соглашениях» представляется целесообразным принятие более общего закона «О частно-общественном партнерстве», в котором будут прописаны права и обязанности каждой стороны. Принятие такого документа позволит достичь более весомых результатов, в частности при реализации национальных проектов в области доступного жилья, здравоохранения, образования, сельского хозяйства. Практиче-ское применение закона целесообразно только после его доработки и выравнивания в нем баланса экономических интересов концессионера и концедента [2].Однако даже если партнеры будут готовы к сотрудничеству, у них возникнет множество проблем, связанных с разработкой договора концессии. Поскольку срок договора довольно длительный, требуются значительные ресурсы, а предоставляемые услуги являются социально значимыми, ошибки на данном этапе недопустимы. Типовые договоры, призванные решать часть таких проблем, до сих пор не созданы. Кроме того, на практике бизнес часто сталкивается с нежеланием существующих структур пускать на рынок частные компании [5]. На сегодняшний день отсутствуют четкие механизмы возврата вложенных инвестором средств. Так, собственники многоквартирного жилого дома, выбравшие управляющую компанию и заключившие с ней договор управления, могут в любой момент поменять решение и выбрать, например, другую управляющую компанию или создать товарищество собственников жилья и управлять домом сами. Действующие нормы Жилищного кодекса не обеспечивают возврат средств, вложенных управляющей компанией.Примерная схема деятельности предприятия в сфере ЖКХ на основе использования частно-общественного партнерства представлена на рис. 2.Данная схема характеризует компанию-концессионер (управляющую компанию) в общем случае взаимодействия. Рассматривая формы сотрудничества по конкретным направлениям, она может видоизмениться. Так, в случае создания ЧОП для управления многоквартирным жилым домом (управляющая компания) она может быть детализирована. По сути, партнерство должно представлять собой не двухстороннее взаимодействие, а трехстороннее. Третьей стороной выступает население как конечный потребитель предоставляемых услуг.Муниципальный орган, устанавливающий тарифную политикуДоговор передачи муниципального предприятия в концессиюУправление предприятием ИнвестицииРис. 2. Схема деятельности предприятия в сфере ЖКХ на основе использования ЧОП

Ключевые слова

Авторы

Список пуст

Ссылки

 Актуальные проблемы применения механизмов частно-общественного партнерства в муниципальном управлении             | Вестн. Том. гос. ун-та. 2008. № 316.

Актуальные проблемы применения механизмов частно-общественного партнерства в муниципальном управлении | Вестн. Том. гос. ун-та. 2008. № 316.

Полнотекстовая версия