Методологические основы исследования функционирования муниципальных образований | Вестн. Том. гос. ун-та. 2008. № 316.

Методологические основы исследования функционирования муниципальных образований

Предложен методологический подход к исследованию функционирования и развития муниципального образования. Рассматриваются структурные и процессные составляющие муниципальных образований, система показателей оценки процессов и эффективности развития муниципалитетов, оптимизационные методики распределения ограниченных ресурсов.

Strategic management of the holding companies .pdf Состояние и темпы развития местного самоуправления (МСУ) в современной России требуют систематизации методологической структуры соответствующей теории, определения ее базовых понятий. К сожалению, на сегодняшний день не различаются понятия "местное самоуправление" и "муниципальное управление", нет единых подходов к определению муниципального образования (МО) как объекта управления, не выделены процессы деятельности органов местного самоуправления и населения по обеспечению функционирования и развития муниципальных образований, не уточнены категории "потенциал" и "ресурсы" применительно к объекту исследования. Актуальными являются вопросы выбора критериев и показателей оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований и эффективности деятельности органов МСУ.Авторами, на основе научно-методологических подходов исследования, разработанных в общей теории систем, предлагается методология исследования функционирования и развития муниципального образования как многомерной и многофункциональной социально-экономической системы (рис. 1).Согласно этой методологии вначале формулируются обобщенные фундаментальные понятия, такие как муниципальное образование как социально-экономическая система, структура системы, состояние системы, организация системы, цели системы и др.Затем раскрываются экономические явления и процессы, проявляющиеся в муниципальном образовании. По своей сущности они являются общественными процессами производства, распределения, обмена и потребления. Изучение этих процессов проводится на уровне формирования и использования потенциала и ресурсов в различных социально-экономических условиях. Далее в рассмотрение должна быть введена минимальная совокупность величин, позволяющая количественно и качественно оценить эти характеристики в системе и ее элементах.Моделирование процессов в муниципальном образовании как социально-экономической системе в соответствии с методологией рис. 1 состоит в следующем. Вначале строится схема замещения системы, затем-строятся модели процессов и явлений в системе. Модели позволяют раскрыть логику построения, функционирования и развития системы. Целевые функции позволяют построить систему критериев и показателей оценивания эффективности функционирования и развития МО. Моделирование лежит в основе разработки методов решения задач обеспечения эффективного функционирования и развития как органов МСУ, так имуниципального образования как объекта муниципального управления.Формирование стратегии развития МО в соответствии с методологией рис. 1 состоит в следующем. Вначале проводится стратегический анализ как информационная база для разработки стратегии. На основе выявленных проблем и перспективных направлений развития определяется стратегический выбор и формируются стратегические цели. Для измерения поставленных целей осуществляется выбор ключевых показателей результативности. Формируются стратегические инициативы, направленные на достижение поставленных целей.Реализация научно-методологических основ исследования функционирования и развития муниципальных образований, представленных на рис. 1, позволит:•·принять единую методологию исследования, моделирования и управления муниципальными образованиями; •выработать принципы построения и построить систему обобщенных показателей оценки эффективности функционирования и развития муниципальных образований; •разработать стратегию обеспечения эффективного функционирования и развития муниципальных образований; •упорядочить существующие методы решения задач исследования, моделирования и управления муниципальными образованиями. Рассмотрим некоторые аспекты предложенной методологии применительно к структурным и процессным составляющим муниципальных образований.В определении структуры муниципального образования как социально-экономической системы существует множество подходов (А.П. Егоршин, В.Б. Зотов, А.А. Сапожников, П.Г. Цицин и др.). В соответствии с предложенной методологией рис. 1 в структуре муниципального образования нами выделяются следующие крупные взаимосвязанные подсистемы: территория и располагающееся на ней население; сферы деятельности (социальная, экономическая, финансовая), обеспечивающие предоставление продукции, работ и услуг населению на данной территории; муниципальное хозяйство, включающее инфраструктуру, обеспечивающую жизнедеятельность МО. Каждая подсистема, в свою очередь, рассматриваются как сложная многоуровневая структура, имеющая в качестве основной структурной составляющей объекты муниципальной деятельности: территория - земельные участки и природные комплексы в пределах земельных участков, население - домохозяйства, сферы деятельности -предприятия, организации, учреждения.171ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ ПОНЯТИЯМуниципальное образование как социально-экономическая система. Цели системы. Структура, состояние,организация системы. Эффективность функционирования и развития системы и др.БАЗОВЫЕ ЗНАНИЯЯвления и процессы, присущие муниципальному образованию как системе и ее элементам.Материальные, энергетические, информационные, трудовые и финансовые потоки. Потенциал и ресурсымуниципального образования.Минимальная совокупность величин, позволяющая качественно различать и количественно оценивать явленияи процессы в системе муниципального управления.Законы и зависимости, определяющие действие и развитие явлений и процессов. Система показателей эффективностифункционирования и развития муниципальных образований\МОДЕЛИРОВАНИЕСхема замещения муниципального образования как социально-экономической системы. Модель явленийи процессов в системе. Логика построения, функционирования и развития системы.Критерии и показатели эффективного функционирования и развития муниципальных образований.Методы решения задач обеспечения эффективного функционирования и развития муниципального образованиякак социально-экономической системы. Анализ, синтез, оптимизация и идентификация разработанных моделейIПЛАНИРОВАНИЕ И ПРОГНОЗИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯАнализ внутренних закономерностей и взаимного влияния внутренних и внешних факторов на развитие.Стратегический выбор. Структура системы целей развития МО.Формирование стратегии социально-экономического развития МОIПРАКТИКАВнедрение в хозяйственный механизм результатов исследований. Практика и задачи обеспеченияэффективного функционирования и развития системы. Оценка и мониторинг результатов реализациистратегии социально-экономического развития муниципальных образований.Рис. I. Методология формирования стратегии развития МОФункционирование МО представляет собой упорядоченные процессы текущей жизнедеятельности во всех подсистемах, направленные на удовлетворение потребностей населения и повышения качества его жизни на основе имеющегося потенциала и используемых ресурсов.Под потенциалом, согласно общесистемной методологии, понимаются совокупные существующие способности и возможности, нереализованные резервы системы, а под ресурсами - уже использующиеся (реализуемые) возможности и способности. Потенциал является источником и предпосылкой получения необходимых людям материальных и духовных благ, которые можно реализовать при существующих технологиях и социально-экономических отношениях.Применительно к исследованию социально-экономических систем многими авторами (Ф.З. Аралбаева, Н.В. Галкина и др.) различаются понятия потенциал территорий и потенциал муниципального образования. Действительно, понятие потенциал территориишире, чем потенциал МО. Это обусловлено тем, что полномочия по использованию потенциала территории могут быть закреплены нормативно за различными уровнями власти. Таким образом, потенциал МО - это возможности, доступные на данном этапе развития и отнесенные законодательно к муниципальному уровню управления, максимально удовлетворять потребности местного сообщества.Наличие потенциала предполагает множество вариантов использования этого потенциала. Не весь потенциал используется: МО может быть очень богатым с точки зрения имеющихся природных, климатических, трудовых возможностей, но при этом они могут быть не задействованы в производстве - т.е. они являются потенциалом, но не являются ресурсом МО. Ресурсами является только часть потенциала - используемая в процессе функционирования МО. От того, насколько полно потенциал преобразуется в ресурсы, в ходе функционирования, зависит эффективность использования потенциала и достижение конечного результата функционирования - цели МО.172Состояние системы определяют процессы. Процессы, протекающие в муниципальном образовании, включают в себя два динамических субпроцесса: функционирование и развитие.Процесс функционирования МО в соответствии с общесистемной методологией и исследованиями некоторых авторов применительно к территориям (Л.С. Шаховская, Е.Г. Попкова, Е.Г. Гущина и др.) можно представить в виде динамической модели преобразования: потенциал -ресурсы - результат. На входе в систему ресурсов поступают потенциальные возможности МО, а на выходе -определенный результат использования ресурсов. Управляющая подсистема (представительные и исполнительные органы местного самоуправления либо население в формах, закрепленных в законодательстве) на основе имеющегося потенциала преобразовывает их в ресурсы. Воздействуя на систему ресурсов, управляющая подсистема обеспечивает, отслеживает и оценивает эффективность использования ресурсов.Используемый и преобразованный в процессе функционирования (хозяйственной деятельности) потенциал муниципального образования приводит к повышению доходов населения и удовлетворению основ-ных растущих потребностей, формированию добавленной стоимости. Результатом является воспроизведенный на новом качественном уровне потенциал, обеспечивающий ресурсами дальнейшее устойчивое развитие муниципального образования. Следовательно, развитие муниципального образования представляет собой динамическую модель преобразования потенциала с обратной связью. Признаком устойчивого социально-экономического развития муниципального образования является приращение потенциала, степень его изменения.Поскольку первоначальные особенности потенциала в зависимости от степени преобразования отличаются от результата использования ресурсов, необходима система показателей, позволяющая качественно различать и количественно оценивать процессы формирования и преобразования потенциала, а также использования ресурсов.Структура системы показателей оценки процессов функционирования и социально-экономического развития МО должна отражать динамическую модель преобразования: потенциал - ресурсы - результат (рис. 2).ПотенциалМОРесурсы МОРезультатПОКАЗАТЕЛИПотенциальных возможностейОрганизации процессовСоциально-экономического состоянияЧеловеческийЭффективность управленияСфера экономикиЭкономико-географическийВоспроизводственныйИнновационныйПриродныйС/х угодья Лесные земли Лесные ресурсы Полезные ископаемыеВ здравоохранении В образовании ВЖКХДеятельности муниципальных службВнутренние процессыСоциальная защитаОценка работы муниципальныхслужбСоциальная сфераЗдравоохранениеОбразованиеЖКХЖильеБезопасностьБлагоустройствоСфера финансовСостояние бюджета Доходы населения Состояние хоз. субъектовНовый потенциал МОРис. 2. Система показателей оценки процессов МООна включает в себя показатели, характеризующие:•·потенциальные возможности МО как территориальной системы; •·организацию процессов в МО; •социально-экономическое состояние МО.Показатели потенциальных возможностей МО учитывают всю совокупную возможность территории МО максимально удовлетворять потребности населения.Показатели организации процессов в МО характеризуют способность населения, хозяйствующих субъ-ектов всех форм собственности, расположенных на территории МО и руководства МО эффективно использовать имеющиеся ресурсы. Они отражают, насколько полно потенциал преобразуется в ресурсы МО, а также степень использования ресурсов МО для достижения результатов.Показатели социально-экономического состояния МО характеризуют на момент оценки результат использования всей совокупности расположенных на территории МО потенциала и преобразованного ресур-173и Фактическое функционирование - функционирова-г- ние, которое имеет место в действительности в процессе формирования результата. Оно может совпадать с б программным функционированием, быть ниже или :я превосходить его, если программное функционироваI- ние не совпадает с потенциальным. в Оценка эффективности функционирования МОдолжна проводиться с позиций программного функ->- ционирования с учетом потенциальных возможностей, т.е. эффективность функционирования определяется й степенью участия потенциала в процессе формирования результата. Поэтому эффективность функционирования МО, согласно предложенной методологии, опре->- деляется как степень соответствия фактического функ-I- ционирования программному, в предельном случае > потенциальному.л Таким образом, объективно существуют две систе-I- мы показателей:и - оценки функционирования и развития МО, опре-я деляющая потенциал, организацию процессов, состоя>- ние и приращение потенциала МО; >- - оценки эффективности функционирования и разви-[- тия, определяющая степень соответствия фактического д функционирования МО его потенциальным возможностям, я Система показателей эффективности должна позво-лять количественно оценивать эту степень соответстй вия. Она характеризует это соответствие в любой мо:- мент времени функционирования и развития системы, :- за определенный промежуток времени или его измене3 ние за определенный промежуток времени. В ней используются натуральные и объемные показатели, выя раженные в относительных единицах. В каждом из пои казателей оценки эффективности реализуется принцип I, сопоставления фактического и базового значений поа казателей оценки функционирования и развития МО. и- За базовое может быть принято потенциальное (эконо[- мичное) или программное значение показателя, е В общем случае система показателей эффективно-т сти включает в себя три группы показателей: группу в частных, обобщенных и общий показатель (индекс, уровень) эффективности (рис. 3).Частные показателиUij(t)1Обобще иные показате; и У\ \t)Общий показатель V(t)Рис. 3. Иерархия показателей эффективностиЧастный показатель эффективности - это величина, позволяющая оценивать эффективность функционирования и развития МО по одному из дейст-вующих показателей. Конкретные значения частных показателей определяются на моделях предметной области. Обобщенный показатель эффективности174связывает в одно целое все значения частных показателей.Общий показатель (индекс) эффективности строится на основе обобщенных показателей. Построение обобщенных и общего показателей эффективности производится на основе выбранных принципов и целевых функций агрегирования. Система показателей оценки эффективности функционирования и развития строится одинаковым образом для системы любого иерархического уровня, т.е. является сквозной системой.Частный показатель эффективности, определяющий степень соответствия фактического и потенциального значений показателей, может рассчитываться по формуле (1а), если анализируемый показатель - показатель результативности и, соответственно, по формуле (16), если показатель затрат.ХФ = -, (1а)где и - частный показатель эффективности, хф и хп -соответственно фактическое и потенциальное значения исходного показателя.Задачу построения общего показателя можно сформулировать следующим образом: необходимо ввести в рассмотрение величину, связывающую в одно целоевсе значения U к, к = 1,и.В математическом плане это представляет собой проблему сведения нескольких критериев к одному интегральному (сворачивание критериев). На практике часто используют линейные, мультипликативные функции, а также функции средних величин, например среднее арифметическое, геометрическое и др. Необходимо отметить, что, выбирая в качестве интегральных (сворачивающих) функций независимые друг от друга аналитические функции, эксперт рискует необоснованно упростить задачу. Например, если оцениваются два объекта со значениями показателей первого объекта, равными дси = 0,1, х12=0,9 и второго -х21 = 0,5 ,х22 =0,5, то соотношение между общими(интегральными) показателями, оценивающими эти объекты, при расчете линейной функцией равно 1:1 ((хп + хп ) : (х21 + х22)), а при мультипликативнойформе 1:2,8 ((xnxn):(x2ix22)). Разница в 2,8 весьмасущественная.Наиболее обоснованным, по мнению авторов, является значение, определяемое структурой построения целевой функции, реализуемой при действии закона пропорциональности. Согласно этому закону наибольшей устойчивостью обладает пропорционально, гармонично развивающаяся система.В соответствии с целевой функцией пропорциональности величина V определяется из условия*=i ики равнаV = nlf\IUk. (3)В этом случае алгебраическая сумма единичных (удельных) отклонений величин Uk от V, к = \,п равна нулю, т.е.Z(Uk-V)/Uk=0. (4)к=1При такой оценке максимальное значение обобщенного показателя V имеет тот объект оценки, у которого в одинаковой степени (пропорционально, гармонично) используются потенциальные возможности т.е. при Ј/,=Ј/2= = U„- Оценка чувствительна к диспропорциям и ставит показатели с высокими и низкими значениями Uk в неравное положение и стимулируетулучшение показателей с низкими значениями Uk.В формуле (3) возможно введение весовых коэффициентов. Назначение весовых коэффициентов производится экспертами исходя из конкретных условий и вида управляющего воздействия, которое необходимо осуществить.Общий показатель эффективности, являясь многокомпонентным по своей структуре, концентрирует основные характеристики МО. Это позволяет решать многокритериальные оптимизационные задачи распределения ресурсов, выбора вариантов развития систем, прикладные задачи комплексной оценки эффективности мероприятий по совершенствованию хозяйственной деятельности и задачи сравнительной оценки деятельности МО.Задачи распределения ресурсов обычно рассматриваются в терминах ресурс - потребитель. В оптимизационных процедурах высокоприоритетные потребители могут получить весь заявленный ресурс, а потребители с низким приоритетом исключаются из процедуры распределения вследствие нехватки ресурсов. Использование приоритетных или оптимизационных процедур зависит от степени централизации управления в системе распределения. Применительно к муниципальным образованиям это политика поляризованного развития или бюджетного выравнивания, распределение специализированных фондов приоритетного финансирования, например фонда муниципального развития (ФМР) для поддержки наиболее эффективных инвестиционных программ и фонда софинансирования социальных расходов (ФССР) для финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов муниципальных образований.Формализованная постановка оптимизационной задачи распределения ресурсов имеет следующий вид.Определяется максимум целевой функции видаи]>>,*,- max (5)ипри условиях ]Г х, = Л , 0 < х, < z,, (6)где z, - требуемое количество ресурса i-му потребителю; R - общее количество ресурса; V, - приоритет 1-го потребителя; х, -объемресурса,получаемыйj'-мпотребителем.175Рассмотрим эту задачу применительно проблеме распределения фонда муниципального развития (ФМР). В фонде муниципального развития средства распределяются на конкурсной основе среди тех программ Пр которые принесут больше эффекта (бюджетный, экономический, социальный). Чем больше эффект, тем больше величина передаваемых средств. Поэтому целевая функция имеет вид2>,.(яу)хл-. ->тах, (7)при ограничении ^Xj

Ключевые слова

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Всего: 2

Ссылки

 Методологические основы исследования функционирования муниципальных образований             | Вестн. Том. гос. ун-та. 2008. № 316.

Методологические основы исследования функционирования муниципальных образований | Вестн. Том. гос. ун-та. 2008. № 316.

Полнотекстовая версия