Налоговый контроль и налоговое администрирование в системе принципов эффективногои ответственного управления общественными финансами | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 320.

Налоговый контроль и налоговое администрирование в системе принципов эффективногои ответственного управления общественными финансами

Рассматриваются проблемы налогового контроля и налогового администрирования в системе принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами.

The taxation control and the taxation administration in the system of principles for the efficientand responsible management of the public finance.pdf Совершенствование налогового администрирования следует рассматривать как составную часть проводимой в настоящее время налоговой реформы, поскольку оно напрямую связано с уровнем налоговой нагрузки на экономику. Снижение нагрузки на плательщиков требует принятия адекватных мер по улучшению налогового администрирования. При этом система налогового администрирования должна одновременно обеспечить полное и своевременное поступление в бюджетную систему налогов и других обязательных платежей, сокращение издержек на осуществление налогового контроля, что обусловливает требование комплексного подхода к реформированию деятельности налоговых органов.Главной целью проводимой в настоящее время в Российской Федерации налоговой реформы является достижение оптимального соотношения между стимулирующей и фискальной ролью налогов. «Оптимальная структура налогов определяется как такая структура, которая максимизирует благосостояние общества» [1. С. 449]. Решение этой задачи выходит за рамки налоговой сферы, ключевое значение имеет уровень отношений между государством и налогоплательщиками, степень уклонения от исполнения конституционной обязанности по уплате налогов.В процессе реализации налоговой реформы возникла парадоксальная ситуация опережающего эффекта от либерализации налоговых норм и правил при явном отставании результативности налогового администрирования. Активному реформированию в течение последних лет подверглась как сама налоговая система, так и все виды налогов и сборов, однако прогрессивных подвижек в плане налогового администрирования не произошло. В результате возник системный кризис налогового администрирования, потребовавший своего незамедлительного разрешения в интересах стабильной работы налогоплательщиков и совершенствования законодательной базы налогового контроля.Взаимодействие между субъектом и объектом налогового контроля носит характер прямой и обратной связи [2. С. 6]. Прямая связь обеспечивает результативность контрольного воздействия, ее свойства активно применяются в практике налогового администрирования и обусловливают принятие соответствующих решений по поводу выявленных в действиях проверяемого субъекта нарушений законодательно установленных норм, влекущих неполное (несвоевременное) исполнение публичных обязательств.Обратная связь сигнализирует о степени воздействия контрольных действий на проверяемый объект и служит основой для качественной характеристики налогового контроля. Реакция объекта контроля на пред-принимаемые в отношении него усилия административных органов, выраженная в виде обратной связи, позволяет выработать важнейшие управленческие решения. При этом можно выделить как решения общеэкономического значения, направленные на обеспечение эффективности использования экономических ресурсов и оптимизации функционирования объекта контроля, так и решения организационной направленности в части совершенствования методов деятельности налоговых органов как субъекта контроля.Одним из главных критериев оценки качества налоговой системы является степень добровольного сотрудничества налогоплательщиков. Однако хорошо платятся налоги не там, где низкие ставки, а там, где высока добровольность участия налогоплательщиков, например в скандинавских странах одновременно наблюдаются самые высокие в мире ставки и самая низкая степень уклонения. Налогоплательщики должны быть уверены, что государство эффективно использует собранные средства, что оно реально делает их жизнь лучше, у них не должно возникать желания спрятать свои доходы в другой стране. В то же время должна быть полная открытость и подотчетность государства: как и на что оно тратит каждый рубль. Государство должно одинаково относиться ко всем, не разделяя бизнес на «лояльный» и «нелояльный». В процессе управления налоговыми отношениями, основанными на властном подчинении обязанных лиц, должно обеспечиваться соблюдение разнообразных интересов с максимальной пользой для общества. При этом важнейшая роль отведена органам исполнительной власти, обладающим фискальными полномочиями и призванными обеспечивать исполнение принятых законов в области налогов и бюджетных доходов.Однако традиции отечественной налоговой системы ограничены обозримым десятилетием, в течение которого российскими налогоплательщиками накоплено больше негативного опыта, нежели позитивного. Понятия «добросовестный» и «недобросовестный» плательщик в ситуации неравноценных подходов к разным субъектам со стороны налоговых администраций оказались размытыми. В развитых экономиках сложилось устойчивое представление о неизбежности налоговых изъятий, что, тем не менее, не устраняет саму возможность уклонения от уплаты. За рубежом при разработке налоговых законов учитываются интересы плательщиков, интересы общества в целом. Это позволяет гораздо меньше внимания уделять собственно проблеме администрирования: она нивелируется дисциплинированным исполнением обязательств. В России же при разработке налоговых законов приходится учитывать вы-172сокую степень их игнорирования, заранее прописывая жесткие нормы ответственности, изобретая способы пресечения возможных направлений уклонения. В ре-зультате налоги утрачивают функции регулятора эко-номических процессов.Именно поэтому, наряду с реформированием нало-говой системы и упрощением условий взимания от-дельных налогов, в современных условиях значитель-ное внимание уделяется совершенствованию деятель-ности администраторов бюджетных доходов, прежде всего налоговых органов. Необходимость улучшения качественных показателей налогового контроля во многом связана с тем, чтобы добиться обеспечения исполнения норм законодательства о налогах и сборах большинством налогоплательщиков.Налоговые органы обеспечивают наибольшую мас-су поступлений доходов в бюджетную систему России, при этом практическая деятельность налоговых орга-нов значительно опережает процесс ее теоретического осмысления. В условиях проведения в России налого-вой и административной реформы, модернизации на-логовых органов возникает потребность в пересмотре концептуальных подходов к теоретическим проблемам контроля и в развитии методологических основ много-образных функциональных связей и зависимостей, воз-никающих в процессе практической деятельности на-логовых органов.Взимание налогов - проблема комплексная и тре-бующая единства усилий каждого государственного служащего по наполнению казны, соответственно, для достижения этой цели требуется множество вспомо-гательных действий. Поэтому целевая направленность налогового администрирования заключена в создании и поддержании условий для защиты фискальных ин-тересов государства, а в качестве ее правового обес-печения выделяются не только налоговые законы, но и административное, валютное, лицензионное, бюд-жетное, гражданское законодательство, законодатель-ство о банкротстве. Представляется, что налоговая составляющая казны должна стать предметом дейст-венного внимания не только администраторов соот-ветствующих поступлений, но и всех государствен-ных и муниципальных структур законодательной и исполнительной власти, обладающих соответствую-щими организационными возможностями и инстру-ментами, нацеленными на пополнение бюджета. Не-обходимо также подчеркнуть, что требуемый уровень налоговой дисциплины может быть обеспечен не столько за счет активной пресекательной, надзорной и предупредительной деятельности специализирован-ных административных органов, но прежде всего за счет политических действий по обеспечению наилуч-шего и справедливого распределения общественных финансовых ресурсов.В настоящее время качественным ориентиром дея-тельности налоговых органов стало обеспечение с 2007 г. большинства принципов ответственного управ-ления общественными финансами. Министерством финансов РФ к настоящему времени созданы институ-циональные предпосылки для интеграции данных принципов в повседневную деятельность менеджеров общественного сектора на всех уровнях бюджетнойсистемы Российской Федерации. Относительно эффек-тивной налоговой системы (включающей как основные элементы налогообложения, так и процедуры налого-вого администрирования) учитываются следующие основные требования:1.Так как за счет налоговых поступлений формиру-ется более 70% доходов бюджетной системы Россий-ской Федерации, налоговая система должна обеспечи-вать устойчивое формирование бюджетных доходов,необходимых для исполнения расходных обязательствРоссийской Федерации, субъектов Российской Федера-ции и муниципальных образований, а также осуществ-ление Федеральной налоговой службой и ее территори-альными органами функций главного администраторадоходов соответствующих бюджетов.2.Уровень и структура налоговой нагрузки недолжны ухудшать условия для экономического роста,искажать условия конкуренции, препятствовать прито-ку инвестиций. В современных условиях налоговаяполитика является одним из наиболее значимых инст-рументов для повышения конкурентоспособности идиверсификации структуры экономики РоссийскойФедерации.3.Администрирование налоговых платежей должноисходить из минимизации связанных с ним издержекбизнеса за счет совершенствования налогового учета иотчетности, устранения неопределенности, пробелов ивнутренних противоречий налогового законодательст-ва, регламентации, повышения прозрачности и упро-щения процедур взаимодействия налогоплательщиковс налоговыми органами.Реализация этих требований обеспечивается реше-нием соответствующих задач, в рамках каждой из ко-торых регулятивные функции в основном осуществ-ляются Минфином России, функции администрирова-ния - находящейся в его ведении Федеральной налого-вой службой. Конечным результатом как регулятивной, так и административной деятельности Минфина Рос-сии в данной сфере является конкурентоспособная, предсказуемая и прозрачная налоговая система, обес-печивающая налоговые поступления в бюджеты бюд-жетной системы Российской Федерации. В табл. 1 сис-тематизировано соотношение принципов эффективного и ответственного управления общественными финан-сами с формированием и функционированием эффек-тивной налоговой системы.Приведенное соотношение показывает, что из 7 официально провозглашенных принципов управле-ния общественными финансами относительно налого-вой системы действуют только 4, что свидетельствует о том, что налоговая система не полностью охвачена пе-редовыми технологиями управления. При этом, в отли-чие от результатов других целей Минфина России, ре-гулятивная и административная деятельность в рамках данной цели ориентирована непосредственно на эко-номические субъекты. Исходя из этого, в качестве ин-дикаторов для достижения цели могут использоваться результаты опросов налогоплательщиков.Достижение поставленных целей исходит из того, что налоговая политика не может быть инструментом краткосрочного регулирования экономики. Следует добиваться стабильности налогового законодательства173и не допускать изменений, снижающих устойчивость доходной части бюджета к резким изменениям внеш-неэкономических факторов. Уточнение налогового за-конодательства должно быть направлено на ликвида-цию неопределенности норм законодательства и воз-можности его неоднозначной трактовки. С учетом рос-та расходных обязательств бюджетной системы, неоп-ределенности прогнозов внешнеэкономической конъ-юнктуры снижение нагрузки на налогоплательщиков возможно, прежде всего, за счет повышения качества налогового администрирования.Т а б л и ц а 1Принципы эффективного управления общественными финансами [3]Принципы управления общественными финансамиЦели Министерства финансов Российской Федерации в фор- мировании и функционирова- нии эффективной налоговой системы1. Финансовая (налогово-бюджетная) прозрачностьОткрытость налоговых органов налогоплательщикам2. Стабильность и долгосроч-ная устойчивость бюджетовОпределение оптимального уровня налоговой нагрузки3. Эффективная и справедли-вая система межбюджетных отношенийРазграничение налоговых ис- точников между уровнями бюджетной системы4. Консолидация бюджета и бюджетного процесса-5. Среднесрочное финансовое планированиеСреднесрочные оценки налого- вой нагрузки и анализ возмож- ности налоговых реформ6. Бюджетирование, ориенти-рованное на результаты-7. Эффективный финансовый контроль и мониторинг-С этой целью утверждены критерии оценки дея-тельности налоговых органов, которые учитывают не только эффективность мероприятий по контролю за соблюдением налогового законодательства, но и со-стояние работы с налогоплательщиками в целом.Основная функция налоговой системы - обеспечивать достаточный объем ресурсов для финансирования расхо-дов бюджетной системы, при этом не создавая избыточ-ного налогового бремени для экономических субъектов. Задачи, которые призвана решить эффективная налоговая система, а также система оценок результатов решения поставленных задач, представлены в табл. 2.Анализ результатов в соответствии с указанными критериями позволит более точно оценить результа-тивность работы налоговых органов, в том числе и в отношении налогов, поступающих в бюджеты субъек-тов и местные бюджеты. На основании этих критериев утверждена и начала применяться система премирова-ния сотрудников налоговых органов в зависимости от достигнутых результатов, создана система внутреннего налогового аудита.Работа по повышению эффективности налогового администрирования призвана создать баланс прав и обязанностей налогоплательщиков и государства в ли-це налоговых органов с тем, чтобы, с одной стороны, избавить налогоплательщиков от излишнего админист-ративного воздействия, с другой - сохранить за нало-говыми органами достаточные полномочия по контро-лю за соблюдением законодательства.Т а б л и ц а 2Задачи налогового администрирования в светепринципов эффективного и ответственного управленияобщественными финансами [4]Содержание задачиОсновные характеристики решения задачиПовышение собираемости основных налогов (отношение уплаченных налогов к расчет-ному объему налогов, оценен-ному по уровню экономиче-ской активности)Снижение задолженности по налогам и сборам в бюджет-ную систему Российской Фе-дерации к 2010 г. на 23,2%Обеспечение экономически обоснованной налоговой на-грузкиСтабильность налоговой на-грузки на экономику (при по-стоянных ценах на нефть)Снижение издержек бизнеса, связанных с налоговым адми-нистрированием и неопреде-ленностью трактовки налого-вого законодательстваРост доли налогоплательщи-ков, удовлетворительно оцени-вающих налоговое регулирова-ние и администрирование к 2010 г. на 10%Эффективность работы налоговых органов - это многофакторная проблема, и ее разрешение связыва-ется как с совершенствованием базовых норм Налого-вого кодекса с целью урегулирования интересов госу-дарства и налогоплательщиков, так и организацион-ными преобразованиями в сфере налогового админи-стрирования. Поскольку изменение налоговых зако-нов предполагает сложную и длительную процедуру прохождения через органы представительной власти, организационные изменения представляются приори-тетными. Среди них можно выделить, во-первых, ак-тивизацию функционального деления работников со специализацией на определенных участках деятельно-сти, в том числе в сфере контроля - по отраслевой принадлежности плательщика; во-вторых, ускоренное развитие информационных технологий, прежде всего создание центров обработки данных и единых инфор-мационных массивов, внедрение электронного обмена информацией о налогоплательщиках; в-третьих, улучшение обслуживания налогоплательщиков, рас-ширение сферы предоставляемых им услуг. Немало-важное значение для эффективной работы налоговых органов имеет воспитание и поощрение добросовест-ного налогоплательщика.Улучшение налогового администрирования, в свою очередь, имеет много аспектов. В него входит и жест-кий контроль налогоплательщиков, наказание за нало-говые нарушения, но для обеспечения эффективности этих мер необходима хорошо организованная и ин-формированная система налоговых органов. С другой стороны, если посмотреть на опыт развитых стран, США, Европы, то такая вещь, как оптимизация налого-обложения, естественна для бизнеса. Бизнес в любой стране ищет лазейки в законодательстве для того, что-бы повысить свою эффективность. Однако в России термин «оптимизация» рассматривается как признак правонарушения. Подобный подход представляется не вполне оправданным, поскольку закон должен остав-лять предпринимателю легальную возможность сокра-тить уровень налоговых обязательств. Безусловно, су-ществует риск того, что бизнес может использовать пре-доставленную возможность совсем не для тех целей, для которых она задумывалась. Но это проблема либо не-четких формулировок в законодательстве, игнорирую-174щих необходимость управления рисками, либо неконструктивных отношений между бизнесом и властью.Соответственно, практика, при которой налогоплательщик обвиняется в использовании возможности, установленной законом, является нецивилизованной и неправовой. Преодоление негативных последствий видится в дальнейшем совершенствовании законодательства и упорядочении отношений с налогоплательщиками на взаимной основе. За несколько последних лет произошло серьезное снижение налоговой нагрузки за счет уменьшения предельных значений налоговых ставок и отмены ряда налогов, однако позитивные эффекты от этих важнейших мер были, по существу, фактически утрачены вследствие активизации налогового администрирования на недифференцированной основе, по формальным признакам недобросовестности, без учета очевидных фактов, говорящих в пользу плательщика. Позитивные изменения в практике налогового администрирования возможны в силу прогресса административных преобразований, которые должны быть нацелены не на структурные перемещения чиновников из одного ведомства в другое и разделение властных полномочий, а прежде всего на смещение акцентов функционирования ради обеспечения общественных интересов. Проверки правильности исчисления и уплаты налогов должны быть избирательными, но по объективным критериям путем соизмерения величины продекларированных и исполненных фактически обязательств экономическим условиям и масштабам деятельности. Это условие рассматривается многими специалистами как важнейшее условие совершенствования налоговой системы России.В России в настоящее время накопились серьезные проблемы, обостряющие объективный конфликт интересов в сфере налогообложения. Среди них можно выделить следующие [5. С. 98-99]:1..Современная налоговая система не в полной мере отвечает критериям справедливости, эффективности и доступности для понимания.2..Усложнение налогового законодательства, распространение затратных и малоэффективных мер налогового администрирования привели к тому, что неоправданно высокое бремя налогов стало возлагаться на рядовых налогоплательщиков и на производительный сектор экономики в целом, в то время как искушенные в финансовых технологиях и пользующиеся услугами высококвалифицированных консультантов представители финансово-банковского сектора, сферы биржевой торговли, крупномасштабных международных валютных и кредитно-финансовых операций криминального бизнеса пользуются практически режимом иммунитета от всехформ налогообложения. Следует учитывать, что впечатление относительно множественности фактов обмана государства ведет к тому, что те плательщики, кто в принципе желал быть законопослушным, тоже могут склоняться к обходу требований закона.3..Существенным недостатком современного механизма налогообложения является отсутствие единообразного подхода к порядку исчисления и уплаты налогов, усложнение методики расчета основных налогов. В России сильно искажено значение подзаконных актов и разъяснений компетентных органов, поскольку не все содержательные вопросы решаются непосредственно законом.4.Налогоплательщики предъявляют претензии в отношении обеспечения конфиденциальности представляемых им на магнитных носителях персональных данных о доходах, имуществе и других сторонах частной жизни, а также в законной обоснованности необходимости такого предоставления.5..Улучшению взаимоотношений налогоплательщиков с бюджетом не способствует и нестабильность налогового законодательства. Сложность и противоречивость налоговых законов, значительный уровень налоговой нагрузки при том, что государством не обеспечивается качественное выполнение социальных функций, приводят к тому, что у налогоплательщиков появляется стимул перевести свою деятельность под формальные признаки и условия, позволяющие им претендовать на получение незаслуженных или избыточных налоговых льгот.6..Неурегулированность системы возврата и зачета излишне уплаченных налогов на фоне несовершенного программного обеспечения является основой нетерпимой ситуации необоснованного кредитования бюджетной системы за счет налогоплательщиков.Налоговая реформа должна предусматривать, с одной стороны, снижение налоговой нагрузки и решение наиболее важных для бизнеса вопросов (ликвидация барьеров, препятствующих развитию инвестиций), а с другой стороны - большую «прозрачность» налогоплательщиков для государства, соблюдение законодательных ограничений налогового администрирования и сужение возможностей для уклонения от налогообложения.По нашему мнению, без решения проблемы взаимной ответственности налогоплательщика и государства, без согласования их интересов, усилия налогового администрирования будут безрезультатны. Государство обязано обеспечить соблюдение базовых принципов налогообложения, которые сформулированы в Налоговом кодексе, осуществить реформу налогового законодательства, проводить налоговую политику с учетом бюджетных приоритетов и упорядочения государственных расходов.

Ключевые слова

налоги, контроль, администрирование, the taxes, the taxation control, the administration

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Поролло Елена ВалентиновнаРостовский государственный экономический университетдоцент кафедры финансовandreyf@donpac.ru
Казаков Владимир ВладимировичТомский государственный университеткандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и учета экономического факультетапроректор по социальным вопросам Томского государственного университетаprorektorsv@mail.ru
Всего: 2

Ссылки

Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора. М.: ИНФРА-М, 1997.
Поролло Е.В. Налоговый контроль: Принципы и методы проведения. М.: Гардарика, 1996.
URL: <http://wwwl.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2008/12>
URL: <http://wwwl.minfin.ru/common/img/uploaded/library>
Артеменко Д.А., Поролло Е.В., Хашева З.М. Налоговое администрирование: Теория, механизм, региональная практика. Краснодар: Южный институт менеджмента, 2007.
 Налоговый контроль и налоговое администрирование в системе принципов эффективногои ответственного управления общественными финансами | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 320.

Налоговый контроль и налоговое администрирование в системе принципов эффективногои ответственного управления общественными финансами | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 320.

Полнотекстовая версия