Эволюция законодательства в области регулирования репатриационных, иммиграционных и интеграционныхпроцессов в ФРГ | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 327.

Эволюция законодательства в области регулирования репатриационных, иммиграционных и интеграционныхпроцессов в ФРГ

Статья посвящена анализу нормативно-правовых актов, регулирующих репатриационные, иммиграционные и интеграционные процессы в современной Германии. Выявление механизмов и основных параметров правового регулирования различных категорий иммигрантов позволяет проанализировать тенденции усиления и ослабления миграционных потоков в Германию, предоставления правительством ФРГ определенных привилегий той или иной правовой категории иммигрантов

Evolution of legislation in the sphere of repatriation, immigration and integration processes regulation of in FRG.pdf Иммиграционные процессы в Германии регламен-тируются комплексом двусторонних (межправительст-венных) и многосторонних (международных) догово-ров и деклараций. Придерживаясь международных до-говоренностей в области иммиграции и иммиграцион-ной политики, проводимой в рамках Европейского союза, правительство ФРГ руководствуется в проведе-нии иммиграционной политики в первую очередь на-циональными, а не коммунитарными интересами.Предметом регулирования немецкого законодатель-ства ФРГ являются, прежде всего, переселенческий (репатриационный) процесс, иммиграционный и, в по-следние годы, интеграционный процесс.В основе регулирования переселенческого процесса лежат нормы Конституции ФРГ 1949 г., в соответствии с которыми переселенцы из числа этнических немцев уравниваются во всех правах с немецкими гражданами. Согласно Конституции ФРГ, немцем считается лицо, имеющее немецкое гражданство, беженец или выслан-ное лицо из числа этнических немцев, а также их суп-руги и потомки, которые проживали на территории немецкого Рейха (по состоянию его границ на 31 де-кабря 1937 г.). Конституция ФРГ восстанавливала гра-жданство для немцев по происхождению, а также их потомков, лишенных германского гражданства в годы гитлеровской диктатуры по политическим и расовым причинам или вынужденных в результате преследова-ний в период с 30.01.1933 г. по 08.05.1945 г. принять чужое гражданство и утратить, таким образом, немец-кое (ч. XI, ст. 116 Конституции ФРГ) [1. C. 626].Таким образом, в основе государственной политики в вопросах о гражданстве лежит «принцип происхож-дения» («ius sanguinis»), юридически закрепленный в Конституции ФРГ 1949 г. Ряд исследователей указыва-ет, что первоисточником «принципа происхождения» является Закон «О гражданстве в Германии и Рейхе» 1913 г., опиравшийся на понятие «право крови», т.е. биологически определенной этнической принадлежно-сти [2. С. 93]. Действие в ФРГ «принципа происхожде-ния» в решении вопросов о гражданстве существенно отличает ее от «классической страны иммиграции» США и ряда стран Европейского союза (в частности, Великобритании и Франции), где действует территори-альный «принцип гражданства» (или «принцип зем-ли»), согласно которому тот, кто родился в стране, счи-тается ее гражданином.В дальнейшем Конституцию 1949 г. значительно дополнили в вопросах гражданства законы «О выслан-ных лицах и беженцах» 1953 г. и «Об урегулировании вопросов гражданства» 1955 г. В частности, был рас-ширен контингент лиц, имеющих особый статус немца,на переселенцев из стран Восточной Европы, которые рассматривались в качестве репрессированных жертв коммунизма, установлены общие для всех земель пра-вила определения статуса репатрианта (ранее феде-ральные земли имели право определять условия полу-чения статуса репатрианта самостоятельно) и др. Эти законы оказали большое влияние на регулирование переселенческого процесса, т.к. в них впервые были объединены и систематизированы различные катего-рии этнических мигрантов.Вплоть до начала 1990-х гг. репатриационное зако-нодательство не претерпевало изменений. Поскольку после окончания Второй мировой войны прошло почти 50 лет и в восточно-европейских странах прекратились преследования в отношении этнических немцев, осо-бенно с началом процесса демократизации, а их соци-ально-политическое положение уже не сопоставимо с тем, что было до 1990 г. и тем более в первые послево-енные годы, процедура приема переселенцев была су-щественно скорректирована. Так, в июне 1993 г. были приняты поправки в закон «О беженцах и перемещен-ных лицах» 1953 г. (Das Gesetz über die Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge) [3]. В поправках к за-кону появилось четкое разделение переселенцев на тех, кто по результатам рассмотрения личного заявления был принят на жительство в Германию до 31 декабря 1992 г., и тех, кто подал заявление с 1 января 1993 г. Для обозначения последних, согласно поправкам в за-кон, вводится новая категория - «поздние переселен-цы» (Spätaussiedler). Фактически на сегодняшний день термин «переселенец» (Aussiedler) заменён понятием «поздний переселенец» (Spätaussiedler).В мае 1999 г. правительство Герхарда Шредера приняло новый закон «О гражданстве и о правах ино-странцев» (Das Staatsangehörigkeitsgesetz), до принятия которого в Германии фактически действовал закон «О гражданстве в Германии и Рейхе» (принят 22 июля 1913 г.). Закон подробно описывает условия и проце-дуру получения статуса, с одной стороны, для взрос-лых иностранцев, с другой - для детей иностранцев, родившихся в ФРГ. Новый закон о гражданстве облег-чает получение статуса гражданства взрослыми ино-странцами, снизив срок проживания, гарантирующий статус гражданина ФРГ, с 15 до 8 лет. Согласно новому Закону, дети иностранных граждан, родившиеся в Гер-мании, могут получить германское гражданство в том случае, если как минимум один из родителей в течение 8 лет проживал в Германии и на момент рождения ре-бенка на законном основании пребывал в стране. По достижении 18-летнего возраста ребенок в течение 5 лет должен сделать выбор между немецким граждан-55ством и гражданством своих родителей [4]. Принимая закон о гражданстве, правительство ФРГ в первую оче-редь преследовало цель - создать условия для более полной интеграции в общество тех иностранцев и их детей, которые на законных основаниях жили в Герма-нии и внесли вклад в ее развитие.Правовое регулирование иммиграционного процес-са осуществляется в форме двусторонних межправи-тельственных договоров, дающих право иностранцам на долгосрочное и ограниченное пребывание в ФРГ для работы или обучения. В ходе межправительственных консультаций по вопросам разрешения на пребывание в стране был принят целый ряд положений:1))разрешение на проживание имеют иностранцы, временно находящиеся в ФРГ для получения образова-ния, туристы, спортсмены и др.;2)трудоустройство в стране для иностранцев воз-можно только с разрешения Министерства труда при получении заявки (контракта) от фирмы-нанимателя;3)не допускается любая форма дискриминации ра-ботающих иностранцев в ФРГ, за исключением неко-торого неравенства, связанного с определением соот-ветствия специальности и квалификации иностранцев немецким стандартам.Исключение составляют следующие условия: полу-чение разрешения на пребывание в ФРГ не требуется для граждан стран Европейского союза (ЕС); разреше-ние на въезд в страну могут получить граждане стран Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ); не требуется разрешения на пребывание иностранным гражданам, регулярно приезжающим в ФРГ по слу-жебным надобностям от фирмы, филиала или их пред-ставительства в ФРГ. При этом им разрешается двух-месячная трудовая деятельность в фирме, филиале, представительстве, а вместо разрешения на пребывание выдается въездная виза на три месяца. Надо признать, что до 1990-х гг. об иммиграционной политике как та-ковой на официальном уровне не говорилось, поэтому законодательно регулировать иммиграционные потоки в Германии начинают только в 1990-е гг.Объединение Германии и значительные геополити-ческие изменения в мире обусловили необходимость создания современной законодательной базы в области регулирования иммиграционного процесса, которая бы объективно отражала существующие изменения в ми-ре. Так, 9 июля 1990 г. был принят закон «О въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ» (Das Gesetz über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet) [5]. В литературе, посвя-щенной данной проблематике, он чаще встречается под сокращенным названием «Закон об иностранцах» (Das Ausländergesetz).Согласно этому закону, разграничивается разреше-ние на право пребывания в стране и полномочия на пребывание в стране, выдаваемые иностранным граж-данам [6. C. 136]. Для проживания в ФРГ иностранец обязан иметь документ, свидетельствующий о его пра-ве на проживание. Вместе с тем установленные немец-ким законодательством правила получения разрешения на пребывание существенно различаются для граждан стран - членов Европейского союза и для граждан из третьих стран (не входящих в ЕС). Граждане из странЕС и члены их семей получают в ФРГ особый вид раз-решения на пребывание, которое носит чисто уведоми-тельный характер, что соответствует международным договоренностям о свободе передвижения в рамках ЕС (Шенгенское соглашение 1990 г. и ряд других). Для граждан третьих стран процедура получения разреше-ния на пребывание по закону предусматривала четыре вида такого разрешения: 1) вид на жительство (Aufenthaltserlaubnis), в том числе бессрочный вид на жительство (Unbefristete Aufenthaltserlaubnis); 2) право на проживание (Aufenthaltsberechtigung); 3) ограничен-ное разрешение на проживание для достижения опре-деленной цели (Aufenthaltsbewilligung), которое ис-ключает возможность продления; 4) предоставление права на проживание (Aufenthaltsbefugnis) для вынуж-денных мигрантов (выдается лицам, допущенным в страну по международным или политическим причи-нам гуманитарного свойства) [7. С. 57]. Фактически закон исключил имевшиеся ранее индивидуальные стратегии пересечения границы, по сути, оговорив пра-вила миграционного контроля.Согласно новому закону, трудовое право иностран-цев в ФРГ регламентируется следующими основными правовыми нормами:1))разрешение на занятие любым видом деятельно-сти, кроме частного предпринимательства, выдается после 5 лет пребывания в стране;2)регулирование трудовой деятельности членов се-мьи осуществляется по алгоритму: разрешение на ра-боту после 4-летнего (для турок - 3 года) пребывания на территории ФРГ получает прибывший супруг, а де-ти - по истечении 2 лет;3)при воссоединении семьи предварительными ус-ловиями являются: 8-летний срок проживания супруга на территории страны, состояние в браке не менее года, возможность обеспечить совместное ведение хозяйства за счет собственной трудовой деятельности.Полномочия, которые предоставляются иностран-цам, находящимся в стране не менее 5 лет и участвую-щим в ее экономической жизни, бессрочны, территори-ально не ограничены и через 8 лет по ходатайству ино-странца могут гарантировать получение им разрешения на постоянное жительство при соблюдении определен-ного перечня условий, среди которых наличие особого разрешения на получение работы, гарантии прожиточ-ного минимума, наличие жилья, знание немецкого язы-ка, посещение детьми немецкой школы и др. [8. C. 180].Однако, как и ранее, на протяжении 1990-х гг. в управленческих, политических и правовых структурах подчеркивалось, что Германия не является страной иммиграции (Nicht-Einwanderungsland). Будучи «de facto» страной иммиграции, Германия «de jure» таковой не являлась. Ситуация изменилась с принятием 1 июля 2004 г. правительством Герхарда Шредера первого в истории Германии закона «Об иммиграции» (Das Zuwanderungsgesetz) [9]. Он подвел итоговую черту под многолетними и непростыми дебатами о необходимо-сти, с одной стороны, всеобъемлющей регламентации современного иммиграционного законодательства в Германии, с другой - признания на уровне федерально-го правительства Германии страной иммиграции.56Основные направления иммиграционной политики в законе регулируются следующим образом.1.Закон отменяет существовавшие c 1 января 1991 г.,согласно закону «О въезде и пребывании иностранцев натерритории ФРГ», четыре формы разрешений на пребыва-ние в Германии (Aufenthalts-genehmigung) и вводит болеепростую схему: два вида на жительство - временное(befristete Aufenthaltserlaubnis) и постоянное (unbefristeteNiederlassungserlaubnis) [10].2.Высококвалифицированные специалисты (на-пример, ученые, программисты) из третьих стран (невходящих в ЕС) могут получить бессрочный вид нажительство сразу по прибытии в Германию. Необхо-димыми условиями для этого являются: наличие кон-кретного предложения со стороны работодателя, отсут-ствие претендентов на рабочее место со стороны граж-дан ФРГ или Европейского союза и гарантия со сторо-ны иммигрантов финансового обеспечения жизненногосуществования без помощи государства.3..Закон прописывает привлекательные условия для обучения в немецких вузах. В отличие от предыдущих документов, в законе оговаривается возможность в те-чение одного года продлить пребывание в стране с тем, чтобы заняться поисками работы или работать.4.Впервые регулируется иммиграция лиц, имею-щих собственное дело. Они получают вид на житель-ство, если Германия видит в этом свой экономический интерес и обеспечено финансирование проекта собст-венного дела в Германии для этой группы лиц. Же-лающий должен инвестировать в Германию минимум 1 млн евро и создать здесь, по меньшей мере, 10 рабо-чих мест [11. C. 8].Закон «Об иммиграции» структурирует правовую основу для въезда и пребывания в ФРГ и вносит изме-нения для отдельных групп иммигрантов, облегчая въезд высококвалифицированных мигрантов из треть-их стран, прежде всего стран Восточной Европы и Азии, и одновременно ужесточая финансовые и орга-низационно-трудовые требования к ним. В отношении остальных лиц (в большинстве своем низкоквалифици-рованные иностранцы) остается в силе запрет на наем иностранной рабочей силы, действующий с 1973 г. Принимая этот закон, правительство ФРГ фактически признает, что Германия является страной иммиграции, однако этот процесс не будет активно расширяться, а будет строго регулироваться и ограничиваться.В августе 2007 г. в Германии была проведена ре-форма закона «Об иммиграции» 2004 г. (Die Reform des Zuwanderungsgesetzes) и в силу вступила новая редак-ция закона «Об иммиграции» от 28 августа 2007 г., ко-торая дополнила и расширила права иностранцев, на-ходящихся на территории Германии [12].Поправки к закону вносят изменения в размер до-пустимых инвестиций (они понижаются до 500 тыс. евро), а также сокращают число необходимых созда-ваемых новых рабочих мест до 5 для категории лиц, желающих иммигрировать в Германию с целью пред-принимательской деятельности. По истечении 3 лет в случае, если предпринимательская деятельность ино-странца протекает успешно и заработок не ниже мини-мального прожиточного минимума, он может претен-довать на бессрочный вид на жительство.Новая редакция либерализовала условия для сту-дентов и исследователей. В частности, расширены их права выезда за пределы Германии и пребывания на территории другой страны - члена ЕС, а также преду-смотрены особые случаи получения разрешения на пребывание для исследователей.Важным нововведением является обязательность ин-теграционных курсов для так называемых старых ми-грантов (мигрантов, прибывших в Германию до 1 января 2005 г.), для граждан ЕС, находящихся на территории страны, а также по желанию для этнических немцев при наличии потребности скорейшей интеграции.В новой редакции закона ужесточены условия приезда родственников. Теперь лица, состоящие в браке с гражда-нами ФРГ, прибывающие из-за рубежа в Германию, должны предоставить свидетельство о базовых знаниях немецкого языка. Кроме того, супруг или супруга граж-данина Германии должны быть не моложе 18 лет. Цель таких нововведений, во-первых, борьба с браками по принуждению, и, во-вторых, облегчение для новопри-бывших процесса интеграции в немецкое общество.В сфере безопасности в поправках к закону конкре-тизируется перечень лиц, которым может быть отказа-но во въезде в страну. К ним относятся лица, нанося-щие ущерб общественному порядку и безопасности, лица, совершившие военные преступления, лидеры запрещенных организаций.В последние годы центральной темой иммиграци-онной проблематики становится регулирование инте-грационных процессов. Интеграционная политика как одна из основных законодательных задач правительст-ва ФРГ впервые подробно прописана в законе «Об им-миграции» 2004 г. Согласно закону вновь прибывшим в страну иммигрантам гарантирована помощь в инте-грации со стороны государства. Особо подчеркивается, что это положение касается всех новых иммигрантов из третьих стран. Помощь государства должна осуществ-ляться, в первую очередь, с помощью интеграционных курсов, которые состоят из курса немецкого языка (600 учебных часов) и ориентационного курса (30 учебных часов) об истории, культуре и правовой системе Гер-мании. Интеграционный курс заканчивается экзаме-ном, который необходимо сдать в определенные сроки. По окончании курса выдается сертификат об успешном участии в интеграционном курсе. Полученный серти-фикат является доказательством выполнения мигран-том определенных законодательных требований. Без сертификата постоянный вид на жительство теперь, как правило, не выдается. В случае получения прав граж-данства при предъявлении сертификата об успешном окончании интеграционного курса, требуемый 8-лет-ний срок законного и постоянного пребывания в Гер-мании может сократиться на 1 год.После вступления в силу закона «Об иммиграции» с 1 января 2005 г. по инициативе федерального канцлера Германии Ангелы Меркель в июле 2006 г. в Берлине был проведен первый саммит по проблемам интегра-ции, на котором была озвучена необходимость разра-ботки политического интеграционного проекта и по-ставлены сроки его разработки (до июля 2007 г.). В результате через год, в июле 2007 г., был утвержден «Национальный план по интеграции» (Nationaler57Integrationsplan) [13]. Концепция плана включала в себя около 400 отдельных мер по интеграции иммигрантов. Правительство обязалось инвестировать в содействие интеграции иммигрантов 750 млн евро. Реализовать концепцию планировалось в течение 2008 г., который был объявлен в Германии «годом интеграции».В рамках принятого плана по интеграции и в до-полнение к положениям закона «О гражданстве ФРГ и о правах иностранцев» 1999 г. с 1 сентября 2008 г. на постоянной основе вводится тест на получение граж-данства [14. С. 49]. Он ориентирован на тех иностран-цев, которые проживают в Германии длительное время и желают получить паспорт, не имея немецкого свиде-тельства об окончании школы.В ноябре 2008 г. состоялся третий саммит по инте-грации, на котором были подведены первые итоги реа-лизации Национального плана интеграции и разрабо-тан перечень выполненных обязательств, среди кото-рых увеличение продолжительности интеграционных курсов (языковая подготовка в течение 600 ч и общий инструктаж - 45 ч) и улучшение их финансирования (в 2008 г. израсходовано 155 млн евро), введение про-граммы содействия освоению немецкого языка, начи-ная с детского сада, повышение качества подготовки преподавательского состава учебных заведений и уве-личение числа учителей из мигрантской среды [15].Таким образом, начиная со второй половины XX в., можно с уверенностью говорить об эволюции репатриационного и иммиграционного законодатель-ства ФРГ. На основе нормативно-правовых актов и миграционной политики устанавливаются существен-ные параметры миграционной модели Германии. Она сочетает в себе политику приема и интеграции пере-селяющихся этнических немцев на основе действую-щего «принципа происхождения», которая является постоянной составляющей миграционной политики, с приоритетной политикой привлечения высококвали-фицированных иммигрантов. Несомненным успехом правительства ФРГ можно считать принятие на зако-нодательном уровне нормативно-правовых актов в области регулирования иммиграционных процессов (закон «Об иммиграции» 2004 г., поправки к закону 2007 г.), которые позволили «de jure» признать Гер-манию странной иммиграции.

Ключевые слова

legal regulation, repatriation, immigration, integration processes, legislation, репатриационные, иммиграционные, интеграционные процессы, правовое регулирование, законодательство

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Скорняков Иван АнатольевичКемеровский государственный университетаспирант кафедры политических наукskor_ivan@mail.ru
Всего: 1

Ссылки

Integration kommt voran. Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration. Режим доступа: http://www.bundesregierung.de/nn_663954/Webs/Breg/DE/Bundesregierung/BeauftragtefuerIntegration/Integration/DritterIntegrationsgipfel/dritter-integrationsgipfel.html
«Интеграция остается ключевой задачей». Интервью с М. Бемер // Deutschland. 2008. № 5. C. 46-49.
Der Nationale Integrationsplan. Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration. Режим доступа: http://www.bundes-regierung.de/Webs/Breg/DE/Bundesregierung/BeauftragtefuerIntegration/Integration/NationalerIntegrationsplan/nationaler-intregrationsplan.html
Хофманн Г. Закон об иммиграции. Путь открыт // Deutschland. 2004. № 4. С. 8-11.
Барташевич Е. Реформа закона об иммиграции в Германии: год спустя // Онлайн-издание Deutsche Welle, 28.08.2008. Режим доступа: http://www.dw-world.de/dw/article/0,,3598205,00.html
Новый закон об иммиграции: кого хотят видеть в Германии? // Онлайн-издание Deutsche Welle, 10.07.2004. Режим доступа: http://www.dw-world.de/dw/article/0,,1262853,00.html
Das Zuwanderungsrecht // Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration. Режим доступа: http://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/DE/Bundesregierung/BeauftragtefuerIntegration/Zuwanderungsrecht/zuwanderungsrecht.html
Райнер О. Нелегальная иммиграция в Германию: новый вызов 1990-х гг. // Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / Под ред. Г. Витковской. М.: Гендальф, 2002. С. 176-189.
Карачурина Л.Б. Иммиграционная политика Германии: успешный - неуспешный опыт // Мировая экономика и международные отношения. 2008. № 7. С. 50-60.
Денисенко М.Б., Хараева О.А. и др. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. М.: Институт экономики переходного периода, 2003. 316 c.
Закон о въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ / Das Gesetz uber die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet. Режим доступа: http://www.vorota.de/WEB023.AxCMS
Закон о делах изгнанных и беженцев / Das Gesetz über die Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge (в редакции от 2 июня 1993 г.). Режим доступа: http://recht.germany.ru/consult/aussiedler/bvfg.html
Ватлин А.Ю. Германия в XX веке. М.: РОССПЭН, 2002. 336 с. Режим доступа: http://www.rusgermhist.ru/RusRaboti/RusVatlin/Vatlinreportrus-02-03.htm
Воробьева О.Д. Миграция населения // Миграционная политика. Приложение к журналу «Миграция в России». М.: МАКС Пресс, 2001. Вып. 6. 176 с.
Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М.: Норма, 2001. Т. 1. 824 с.
 Эволюция законодательства в области регулирования репатриационных, иммиграционных и интеграционныхпроцессов в ФРГ | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 327.

Эволюция законодательства в области регулирования репатриационных, иммиграционных и интеграционныхпроцессов в ФРГ | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 327.

Полнотекстовая версия