Концептуальные модели оценки эффективности деятельности органов власти | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 327.

Концептуальные модели оценки эффективности деятельности органов власти

Рассмотрены модели оценки эффективности деятельности органов государственной власти и организационно-функциональная модель взаимодействия участников процесса оценки. На примере результатов деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области продемонстрировано применение метода суммы мест для расчета интегрального показателя сравнительной комплексной оценки

Conceptual assessments models of authorities efficiency.pdf В основе организационных преобразований, под-держивающих бюджетную реформу, лежит переход к более децентрализованному управлению государствен-ным сектором, т.е. создание внутренней заинтересо-ванности всех органов государственной власти и мест-ного самоуправления, участвующих в управлении об-щественными финансами, в повышении эффективности и результативности использования бюджетных средств. При этом важное место в системе реформирования об-щественных финансов занимают вопросы оценки эф-фективности деятельности самих органов власти.Концептуальные основы оценки эффективности деятельности органов власти заложены в теории Я. Тинбергена (1903-1996), выдвинувшего модель эко-номической политики, включающую в себя:- выбор конечных целей и целевых показателей, к которым следует стремиться;- оценку действенных инструментов бюджетной, налоговой, денежно-кредитной политики;- выработку модели экономики, связывающей целе-вые показатели и инструменты их достижения, что по-зволяет выработать оптимальный масштаб применяе-мых политических мер [1].С точки зрения Я. Тинбергена, цель финансовой по-литики должна быть количественно измерима и отра-жать качественные характеристики. Подразумевается, что органы власти в состоянии воздействовать различ-ными инструментами на уровень достижения цели, для этого разрабатывается финансовый механизм, объеди-няющий цели и инструменты финансовой политики. Теория Я. Тинбергена гласит о том, что можно достичь столько целей финансовой политики, сколько имеется линейно независимых инструментов. Для выработки оптимальной финансовой политики, проводимой госу-дарством в лице органов власти, Я. Тинберген реко-мендует соблюдать неравенство: количество целей не должно превосходить запас инструментов финансовой политики, имеющихся в распоряжении государства.Используя модель Р. Мандела [1], который предполо-жил, что в реальной действительности различные инст-рументы финансовой политики, как правило, находятся под контролем различных правительственных органов -федеральных и региональных, можно решать указанную выше задачу с помощью механизма «приписывания» ка-ждой цели финансовой политики к определенному инст-рументу, и, следовательно, к органу власти, который ока-зывает большее относительное влияние на конкретную цель. Этот подход в экономической литературе получил название эффективной рыночной классификации.Мировая практика управления общественными фи-нансами доказала, что когда у органов власти инстру-ментов реализации финансовой политики меньше, чем целей, то всех целей одновременно достичь невозмож-но. В результате общество сталкивается с проблемой поиска компромиссов между различными целями. Не-обходимо отметить, что формулировка конкретных целей, результатов, индикаторов оценки эффективно-сти управления общественными финансами в целом и деятельности органов власти в частности - это доста-точно сложный процесс, что актуализирует разработку методических подходов к оценке.В РФ перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъек-тов РФ утвержден Указом Президента РФ № 825 от 28.06.2007 г. [2]. В настоящее время система показате-лей оценки эффективности деятельности органов ис-полнительной власти субъектов включает в себя 82 показателя, которые можно объединить в различные группы (рис. 1). Перечень показателей оценки эффек-тивности деятельности органов местного самоуправле-ния городских округов и муниципальных районов ут-вержден Указом Президента РФ № 607 от 28.04.2008 г. [3] и включает в себя 30 показателей.Необходимо отметить, что представленная в указах Президента РФ № 825 и 607 система показателей оцен-ки эффективности деятельности органов власти не ли-шена недостатков. Так, например, расходы бюджета на образование на одного обучающегося зависят от роста заработной платы учителей, но при этом качество об-разовательной услуги может не меняться. Кроме того, предложенные показатели характеризуют виды эконо-мической деятельности в бюджетном секторе, но не отражают деятельность государства в корпоративном секторе экономики.Поэтому, с одной стороны, остается открытым во-прос о совершенствовании системы показателей оцен-ки эффективности деятельности органов государствен-ной власти и местного самоуправления, а с другой сто-роны, слишком большая роль отводится поиску адек-ватных показателей эффективности в ущерб формиро-129ванию инструментария управления, систематизации и сравнительной комплексной оценки эффективности деятельности органов государственной власти и мест-ного самоуправления по имеющимся индикаторам (по-казателям).Сложность оценки эффективности деятельности орга-нов государственной власти и местного самоуправления проявляется и в том, что эти учреждения не производят материальной продукции, по которой можно оценить сте-пень удовлетворенности потребителя или иного результа-та реализации финансовой политики, который можно зафиксировать или количественно измерить. Органы го-сударственной власти и местного самоуправления сами разрабатывают и утверждают доходы и расходы бюдже-тов, стандарты и формы финансового контроля, показате-ли эффективности деятельности органов власти, следова-тельно, высока вероятность субъективизма и ненапря-женности данных показателей.Показатели оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ (ОИВ)Доходы населенияПравопорядоки общественнаябезопасностьЗдоровьеЖилищно-коммунальное хозяйствоПоказатели, используемые для экспертной оценкиПоказатели, динамикароста которыхотражает эффективностьдеятельности ОИВПоказатели, динамикаснижения которыхотражает эффективностьдеятельности ОИВОбразование (общее)Образование начальное профессиональное,среднее профессиональноеКультура,физическаякультура,спортЭкономический ростДоступностьи качествожильяГосударственное и муниципальное управлениеРис. 1. Система показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФРост инфляционных издержек, издержек монито-ринга за состоянием общественных финансов и госу-дарственного финансового контроля создает предпо-сылки для отклонения поставленных задач от реализо-ванных. Учитывая вышеназванные факторы, при оцен-ке эффективности деятельности органов государствен-ной власти и местного самоуправления необходимо делать акцент на тех изменениях, которые управляю-щая система производит во внешней среде или объекте управления - общественных финансах. Решение дан-ной задачи требует наличия большого объема стати-стической информации и заинтересованности самих органов государственной власти и местного само-управления в позитивных изменениях в государствен-ном секторе экономики, бюджетной сфере и общест-венных финансах в целом. В связи с этим считаем не-обходимым формирование федеральной программы статистических работ на 2009 г. и последующие годы, в которую должны быть включены показатели оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.Мотивация органов государственной власти и мест-ного самоуправления к повышению эффективности и качества их деятельности связана с предусмотренными указами Президента РФ № 825 и 607 грантами субъек-там РФ и муниципальным образованиям для содейст-вия достижению и (или) поощрению наилучших значе-ний показателей эффективности деятельности органов власти. Таким образом, оценка эффективности дея-тельности органов государственной власти и местного самоуправления, с одной стороны, создает предпосыл-ки для системного мониторинга результативности управления регионами и муниципальными образова-ниями, принятия мер по совершенствованию управле-ния общественными финансами, а с другой - для по-ощрения субъектов РФ и муниципальных образований, достигших наилучшего качества управления общест-венными финансами.Во исполнение указов Президента РФ № 825 и 607 были разработаны соответствующие методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и мониторинга эффективности деятельности местного самоуправления городских ок-ругов и муниципальных районов, цель которых заклю-чается в определении единых методических подходов к организации оценки и мониторинга с учетом:- эффективности расходования бюджетных средств;- динамики изменения показателей, характеризую-щих качество жизни;- уровня социально-экономического развития ре-гиона и муниципального образования;- степени внедрения методов и принципов управле-ния, обеспечивающих переход к более результативным моделям регионального и муниципального управления.130Организационно-функциональная модель взаимо-действия участников процесса оценки эффективностидеятельности органов власти (с учетом нормативно-правовой регламентации) представлена на рис. 2.СубъектРоссийской ФедерацииДоклад о результатах и основных направлениях деятельности руководителя высшего исполнительного органа власти субъекта РФ1 '1' Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудияПолномочные представители Президента РФ в федеральных округах '' Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФРезультат независимой экспертизы удовлетворенности населения доступностью и качеством бюджетных услуг 1' Президент РФ 1' Мероприятия по повышению результативности деятельности региональных органов исполнительной власти; определение зон приоритетного вниманияиобъема предоставляе;мых: населению услугРис. 2. Модель взаимодействия участников процесса оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФПроцедуры оценки эффективности деятельности органов власти должны быть встроены в процесс управления общественными финансами. Модель оцен-ки эффективности деятельности органов государствен-ной власти представлена на рис. 3.Следует отметить, что наличие множества показа-телей в системе оценки эффективности деятельности органов власти затрудняет сравнительную оценку ре-гионов и муниципальных образований, анализ измене-ний состояния общественных финансов в динамике, что позволяет предложить методику сравнительной оценки эффективности деятельности органов государ-ственной власти и местного самоуправления.Изучение аналитической практики позволяет выде-лить две группы методов комплексной оценки эффек-тивности деятельности, которые приемлемы и к оценке эффективности деятельности органов власти:- без расчета интегрального единого показателя (эвристические методы);- с расчетом единого интегрального показателя [4].Примерами эвристических методов оценки, осно-ванных на профессиональном опыте экспертов, явля-ются динамические сравнения (горизонтальный ана-лиз) показателей, структурные сравнения (вертикаль-ный анализ), пространственные сравнения, группиров-ки показателей по разным признакам и др. Однако применение данного подхода в государственном секто-ре экономики, бюджетной сфере затруднено из-за мно-гомерности сравниваемых показателей.Методы расчета единого интегрального показателя эффективности деятельности весьма разнообразны. Для сравнительной комплексной оценки эффективности деятельности органов власти можно применить сле-дующие методы: метод сумм, метод суммы мест (балльной оценки) и метод расстояний.Продемонстрируем применение метода суммы мест, основанного на суммировании мест (баллов), достигнутых органами государственной власти или местного самоуправления при сравнении различных показателей эффективности во временном аспекте, на примере Новосибирской области (см. табл. 2).Интегральный показатель сравнительной комплекс-ной оценки с применением метода суммы мест рассчи-тывают по формуле131→ min,Rj =∑хijгде Rj - интегральный показатель сравнительной ком-плексной оценки региона; xij - место, полученное при сравнении анализируемых показателей эффективности деятельности органов власти; i - количество сравни-ваемых показателей эффективности деятельности ор-ганов власти; j - количество периодов (лет), участвую-щих в сравнении.При ранжировании периодов первое место в рей-тинге отдается году, в котором набрана наименьшая сумма мест (баллов), т.к. показатели эффективности чаще имели лучшее значение по сравнению с другими периодами.Данные Федеральной службы государственной статистикиДанные ведомственной статистикиИнформацияДРОНД и доклады глав местных администраций о достигнутых значениях показателей для оценки эффективностиРезультаты опроса населения удовлетворенностью бюджетными услугами и деятельностью ОИВ и ОМСУЭкономическое развитиеАнализ динамики показателей эффективности деятельности ОИВ и ОМСУ12Комплексный анализ, оценка и мониторинг эффективности деятельности ОИВ и ОМСУУровень доходовнаселения издоровьеЗдравоохранение и образованиеФизическая культура и спортСравнение со среднероссийским уровнем, средним уровнемсубъекта РФ, с другими субъектами РФ и муниципальными образованиямиСравнение с нормативнымиили целевыми значениямипоказателей эффективностидеятельности ОИВ и ОМСУЖКХ и жилищная политикаОрганизациярегиональногои муниципальногоуправленияобщественнымифинансамиСравнение с показателями,установленными экспертнымпутемАнализ зависимости значенияпоказателей от решений,действий (бездействия)ОИВ и ОМСУ12Управленческие решения ОИВМеры по совершенствованию государственного и муниципального управленияВыделение за счет бюджетных доходов гранта в целях содействия достижения и/или поощрения достижения наилучших значений показателей эффективности деятельности ОИВ и ОМСУ132Рис. 3. Модель оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправленияДля проведения сравнительной комплексной оцен-ки эффективности деятельности органов исполнитель-ной власти Новосибирской области были использованы относительные показатели, на которые не оказывает влияние инфляция. Далее по абсолютным значениям исследуемых показателей во временном аспекте были распределены места (баллы): лучшему значению при-своено 1-е место, худшему значению - 10-е место, т.к. исследуется 10 лет - с 2000 по 2009 г. В табл. 1 приве-ден пример определения места (балла) показателя «Смертность младенческая»: на 2009 г. запланирован показатель 8,9 на 1 тыс. человек, родившихся живыми; при условии достижения планового значения 2009 г.присваивается 1-е место, т.к. отмеченное значение по-казателя минимально в динамическом ряду 2000-2009 гг. Максимальный уровень младенческой смерт-ности был в 2000 г. (15,2 на 1 тыс. человек родившихся живыми), поэтому данному году присвоено 10-е место. Минимальное значение интегрального показателя сравнительной комплексной оценки (рассчитанного по 32 показателям эффективности деятельности органов власти) достигнуто в 2009 г. - 50 баллов (табл. 2), что позволяет сделать вывод о последовательной реализации админист-рацией Новосибирской области политики, направленной на повышение эффективности деятельности органов исполни-тельной власти, повышение качества жизни населения.Пример определения места (балла) показателя во временном аспекте при сравнительной комплексной оценке эффективности деятельности органов властиТ а б л и ц а 1Годы2000200120022003200420052006200720082009Значение показателя «Смертность младенческая на 1 тыс. чел., родившихся живыми»15,214,814,011,912,110,89,69,19,08,9Место при сравнении, баллы10986754321Сравнительная комплексная оценка эффективности деятельности органов исполнительной властиНовосибирской области за 2000-2009 гг.Т а б л и ц а 2ПоказательОтчетная информацияПлановые значения 20002001200220032004200520062007200820091234567891011Реальная среднемесячная начисленная зарплата работников в сравнении с предыдущим годом, %42110586379Отношение среднемесячной номинальной начисленной зарплаты работников государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения к среднеме-сячной зарплате работников, занятых в сфере экономики региона, %10958764321Отношение среднемесячной номинальной начисленной зарплаты работников государственных (муниципальных) учреждений образования к среднемесяч-ной зарплате работников, занятых в сфере экономики региона, %91017865432Отношение среднемесячной номинальной начисленной зарплаты работников государственных (муниципальных) учреждений культуры и искусства к сред-немесячной зарплате работников, занятых в сфере экономики региона, %91012348765Доля населения, охваченного телефонной связью, %10987654321Доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожи-точного минимума, %10987654321Уровень безработицы (по методологии Международной организации труда) в среднем за год, %9876543321Смертность младенческая на 1 тыс. чел., родившихся живыми10986754321Смертность населения трудоспособного возраста всего на 100 тыс. чел. насе-ления соответствующего возраста12359108764в том числе по причине сердечно-сосудистых заболеваний12349108765Число работающих врачей в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения в расчете на 10 тыс. чел. населения (на конец года)9876512334Средняя продолжительность пребывания пациента на койке в государствен-ных (муниципальных) учреждениях здравоохранения, дни7654111233Численность учащихся, приходящихся на одного учителя, работающего в государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях, чел.9987653124Средняя наполняемость классов в государственных (муниципальных) обще-образовательных учреждениях в городских поселениях, чел.4443331256Доля выпускников государственных (муниципальных) учреждений среднего профессионального образования, трудоустроившихся по полученной профес-сии в первый год, в общей численности выпускников таких учреждений, %6875433221Доля детей, оставшихся без попечения родителей, всего, %1236798754Удельный вес населения, систематически занимающегося физкультурой и спортом, %9897654321Количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек на 1 000 чел. населения, шт.25367910841Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жите-ля субъекта РФ, кв. м10987654321Отношение средней цены одного квадратного метра общей площади к сред-недушевым доходам населения в субъекте РФ, руб.81095673421Доля убыточных организаций ЖКХ, %87910654321Удельный вес потерь воды в процессе производства и транспортировки до потребителей, %1236788754133О к о н ч а н и е т а б л. 21234567891011Удельный вес потерь теплоэнергии в процессе производства и транспортировки до потре-бителей, %32419105786Удельный вес потерь электроэнергии в процессе производства и транспортировки до по-требителей, %21098471365Доля региональных дорог, не отвечающих нормативным требованиям, %1123579864Доля преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их соучастии, в общем числе зарегистрированных преступлений, %10798654321Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых пред-приятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций, %89104675321Удельный вес прибыльных крупных и средних сельскохозяйственных организаций от их общего числа, %46108597321Динамика налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, %1823654679Динамика неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, %12367451098Доля расходов консолидированного бюджета субъекта РФ, формируемых в рамках программ, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта РФ (без учета субвенций на исполнение делегируемых полномочий), %1777834625Доля расходов консолидированного бюджета субъекта на капитальные вложения от обще-го объема расходов консолидированного бюджета субъекта, %78109654321Сумма мест (баллов)18520818619119118615314012150Рейтинг по эффективности деятельности ОИВ субъекта РФ51068-98-974321Для облегчения процесса оценки эффективности деятельности органов государственной власти и мест-ного самоуправления все показатели эффективности можно объединить в три блока:1..Показатели эффективности первого уровня - по-зволяют оценить систему управления региональными финансами в целом (например, объем кредиторской задолженности бюджета).2.Показатели эффективности второго уровня - по-зволяют оценить эффективность всех промежуточных процессов (например, качество управления горизон-тальными процессами).3.Показатели эффективности третьего уровня - по-зволяют оценить эффективность базовых стадий и про-цедур процессов [5].Следует отметить, что применение метода суммы мест (балльной оценки) позволяет выявить период или субъект Федерации, достигший наилучших показате-лей эффективности деятельности, что, в свою очередь, можно использовать при принятии решения о выделе-нии за счет бюджетных средств грантов в целях содей-ствия и/или поощрения достижения наилучших значе-ний показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.Таким образом, оценка эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправ-ления осуществляется с позиции влияния на качество жизни населения, т.к. осуществляется в социально-экономической сфере по следующим направлениям: развитие экономики, уровень доходов населения, поли-тика в сфере обеспечения безопасности, здоровье, обра-зование, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищная политика. Результаты оценки эффективности деятельно-сти органов государственной власти и местного само-управления должны выявлять «узкие места», требующие первоочередного внимания региональных и муници-пальных властей, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности регио-нальных органов власти, в том числе по оптимизации неэффективных расходов, а также выявить внутренние резервы (финансовые, материально-технические, кадро-вые и т.д.) для увеличения заработной платы работников бюджетной сферы, повышения качества и объема пре-доставляемых населению бюджетных услуг.

Ключевые слова

assessment, model, authorities efficiency, оценка, модель, эффективность деятельности органов власти

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Баранова Инна ВладимировнаСибирская академия финансов и банковского делакандидат экономических наук, доцент, зав. кафедрой финансов и кредитаbaranova_sifbd@mail.ru
Всего: 1

Ссылки

Диагностика финансового состояния и совершенствование управления бюджетным процессом на региональном уровне. М.: Фонд социальных проектов, 2003. 256 с.
Баранова И.В. Оценка эффективности и результативности деятельности субъектов государственного сектора экономики. Новосибирск: САФБД, 2007. 178 с.
Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов: Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607.
Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825
Сакс Дж.Д., Ларсен Ф.Б. Макроэкономика. Глобальный подход / Пер. с англ. М.: Дело, 1996. 848 с.
 Концептуальные модели оценки эффективности деятельности органов власти | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 327.

Концептуальные модели оценки эффективности деятельности органов власти | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 327.

Полнотекстовая версия