Необходимость разрешения налоговых конфликтов на досудебном уровне | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 329.

Необходимость разрешения налоговых конфликтов на досудебном уровне

Обосновывается кризисная реализация налоговых конфликтов, которая усилилась тем, что в обстановке переходной социально-экономической системы России на налоги упала непропорциональная их вине доля ответственности перед обществом. Выделены факторы, обусловливающие необходимость развития цивилизованного пути разрешения налоговых конфликтов (в виде споров), с одной стороны, и досудебного механизма урегулирования налоговых споров - с другой. Предложена классификация основных «спорных» моментов налоговых нарушений.

The necessity of tax conflicts settlement at the pre-trial level.pdf С точки зрения Правительства РФ, в период реформ налоговых поступлений всегда не хватало для удовле-творения самых насущных государственных потребно-стей [1]. Поэтому в первое десятилетие реформ госу-дарство постоянно повышало налоговое давление на субъектов российской экономики за счет расширения перечня налогов и увеличения их ставок. Положение бюджета усугублялось неупорядоченностью распреде-ления налогов по звеньям бюджетной системы.В свою очередь, производителю приходилось тяже-ло, причем не только от собственно налогов, но и от их невнятности и изменчивости. Поэтому налоговые кон-фликты были неизбежны. Вместе с тем некоторые ав-торы считают, что «главный грех» российских фирм был не столько в уклонении от налога, сколько в уводе доходов за рубеж [2]. Практически все, кто хоть как-то был связан с внешнеэкономической деятельностью, оставляли доходы за границей, которые, по мнению данного автора, ни при каких условиях, уже не возвра-тятся в Россию.Иными словами, кризисная реализация налоговых конфликтов усилилась тем, что в обстановке переход-ной социально-экономической системы России на на-логи упала не пропорциональная их вине доля ответст-венности перед обществом. Налоги превратились в объект всеобщего внимания, критики, упражнений и массового реформирования. При этом решительность реформаторов не знала границ, и попытки внедрить новые формы налогообложения могли значительно углубить налоговые конфликты и практически парали-зовать налогообложение.В связи с этим важно выделить факторы, обуслов-ливающие необходимость развития цивилизованного пути разрешения налоговых конфликтов (в виде спо-ров), с одной стороны, и досудебного механизма уре-гулирования налоговых споров - с другой.1. Группа экономических факторов, к которой мы относим такие, как опасность длительного прерывания производственно-финансовой деятельности фирм, вы-сокая доля убыточных фирм и неослабевающая про-блема неплатежей между субъектами российской эко-номики (в целом по стране доля убыточных фирм со-ставляет в 2002-2007 гг. в среднем 37% [3]). Задолжен-ность по налогам и сборам в бюджетную систему Рос-сии выросла в первом квартале 2006 г., по даннымФНС, на 73,4 млрд руб., достигнув на 1 апреля 827,6 млрд руб. При этом увеличение долгов по феде-ральным налогам и сборам составило за первые три месяца 73,5 млрд руб., и на 1 апреля размер задолжен-ности составил 729,6 млрд руб. По федеральным нало-гам и сборам задолженность составляет 88,2% от об-щей суммы задолженности по налоговым платежам, по региональным, местным налогам и сборам, специаль-ным налоговым режимам - соответственно 6,7, 3,9 и 1,2% [4]. В таких условиях арбитражное рассмотрение налоговых дел, требующее значительного времени, способно существенно подорвать конкурентоспособ-ность российских предприятий и поставить под угрозу банкротства значительное число предпринимательских структур.Правовая группа факторов, которая включает в себя несовершенство нормативной базы: изменчивость на-логового законодательства, ставящая в тупик и налого-плательщика и налоговика, известная неопределен-ность, неоднозначность положений, допускающих раз-ную трактовку нормативных документов налоговой службы. Также к правовым факторам можно отнести противоречивость законов и инструкций, нестыковку налоговых норм с нормами бухучета и отчетности; сложность процессуальных норм обжалования реше-ний налоговых органов.Технические факторы включают в себя недостаточ-ность опыта и квалификации значительной части нало-говых работников (что, собственно, и обусловливает высокий уровень выигрышей налогоплательщиков в арбитражных судах Российской Федерации), разоб-щенность финансовых усилий Минфина, налоговой службы, Госдумы и Президента по выработке непроти-воречивых мер налоговой политики.Политические факторы - использование налоговых механизмов для публичных судебных процессов (таких как дело ЮКОСа), неоднозначно воспринимаемых ме-ждународной общественностью.Таким образом, наличие значительного числа фак-торов, определяющих необходимость развития досу-дебного разрешения налоговых конфликтов, связано с теми проблемами российских реформ, которые затруд-няют эффективное судебное удовлетворение налого-вых споров. Во многом это связано с тем, что форми-рование современной российской налоговой системы113постоянно сопровождалось проявлением многообраз-ных видов налоговых преступлений и правонарушений [5]. Об их реальных масштабах в той или иной степени свидетельствуют следующие косвенные показатели:- значительный разрыв между официальными и ре-альными доходами населения. При средних официаль-ных доходах работающих россиян в 2005-2007 гг. в 400-500 долл. число сделок с недвижимостью разного рода растет на 10% (в отдельных регионах - до 18%); приобретение автомобилей - на 9% ежегодно в сред-нем по России [6]. По данным экспертов, «в тени» на-ходится до 35% рабочих мест, не регистрируемых на-логовыми органами, а в некоторых отраслях (рознич-ная торговля, сфера консультационных, медицинских, юридических услуг) - до двух третей. Поэтому при сохранении существующего высокого уровня «серых» доходов граждан - работников и предпринимателей -интенсивность налоговых споров будет возрастать;- рост объема денежной наличности, находящейся во внебанковском обороте (использование «черного нала» в расчетах с другими предприятиями, при оплате труда). Соответственно, при усилении действий государства по укреплению налоговой дисциплины наибольшая доля задолженности за период 2002-2003 гг. пришлась на НДС (в среднем 46,9%), налог на прибыль (в среднем 13,7%) и акцизы (4,7%), зависящие от скорости и полно-ты денежных расчетов в экономике [7. C. 102]. В свою очередь, по мере ужесточения платежной дисциплины и росте собираемости налогов с традиционных для денеж-ного обращения секторов (сферы услуг, в том числе фи-нансовых, торговли) число налоговых споров будет только расти, и потребность в их досудебном разреше-нии соответственно увеличиваться;- повышение объемов капиталов, незаконно выво-зимых за границу (открытие счетов в зарубежных бан-ках, приобретение компаний, имущества и ценных бу-маг за рубежом). Следовательно, вместе с предлагае-мыми мерами по репатриации капиталов необходимо усилить работу управлений налоговой службы по до-судебному разрешению споров.В зависимости от того, какой элемент налогового механизма и как используется недобросовестными на-логоплательщиками, мы полагаем целесообразным классифицировать основные «спорные» моменты нало-говых нарушений следующим образом:- игнорирование налоговых обязанностей - непред-ставление бухгалтерской отчетности в налоговые орга-ны;- выведение субъекта налогообложения из-под на-логового контроля - непостановка на учет, фиктивная реорганизация (ликвидация) предприятия;- неотражение результатов деятельности в бухгал-терских документах - осуществление сделок без доку-ментального оформления, сокрытие истинных финан-совых результатов хозяйственных операций, неоприхо-дование товарно-материальных ценностей и денежной выручки;- искажение экономических показателей, позво-ляющих уменьшить размер налогооблагаемой базы;- сокрытие оборота, облагаемого НДС.Значимым фактором потребности в досудебном разрешении налоговых конфликтов выступают недос-114татки российского законодательства о налогах, кото-рые затрудняют объективное судебное производство по налоговым делам.В частности, в ст. 3 п. 6 Налогового кодекса РФ сфор-мулировано утверждение о том, что акты законодательст-ва о налогах и сборах должны быть сформулированы та-ким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить.Аналогичную проблему для судебного разрешения налоговых конфликтов создает и ст. 21. п. 11 Налого-вого кодекса РФ «Права налогоплательщиков (пла-тельщиков сборов)»: «Налогоплательщики имеют пра-во... не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов...». Несмотря на значимую либе-ральную норму налогового права, в данной статье ут-рачивается смысл определения неправомерности, кото-рая определяется судом или вышестоящим органом (п. 3 ст. 6). Поэтому только после их решений у нало-гоплательщика может возникнуть право на невыполне-ние акта. А что касается требования, то его неправо-мерность, таким образом, целиком зависит от субъек-тивной оценки плательщика. Следовательно, понятие «требования налоговых органов», согласно данной ста-тье, можно формально распространить и на «требова-ния об уплате налога» (гл. 10 Налогового кодекса РФ). Тогда вся правовая конструкция налоговых требований становится весьма шаткой. Соответственно, в таких условиях роль судебного разрешения налоговых спо-ров принижается, а досудебного, напротив, возрастает.Во многом перенесение тяжести разрешения нало-говых конфликтов на суды вызвано абсурдностью си-туации, когда Конституция РФ прямо возлагает на пра-вительство ответственность за налоговую политику: «Правительство... обеспечивает проведение в Россий-ской Федерации единой финансовой... политики»..., а Налоговый кодекс РФ запрещает ему принимать зна-чимые решения в области налогов. В таких условиях закономерно усиление налоговой деятельности судов. При этом высшие судебные инстанции, трактуя закон, меняют практику его применения. Так, согласно Зако-ну «Об арбитражных судах в Российской Федерации» судебные акты являются обязательными для всех госу-дарственных и местных органов, организаций, должно-стных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации. Поэтому фактиче-ски прямое действие имеет не Налоговый кодекс, где в гл. 1, устанавливающей систему источников налогового права, не упоминаются суды, а толкования и коммента-рии тех или иных норм судами. В итоге, «как никакая другая, - справедливо отмечает А. Брызгалин, - судеб-но-арбитражная практика по налоговым спорам играет огромную роль в регулировании налоговых отношений. И с практической точки зрения отрицать это невозмож-но» [8. C. 12]. Однако именно в этом заложено значи-тельное отступление от исходных норм налогового пра-ва, определяемых, прежде всего, Налоговым кодексом. Поэтому в целях сокращения почвы для налоговых на-рушений необходимо по возможности максимально пе-реложить тяжесть разрешения налоговых конфликтов с судов на досудебный (ведомственный) уровень.Косвенной предпосылкой этого служит тот факт, что при преобладании «буквального» подхода к нало-говым законам экономист, пытающийся «втиснуть» некую экономическую идею в правовые рамки, по мне-нию И.В. Горского, всегда «…проигрывает юристу, не только не обремененному пониманием этой идеи, но и, зачастую, материально поощряемому к ее искажению» [9. C. 292]. Мы присоединяемся к данному автору в том, что даже в контексте развития досудебного урегу-лирования споров налогоплательщиков и государства вопрос о содержании налоговых законов и порядке их применения не теряет своей важности. В этом проявля-ется некая дихотомия досудебного разрешения налого-вых конфликтов: для того чтобы налоговые законы соблюдались, необходимо усилить процессуальную сторону разрешения споров и, одновременно, активи-зировать ведомственные механизмы их преодоления. В свою очередь, это поможет, прежде всего, налогопла-тельщику, который увидит, наконец, в налоговом зако-не требование не только экономики, финансов, права, но и этики.Таким образом, досудебное урегулирование налого-вых конфликтов заключается в возможности налого-плательщиков разрешать налоговые споры, не обраща-ясь в судебные инстанции, а подавая возражения на акты налоговых проверок в налоговые органы, а также направляя жалобы на решения налоговых инспекций в вышестоящую налоговую инстанцию. Иными словами, если ведомство допустило нарушение, оно обязано са-мо устранить его законным путем. Именно для этого и требуется досудебная процедура разрешения налого-вых конфликтов. Создание подразделений налогового аудита внутри системы налоговых органов является также частью реализации общей государственной по-литики, направленной на снижение числа споров с уча-стием государственных органов в арбитражных судах, число которых удваивается ежегодно. В связи с этим мы полагаем, что досудебные процедуры разрешения конфликтов государства и налогоплательщиков есть важнейшее средство утверждения начал законности в деятельности налоговых органов. Сегодня Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы начи-нают действовать уже как власть, которая выполняет не только фискальные функции, но и выходит на новый качественный уровень своей правоприменительной деятельности. Поэтому налоговым органам сегодня крайне необходимо усилить свою ответственность за соблюдение законности в налоговых правоотношениях.Важным условием для развития досудебного разре-шения налоговых конфликтов мы видим внедрение в 2007 г. новых норм Налогового кодекса РФ, которые пре-доставили налогоплательщикам право подачи апелляци-онной жалобы на решение налогового органа о привлече-нии к ответственности за совершение налогового право-нарушения. Кроме того, относительной новацией в рос-сийском налоговом законодательстве, создающей норма-тивные условия для развития досудебного урегулирова-ния налоговых споров, является достаточно широкий спектр порядка ведомственного обжалования и сроков этого процесса. В частности, порядок обжалования реше-ний налоговых органов, а также действий либо бездейст-вий должностных лиц включает в себя следующее.Во-первых, апелляционная жалоба на решение, вы-несенное по результатам налоговой проверки, не всту-пившее в силу. Она подается в налоговый орган, вы-несший обжалуемое решение, в течение 10 дней с мо-мента вручения лицу данного решения. При этом нало-говый орган, вынесший обжалуемое решение, обязан в течение трех дней со дня поступления указанной жало-бы направить ее со всеми материалами в вышестоящий налоговый орган, т.е. в региональное Управление Фе-деральной налоговой службы России.Во-вторых, жалоба на решение, вынесенное по ре-зультатам налоговой проверки, вступившее в законную силу (подается в вышестоящий налоговый орган в те-чение одного года с момента его вынесения). Условием ее подачи выступает отсутствие обжалования данного решения ранее в апелляционном порядке.В-третьих, жалоба на иные решения, требования, уведомления налоговых органов, а также на действия или бездействие их должностных лиц подается в вы-шестоящий налоговый орган в течение трех месяцев со дня, когда налогоплательщик узнал или должен был узнать о нарушении своих прав.В итоге становления научных основ исследования налоговых конфликтов целесообразно сделать сле-дующие выводы.Налоговые конфликты являются неизбежным след-ствием налогообложения, выступая как противоречия интересов его различных сторон. Такие противоречия могут как служить развитию системы налогов, так и вес-ти ее к деградации. При этом в России налоговые кон-фликты обусловлены не только неполным соответстви-ем практики финансово-хозяйственной деятельности и налогового администрирования букве закона, но и про-тивопоставлением легальной (с точки зрения налогового права) и нелегальной предпринимательской деятельно-сти, экономически оправданного и политическо-конъюнктурного законотворчества.Формы налоговых конфликтов следует классифици-ровать как по источнику возникновения, так и по уров-ню проявления и путям разрешения. В частности, клас-сификация источников налоговых конфликтов (проти-воречия между налоговыми законами и потребностями экономики, между положениями налоговых законов и практикой налогового администрирования между дейст-виями налогоплательщиков и государства, и нормами налогового права) позволяют выделить такие уровни их проявления, как трансформационный (высший), макро-экономический (верхний), финансовый (средний). Но не менее важным является еще один уровень налоговых конфликтов - нижний, на котором разграничиваются пути их разрешения - цивилизованный (налоговые спо-ры) и нецивилизованный (всяческое уклонение от упла-ты налогов). В свою очередь, цивилизованный путь -налоговые споры - также подразделяется на судебное и досудебное их разрешение.В России преимущественным путем разрешения на-логовых споров является судебный. Между тем именно досудебный путь является самым перспективным, так как способствует не только снятию налоговых проблем хозяйственных субъектов, но и разрешению налоговых противоречий для самого государства. Поэтому к фак-торам, определяющим необходимость развития досу-дебного разрешения налоговых споров в Российской Федерации, мы относим такие, как преимущественно115«договорной» характер налогового права, длительный характер судебных разбирательств, несовершенство налогового контроля и т.п.Перегруженность судебного разрешения налоговых споров в Российской Федерации стала следствием как неотработанности самого механизма их досудебногорешения, так и недостаточно сформированных условий его активизации. В свою очередь, это не способствует профилактике налоговых конфликтов и не решает про-блему их дальнейшего расширения. В связи с этим не-обходимо исследование развития регулирования нало-говых споров на досудебном уровне.

Ключевые слова

pre-trial regulating, tax dispute, the tax conflict, досудебное урегулирование, налоговый спор, налоговый конфликт

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Андрющенко Яна ВикторовнаМежотраслевая торговая система ООО «Фабрикант»аспирант Всероссийской государственной налоговой академии, консультант по правовым вопросам Межотраслевой торговой системы ООО «Фабрикант»Andry-yana@yandex.ru
Всего: 1

Ссылки

Горский И.В. Развитие налоговой системы Российской Федерации: Дис. ... д-ра экон наук. М.: Министерство финансов Российской Федерации. Научно-исследовательский финансовый институт, 2004. 342 с.
Аналитическая справка о поступлении налогов и сборов в бюджетную систему РФ в 2003 г. М.: МНС РФ, 2003. 83 с.
Брызгалин А. Значение и место современной судебно-арбитражной практики в правовом регулировании налоговых отношений // Налоги и финансовое право. 2002. № 11. С. 12-16.
Аналитические материалы Госкомстата РФ за 1999-2007 гг. Режим доступа: <http://www.gks.ru>
Васильев В.П. Налоговая полиция совершенствует методы борьбы с налоговыми преступлениями // Налоговые споры. 2002. № 2. Режим доступа: <http://www.nalog.ru>
Данные официального сайта ФНС России. Режим доступа: <http://www.nalog.ru>
Данные официального сайта Госкомстата России. Режим доступа: <http://www.gks.ru/scripts/free/>
Интервью с А. Кудриным // Итоги. 2003. № 5. С. 1-6.
Князев В.Г., Пансков В.Г. Налоги. М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2003. 336 с.
 Необходимость разрешения налоговых конфликтов на досудебном уровне | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 329.

Необходимость разрешения налоговых конфликтов на досудебном уровне | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 329.

Полнотекстовая версия