Организация финансовой деятельности в субъекте Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 329.

Организация финансовой деятельности в субъекте Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты

Рассматриваются вопросы теории и практики организации финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации. На основе анализа сложившихся в науке подходов обосновывается авторская позиция по данному вопросу. Высказываются предложения по совершенствованию организационно-правового обеспечения финансовой деятельности на региональном уровне.

Organization of financial activity in the subject of the Russian Federation: theoretical and legal perspectives.pdf Федеративное устройство России обусловливает самостоятельность субъекта РФ как государственно-правового образования и предопределяет необходи-мость обеспечения финансовыми ресурсами публично-территориальных интересов. В целях создания эконо-мической основы для реализации стоящих перед ним задач и функций субъект Федерации в лице соответст-вующих органов государственной власти осуществляет практически организующие действия, нацеленные на образование, распределение и использование фондов денежных средств, совокупность которых составляет содержание региональной финансовой деятельности.Ю.Л. Смирникова справедливо отмечает, что государ-ственное устройство Российской Федерации определяет особое положение финансовой деятельности субъекта РФ, свидетельствующее о наличии взаимосвязей как с финансовой деятельностью центра, так и с финансовой деятельностью муниципальных образований [1. С. 10]. Субъекты Федерации выступают проводниками общефе-деральной финансовой политики, ориентированной на современном этапе на адаптацию бюджетной системы к изменившимся экономическим условиям и создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны в посткризисный период [2]. С другой стороны, в отношениях между федерацией и муници-пальными образованиями субъекты РФ являются свя-зующим звеном по оказанию финансовой помощи по-следним из федерального бюджета, воздействуют на ме-стные финансы посредством перечисления межбюджет-ных трансфертов, предоставления государственных га-рантий муниципалитетам для привлечения кредитных ресурсов, установления нормативов отчислений от феде-ральных и региональных налогов и сборов.Несмотря на особое положение и роль финансовой дея-тельности субъектов Федерации в реализации публичных интересов, вопросы ее организационного обеспечения не получили должного освещения в финансово-правовой ли-тературе. Ученые, исследовавшие проблемы сущности финансовой деятельности как базовой категории отрасли финансового права, в своих работах ограничивались указа-нием на организационный характер отношений, возни-кающих в процессе ее осуществления [3. С. 9; 4. С. 19-20]. Признавая, что предметом финансового права охватывают-ся не только имущественные (связанные с движением де-нежных средств), но и организационные (неимуществен-ные) отношения, необходимо отметить, что финансовая деятельность субъекта РФ как часть механизма социально-го управления одновременно является «организованной» извне. Еще в 1912 г. А.А. Богданов писал: «Всякую челове-ческую деятельность… можно рассматривать как некото-рый материал организационного опыта и исследовать с организационной точки зрения» [5. С. 69].С учетом общетеоретических подходов организацию региональной финансовой деятельности можно рассмат-ривать как построение управляющей и управляемой сис-тем (структурная часть), равно как и отношений между ними (функциональная часть), обусловленных единством цели или выполняемых ими функций [6. С. 45]. Статиче-ское начало организации финансовой деятельности вы-ражается в формировании системы органов, осуществ-ляющих практически организующие действия по образо-ванию, распределению и использованию фондов денеж-ных средств, и наделении их соответствующей компетен-цией, а также объекта управленческого воздействия -финансовых фондов субъекта Федерации: регионального бюджета и бюджета территориального фонда обязатель-ного медицинского страхования. Структурная характери-стика организационного обеспечения финансовой дея-тельности базируется на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Фе-дерацией и ее субъектами.Системно-структурная организация финансов требует установления способов взаимодействия и рациональных связей между управляющей и управляемой системами, которые проявляются как динамическое начало организа-ции финансовой деятельности. Как вид управленческой процедуры финансовая деятельность приобретает особое функциональное содержание, проявляющееся во взаимо-связи ее цели, задач и функций. Категория «цель» являет-ся движущей силой деятельности, отвечает на вопрос о том, ради чего эта деятельность осуществляется, на что направлена [7. С. 98]. В ходе финансовой деятельности субъект Федерации как публично-правовое образование стремится прежде всего покрыть финансовые затраты на осуществление своих функций и решение задач, стоящих перед ним в конкретный исторический период. Например, в Послании Губернатора Томской области депутатам Го-сударственной Думы Томской области «Через кризис - к развитию» от 29 января 2009 г. были определены такие стратегические задачи, как сохранение социальной на-правленности бюджета, поддержка местных товаропроиз-водителей, развитие малого предпринимательства, опти-мизация бюджета (снижение расходов на содержание областных и муниципальных органов власти, энергосбе-режение и т.д.).Цель финансовой деятельности достигается путем решения задач по формированию, распределению и ис-пользованию финансовых фондов, каждая из которых представляет собой определенный этап достижения ко-нечного результата. В качестве первостепенной перед субъектом Федерации встает задача мобилизации финан-совых ресурсов. Она требует осуществления комплекса мер, позволяющих за определенный период времени сконцентрировать ресурсы в денежных фондах путем117взимания налогов и сборов, получения неналоговых дохо-дов, привлечения заемных средств, а также сосредоточить их на решении определенной задачи. Собранные денежные средства необходимо справедливо и рационально распре-делить между производственной и непроизводственной сферами, между отдельными отраслями экономики. Они направляются на решение конкретных задач и имеют оп-ределенного адресата. Использование финансовых фондов предполагает своевременное и полное обеспечение денеж-ными средствами запланированных потребностей, т.е. их непосредственное расходование.Каждая задача реализуется через набор последова-тельных действий субъектов финансовой деятельности, составляющих ее функции, т.е. конкретные направления воздействия. В финансово-правовой литературе отсутст-вует единообразный подход к их определению; нередко функции подменяются задачами финансовой деятельно-сти. А.В. Демин выделяет фискальную (по созданию цен-трализованных и децентрализованных фондов денежных средств) и распределительную (по распределению и ис-пользованию сформированных финансовых ресурсов) функции [8. С. 13]. Однако наряду с контрольной функ-цией такие воздействия характерны для финансов, а не для их практической реализации субъектом Федерации.На наш взгляд, в функциональное содержание фи-нансовой деятельности необходимо включать следую-щие действия: планирование, прогнозирование, регули-рование, координацию и финансовый контроль за за-конным и целесообразным использованием фондов де-нежных средств. Данная позиция не получила широкой поддержки среди представителей финансово-правовой науки, что объясняется их опасением вторгнуться в предмет административно-правового регулирования, поскольку указанные функции присущи исполнительно-распорядительной деятельности. Признавая в целом управленческие отношения предметом административно-го права, в них необходимо выделять внешние и внутрен-ние отношения. Во внешних управленческих отношениях непосредственно проявляется финансовая деятельность государства как часть механизма социального управле-ния, а для него характерны такие функции, как предвиде-ние, планирование, координирование, организация, кон-троль [9. С. 255], регулирование и учет [10. С. 207]. Внут-риорганизационные отношения в органах исполнитель-ной власти, а также в аппаратах законодательных, судеб-ных и иных государственных органов следует отнести к предмету административного права [11. С. 8].Финансовая деятельность всегда выступает как планомерно организуемая деятельность, что обуслов-лено природой финансовых отношений. Финансовое планирование как ее функция представляет собой сис-тему научно обоснованных мероприятий по определе-нию источников образования, критериев распределе-ния денежных средств и направлений использования финансовых ресурсов [12. С. 14]. На уровне субъекта РФ планирование обеспечивается системой финансо-вых планов, каждый из которых решает задачи органи-зации и управления финансами в конкретном звене управления. Так, в соответствии с Законом Томской области от 14.09.2009 № 177-ОЗ система документов стратегического планирования Томской области вклю-чает в себя Стратегию социально-экономического раз-вития, схему территориального планирования, отрасле-вые стратегии и Программу социально-экономического развития Томской области на среднесрочный период. Данные планы являются основой для разработки доку-ментов программно-целевого планирования, вклю-чающих долгосрочные и ведомственные целевые про-граммы, доклады и отчеты о результатах деятельности.С финансовым планированием тесно связано прогно-зирование - процесс получения информации о будущем состоянии явлений и событий, основанный на их научном познании. Оно является необходимой предпосылкой пла-новых расчетов и может рассматриваться как начальная стадия планирования, определяющая выбор путей дости-жения целей плана. Основу для финансового прогнозиро-вания составляет прогнозирование социально-эконо-мического развития субъекта РФ, под которым понимает-ся деятельность региональных органов государственной власти по сбору и анализу информации о социально-экономическом развитии территории и построению на его основе предположений о ее дальнейшем развитии [13. С. 14]. Составление проектов региональных бюджетов основывается, в том числе, на прогнозах социально-экономического развития субъектов Федерации.Функция регулирования направлена на упорядочение финансового механизма и обеспечение взаимодействия финансовых институтов между собой. Регламентация распределительных процессов наиболее ярко выражена в бюджетном регулировании. Его сущность заключается в перераспределении бюджетных ресурсов между бюдже-тами разных уровней, осуществляемом для сбалансиро-вания доходов и расходов, выравнивания финансового уровня различных территорий в процессе межбюджетных отношений. Действующий механизм бюджетного регули-рования включает в себя два основных направления: пе-редача части налоговых доходов федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на постоянной основе и предос-тавление межбюджетных трансфертов из специально соз-даваемых бюджетных фондов.Координация как функция финансовой деятельности нацелена на обеспечение согласованного взаимодействия управляющей и управляемой систем. Межотраслевой характер деятельности в сфере финансов обусловливает существование нескольких самостоятельных организаци-онных систем, каждая из которых имеет собственные предметы ведения, цели, задачи и методы осуществления функций. Чтобы объединить усилия различных государ-ственных органов для решения общих задач, устранить параллелизм в решении предметов совместного ведения, необходимо наделение какого-либо органа управления координационными полномочиями. В этой связи коорди-нация приобретает особый характер как группа однород-ных, осуществляемых органами государственной власти и местного самоуправления предписаний, обеспечивающих единство и гармоничное сочетание действий субъектов управления в процессе исполнения возложенных на них обязанностей [14. С. 13].При Правительстве РФ создан и действует ряд ко-ординационных органов, например Правительственная комиссия по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти. Она призвана координировать работу по опре-делению показателей оценки результатов деятельности,118совершенствованию разработки текущих и средне-срочных планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной вла-сти субъектов РФ, а также по подготовке федеральны-ми органами исполнительной власти и высшими ис-полнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации ежегодных докладов о результатах, полученных в отчетном периоде.Исходя из федеративного устройства российского государства, особую значимость приобретает вопрос взаимоотношений и взаимодействия между федераль-ным уровнем власти и региональными структурами. В сфере финансов особая роль принадлежит территори-альным структурам федеральных органов власти в субъ-ектах Федерации, призванных независимо от региональ-ной власти проводить общегосударственную финансо-вую политику на местах и в то же время призванных к взаимодействию и сотрудничеству с соответствующими органами власти субъектов Федерации [15].Финансовый контроль направлен на выявление ре-зультатов деятельности в сфере финансов и обеспечение обоснованности и справедливости процессов формирова-ния, распределения и использования фондов денежных средств субъекта Федерации. В ходе его осуществления проверяется соблюдение установленного порядка осуще-ствления финансовой деятельности всеми органами госу-дарственной власти, предприятиями, учреждениями, ор-ганизациями и гражданами. При выявлении фактов на-рушения финансового законодательства участники фи-нансового правоотношения привлекаются к установлен-ной законом ответственности. С другой стороны, финан-совый контроль отражает результаты осуществления ре-гиональной финансовой деятельности, достижения ее цели по полному и своевременному обеспечению финан-сами стоящих перед субъектами РФ задач и функций. Он является обязательным завершающим этапом в процессе осуществления любой функции финансовой деятельно-сти, отражая ее качественные и количественные результа-ты, действенность ее приемов, способов и средств.Осуществление финансового контроля в субъектах Федерации возложено на контрольно-счетные палаты,образуемые региональным законодательным (представи-тельным) органом государственной власти и подотчетные ему. В некоторых субъектах Федерации были созданы специальные органы в данной сфере в рамках исполни-тельной ветви власти. Так, в Красноярском крае образо-вана Служба финансово-экономического контроля, осу-ществляющая, помимо контроля в финансово-бюджетной сфере, также контроль за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Феде-рации о размещении заказов на поставку товаров, выпол-нение работ, оказание услуг для государственных и му-ниципальных нужд края. Указанный орган подотчетен Министерству финансов Красноярского края. В Иркут-ской области функционирует Служба государственного финансового контроля, наделенная статусом исполни-тельного органа государственной власти.Не отрицая значимость финансового контроля в ус-ловиях оптимизации бюджетных расходов и целевого расходования бюджетных средств, создание подобных органов представляется нецелесообразным. Анализ региональных нормативно-правовых актов показывает дублирование данными органами функций контрольно-счетных палат и территориальных органов Федераль-ной службы финансово-бюджетного надзора, что не может не сказаться на эффективности их деятельности.В целом практика организационно-правового обеспе-чения региональной финансовой деятельности показывает, что в современных условиях не в полной мере достигается фискальная автономия субъектов РФ как важнейшее усло-вие выполнения ими своих задач и функций. Концентрация наиболее финансово значимых налогов на федеральном уровне и законодательное закрепление системы формиро-вания доходов региональных бюджетов за счет отчислений от федеральных налогов способствовали укреплению зави-симости субфедеральных образований от межбюджетных трансфертов центра. На наш взгляд, реализация принципа бюджетного федерализма России должна идти по пути предоставления субъектам РФ достаточных налоговых источников доходов, соответствующих объему закреплен-ных за ними полномочий, в частности путем расширения перечня региональных налогов.

Ключевые слова

Subject of Russian Federation, organization, financial activity, субъект Российской Федерации, организация, финансовая деятельность

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Воробьева Наталья НиколаевнаТомский государственный университетаспирант кафедры финансового права Юридического институтаnatvor@mail.ru
Всего: 1

Ссылки

О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов: Постановление Правительства РФ от 12.08.2004 г. № 410 // СЗ РФ. 2004. № 33. Ст. 3497; 2007. № 42. Ст. 5057.
Шилин Г.В. Координация как функция в деятельности администрации субъекта Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2002. 24 с.
Бекерская Д.А. Управление финансовой деятельностью бюджетных учреждений: Учеб. пособие. Одесса: ОГУ, 1986. 80 с.
Киреева А.В Среднесрочное бюджетное планирование на современном этапе (финансово-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. 28 с.
Административное право России: Учеб. / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров; Отв. ред. Л.Л. Попов. М.: Проспект, 2008. 688 с.
Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (Опыт системного исследования). 2-е изд., доп. М.: Политиздат, 1973. 390 с.
Гвишиани Д.М. Организация и управление. М.: Наука, 1972. 536 с.
Демин А.В. Финансовое право: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2003. 225 с.
Элькинд П.С. Категории «цель» и «средство» в сфере уголовно-процессуального регулирования // Советское государство и право. 1972. № 8. С. 98-103.
Боголепов В.П. О состоянии и задачах развития общей теории организации // Организация и управление (Вопросы теории и практики). М.: Наука, 1968. С. 38-65.
Богданов А.А. Тектология: Всеобщая организационная наука: В 2 кн. М.: Экономика, 1989. Кн. 1. 304 с.
Ермакова Т.С. Финансовое правоотношение (теоретические проблемы). Л., 1985. 34 с.
Коган М.Л. Хозяйственная реформа и финансовое право. М.: Знание, 1968. 47 с.
О бюджетной политике в 2010-2012 годах: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009 // Парламентская газета. № 28. 29.05.2009.
Смирникова Ю.Л. Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. 25 с.
 Организация финансовой деятельности в субъекте Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 329.

Организация финансовой деятельности в субъекте Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 329.

Полнотекстовая версия