Бюджетно-налоговое обеспечение региональных публично-правовых образований в условиях финансового кризиса | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 329.

Бюджетно-налоговое обеспечение региональных публично-правовых образований в условиях финансового кризиса

Период кризиса - это время для подведения итогов и поиска путей выхода. Для России единственным выходом представляется переход к модели инновационной экономики. В статье анализируются изменения в действующем законодательстве, предлагаются поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ для перехода на новую модель экономики.

Recession is a period when it is time to resume and search for opportunities for recovery.pdf Мировой финансовый кризис обострил проблемы всех уровней бюджетной системы, особенно регио-нальных и местных бюджетов. Снижение поступлений от налога на прибыль организаций и рост безработицы, влекущий за собой сокращение поступлений от налога на доходы физических лиц, вполне закономерны. Меж-ду тем одним из основных доходных источников бюд-жетов субъектов Федерации остается налог на прибыль организаций, а у муниципальных образований - налог на доходы физических лиц.К апрелю 2009 г. уже в 28 субъектах РФ были приня-ты региональные программы (планы) антикризисных дей-ствий, тогда как на федеральном уровне к этому времени появился только проект Программы антикризисных дей-ствий. Данный факт говорит о том, что политика регио-нальных и местных властей направлена на осмысление глубины кризиса, его преодоление, на проведение ответ-ственной бюджетной политики, чего нельзя сказать о фе-деральном уровне. Например, решение об ощутимом уве-личении размера социальных пособий, пенсий, выплат не было пересмотрено. Размер страховой части трудовой пенсии с 1 апреля 2009 г. дополнительно проиндексиро-ван на 17,5% против 15,6%, с 1 августа - на 8,5 %.Федеральный центр, видимо, еще не осознал, что принял на себя повышенные социальные обязательства, которые загонят его в ловушку уже в 2010 г., поскольку источники повышения налогов в бюджет весьма ограни-ченны. Так, по оценкам Министерства финансов РФ, дополнительные 70-80 млрд руб. можно получить за счет увеличения акцизов на алкоголь, пиво и сигареты. Еще около 60 млрд руб. могут дать налог на добычу природных ископаемых и экспортную пошлину на при-родный газ (налоги на газовую отрасль не пересматри-вались уже много лет). Около 30 млрд руб. дополни-тельно может принести увеличение государственной пошлины по тем позициям, которые не пересматрива-лись с 2003 г. [1. С. 7]. Но каждое из этих предложений будет тщательно взвешиваться, в том числе в плане фи-нансовых последствий, так что пока трудно сказать, в какой мере они будут одобрены Правительством.Некоторые экономисты тешат себя надеждой, что в финансовом отношении ситуация в России выглядит го-раздо лучше, чем во многих других странах, включая стра-ны Евросоюза; не приводя никаких доказательств, говорят о том, что, благодаря мерам государственной поддержки, нам удалось избежать коллапса финансовой системы, была обеспечена ликвидность банковской системы (имея в виду поддержание на высоком уровне ставки рефинансирования и денежные вливания в банковскую систему).Пора серьезно задуматься о способах преодоления кризиса и путях выхода из него. Экономика страны нахо-дится в состоянии, в каком она была в 1998 г., но ситуа-ция в корне различна. У России нет тех внутренних ре-зервов для выхода на мировые рынки и тех производствен-ных мощностей, которые были задействованы в то время. В условиях жесткой конкуренции на мировых рынках то-варов и услуг для России завоевание и удержание своих позиций возможно только на основе внедрения инноваций. Другого пути выхода из кризиса просто нет, более того, Россия уже политически, можно сказать, выбрала этот путь. Об этом говорит Президент в своем Бюджетном по-слании о бюджетной политике в 2010-2012 гг.: «Механизм государственных закупок должен стимулировать техноло-гическую модернизацию и повышение конкурентоспособ-ности эффективных производителей» (а также в Указе от 20 мая 2009 г. № 579 об образовании Комиссии при Прези-денте страны по модернизации и технологическому разви-тию экономики). На заседании Комиссии 18 июня 2006 г. глава государства определил пять основных направлений инновационного развития российской экономики: энерго-эффективность и энергосбережение, в том числе разработ-ка новых видов топлива; ядерные технологии; космические технологии; технологии в сфере медицины; стратегические информационные технологии.Для перехода от ресурсной экономики к инноваци-онной необходим тщательный анализ ситуации с выра-боткой целостного видения российской инновационной экономики, нужна продуманная программа построения инновационной экономики, которой - увы! - пока нет. На наш взгляд, целостность программы может быть обеспечена на основе глубинной реформы законода-тельных, экономических, социальных и политических механизмов, которые управляют страной.В серьезном реформировании нуждаются все ведущие системы законодательства, включая Налоговый, Бюджет-ный и Таможенный кодексы, корпоративное законодатель-ство и ряд других систем. Напомним, что Налоговый и Бюджетный кодексы создавались, когда главной задачей было спасение и наполнение бюджета. Это были кодексы индустриальной экономики. Сегодня то, что собираются строить в России, - уже другая экономика, постиндустри-альная, у нее другие задачи, для решения которых нужны иные Налоговый и Бюджетный кодексы, основанные на новой идеологии. Что же делает Правительство, какие из-менения вносятся в эти документы?Ряд поправок в последнее время внесен в Бюджетный кодекс. С 1 января 2009 г. в целях компенсации выпа-дающих доходов региональных и местных бюджетов в связи с изменением налогового законодательства повы-шена с 60 до 100% доля акцизов на горючесмазочные материалы, зачисляемых в доходы региональных бюдже-тов, и дополнительно им передано 0,5% ставки налога на прибыль организаций [2]. Хотя, по оценкам экономистов, такие изменения не приведут к значительному увеличе-нию доходов бюджетов и не позволят закрыть от кризис-ных явлений потери доходной части бюджетов.120Еще одним изменением стало расширение категории субъектов Федерации, которым законодательно позволе-но размещать бюджетные средства на банковских депози-тах и получать дополнительные доходы от их размещения в процессе исполнения бюджета. Если ранее имели воз-можность размещения средств на банковских депозитах только субъекты РФ, не получающие дотаций на вырав-нивание бюджетной обеспеченности, то теперь таким правом обладают субъекты, в бюджетах которых расчет-ная доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 20% объема собственных доходов их консолидированного бюджета [2].Введение данной нормы было бы актуальным до 2008 г., когда бюджеты субъектов Федерации и муни-ципальных образований имели на своих счетах остатки средств бюджетов, превышающие в несколько раз еже-месячные поступления. В условиях резкого снижения поступления доходов многие субъекты уже не могут воспользоваться данной нормой в связи с ежедневным недостатком поступлений на единый счет бюджета.Причем на муниципальные образования ни в пре-дыдущей, ни в новой редакции закона данная норма не распространяется. Лишь в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г., одобренной распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р, упоминается о необ-ходимости установления единого порядка временного использования органами государственной власти субъ-ектов РФ и органами местного самоуправления остат-ков средств субсидий и субвенций на единых счетах соответствующих бюджетов на исполнение расходных обязательств субъектов Федерации и муниципальных образований, но при этом не указывается нормативный документ, устанавливающий данный порядок.Немаловажным изменением с точки зрения феде-рального бюджета стало увеличение предельного объ-ема дефицита бюджета и объема государственного (муниципального) долга на сумму бюджетного креди-та, предоставленного субъекту Федерации, муници-пальному образованию другими бюджетами бюджет-ной системы РФ [3]. Данная норма действует до 1 ян-варя 2013 г. На 2009 г. в федеральном бюджете общий объем бюджетных кредитов определен в 150 млрд руб., включая 25 млрд руб. на дорожное строительство.Федеральные власти говорят о необходимости взвешенной долговой политики субъектов РФ и муни-ципальных образований, но при этом в федеральном бюджете значительно сокращаются ассигнования на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования (за исключением автодорог федерального значения), одновременно предлагается субъектам Фе-дерации привлекать кредиты из федерального бюджета на вышеуказанные цели, а также на частичное покры-тие дефицита бюджета и покрытие временного кассо-вого разрыва, возникающего при исполнении бюджета субъекта Федерации, сроком до трех лет по ставке, равной 1/4 ставки рефинансирования ЦБ РФ.Постановлением Правительства РФ от 26 мая 2009 г. № 453 утверждены Правила предоставления (использова-ния, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъ-ектов РФ бюджетных кредитов на 2009 г., в соответствии с которыми привлечение бюджетного кредита, предос-тавляемого для строительства, реконструкции, капиталь-ного ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных до-рог федерального значения), возможно при сокращении более чем на 15% первоначально утвержденного на 2009 г. размера субсидий, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации. О муниципаль-ных образованиях, к сожалению, снова речь не идет.Как пример, муниципальное образование г. Томск, рассчитав ожидаемое исполнение бюджета в соответст-вии с проектом Порядка расчета ожидаемого исполнения консолидированного бюджета субъекта РФ для получе-ния бюджетного кредита из федерального бюджета для покрытия временного кассового разрыва, возникающего при исполнении бюджета субъекта Федерации, или час-тичного покрытия дефицита бюджета субъекта Федера-ции (далее - Порядок), получило временный кассовый разрыв в июле текущего года в сумме 135,2 млн руб. Од-нако данный Порядок предполагает сокращение расходов бюджета примерно в два раза по сравнению с предыду-щим годом, так как по состоянию на июль по многим по-казателям ассигнования уже исполнены, хотя они должны бы быть определены на весь год. По расчетам субъекта РФ у муниципального образования г. Томск временный кассовый разрыв в июле отсутствует, по исполнению бюджета города дефицит в июле составил 111,3 млн руб. Отсюда вопрос: так ли уж совершенен этот Порядок?..На первый взгляд, представленные изменения в ус-ловиях экономического кризиса являются попыткой сохранения «на плаву» субъектов Федерации и муни-ципальных образований. Однако препятствием стано-вится жесткая система ограничений Бюджетного ко-декса, связанная с размером финансовой помощи, ока-зываемой муниципальным образованиям. В случае, когда объем этой помощи составляет до 60% от дохо-дов местных бюджетов, практически все муниципали-теты не вправе реализовывать полномочия по само-стоятельному установлению оплаты труда депутатов и муниципальных служащих, введению дополнительных мер социальной поддержки для отдельных граждан, полномочия по решению других вопросов, право на решение которых имеют органы местного самоуправ-ления только за счет собственных доходов (а это важ-нейшие вопросы финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, объектов соци-альной сферы, строительства дорог, приобретения тех-ники и др.). С одной стороны, изменения в Бюджетный кодекс предлагают воспользоваться заемными средст-вами федерального бюджета, с другой стороны, пред-ложения по изменению системы ограничений, связан-ной с размером финансовой помощи, отсутствуют...Одним из вариантов внесения изменений в Бюджет-ный кодекс в части размера финансовой помощи могло бы стать исключение из состава финансовой помощи, учитываемой при установлении ограничений, не только субвенций (т.к. это государственные полномочия), но и субсидий (в случае с предусмотренными нормативными правовыми актами долями софинансирования), а также иных целевых межбюджетных трансфертов.121Кроме того, в связи со снижением производства отечест-венных автомобилей имеет смысл увеличить ставки акцизов на автомобили с более высокими показателями мощности, так как данный вид акцизов остался без изменений.Хотелось бы отметить стимулирующую функцию за-крепления дополнительного норматива отчислений от налога на доходы физических лиц с 1 января 2009 г. на постоянной основе как одну из мер межбюджетных от-ношений, направленных на увеличение налогового по-тенциала, повышение эффективности управления муни-ципальными финансами. Обязательными условиями закрепления дополнительного норматива является уста-новление его на срок не менее трех лет, невозможность изменения в течение финансового года и согласование с представительными органами муниципальных образо-ваний. С учетом динамики снижения налоговых доходов в период кризиса замена дотаций дополнительными нормативами будет уже не возможным, а реальным рис-ком недополучения налоговых доходов. Закрепление данной нормы на длительный срок приведет к потере стимулов для субъектов РФ и муниципальных образова-ний к наращиванию налогового потенциала.Теперь несколько слов о предлагаемых изменениях в Налоговый кодекс.С 1 января 2009 г. предполагалось внесение изменений в Налоговый кодекс РФ, касающихся индексации водного налога и платы за пользование водными ресурсами. Изме-нения не внесены, механизм уплаты данных налогов оста-ется прежним. В то же время произошло резкое падение налоговых поступлений, что можно объяснить сокращаю-щимися объемами производства и банкротством многих крупных предприятий. Учитывая, что объем указанных поступлений по данным видам налогов составляет 0,5% налоговых доходов федерального бюджета и размеры су-ществующих ставок водного налога обеспечивают менее 30% от суммы затрат, необходимых для содержания и раз-вития водного комплекса, целесообразным представляется пересмотреть данный налоговый механизм с учетом роста стоимости водных ресурсов и размеров инфляции.Аналогичная ситуация наблюдается по сборам за пользование объектами водных биологических ресурсов. Думается, стоит обсудить вопрос о повышении ставок сбора и ужесточении контроля за его поступлениями.Что касается налога на добавленную стоимость, то мы предлагаем отменить его взимание с авансовых платежей. Это позволит организациям высвободить оборотные средства и упростит администрирование данного налога. Также предлагаем рассмотреть возможность снижения ставки налога на добавленную стоимость, поскольку это крайне важно с точки зрения корректировки инвестици-онного климата, стимулирования производства и потреб-ления. Кроме того, в целях исключения завышения цен субъектами РФ и муниципалитетами на продаваемоеимущество на сумму НДС имело бы смысл указанное имущество не облагать данным налогом.В ходе выездных налоговых проверок, проведения муниципального земельного контроля устанавливаются нарушения, выраженные в неисчислении земельного налога в связи с отсутствием правоустанавливающих документов при фактическом использовании земельно-го участка, а также в занижении сумм земельного нало-га в связи с изменением вида разрешенного его исполь-зования. Земельный кодекс устанавливает платность пользования землей, а в Налоговом кодексе исчисление земельного налога ставится в зависимость от наличия правоустанавливающих документов и вида разрешен-ного использования земельного участка.Неурегулированность на федеральном уровне вопро-сов фактического использования земельного участка без правоустанавливающих документов и надлежащего оформления изменений вида разрешенного использова-ния приводит к потерям доходов местных бюджетов в результате неисчисления налога и его занижения. В связи с этим предлагаем главу 31 Налогового кодекса допол-нить перечнем плательщиков земельного налога, не имеющих правоустанавливающих документов при уста-новлении фактического использования ими земельного участка; установить для них порядок определения нало-говой базы, исчисления и уплаты земельного налога.Считаем, что до получения официальных данных об экономическом росте следует отказаться от повышения единого социального налога, так как экономическое поло-жение организаций не позволяет увеличивать налоговую нагрузку по социальным выплатам, повлечет за собой уход части выплат заработной платы «в тень» и увеличит про-должительность выхода российской экономики из кризиса.Для увеличения доходов бюджетов и для постоянной и эффективной работы с налоговой базой предлагаем вне-сти изменения в ст. 32 Налогового кодекса, расширив обязанности налоговых органов предоставлением финан-совым органам доступа к сведениям о налоговой базе по объектам налогообложения и ставкам, установленным как федеральным законодательством, так и субъектами РФ и представительными органами местного самоуправления.Пока приходится констатировать, что последствия вносимых в нормативные акты изменений недостаточно просчитываются на перспективу, отсутствует комплекс-ный подход при внесении изменений в законопроекты. А внесение изменений в Федеральный закон № 204 «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» (где, по сути, бюджет стано-вится однолетним) демонстрирует метания власти в час-ти определения горизонтов планирования и отсутствие определенности в финансовой, валютной, кредитной сферах, регулирование которых в соответствии с Кон-ституцией РФ возлагается на федеральные власти.

Ключевые слова

local self-government, recession, region, Budget, местное самоуправление, кризис, регион, бюджет

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Казаков Владимир ВладимировичТомский государственный университетдоктор экономических наук, доцент, проректор по социальным вопросамprorektorsv@mail.ru
Всего: 1

Ссылки

О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 9 апреля 2009 г. № 58-ФЗ // Российская газета. 2009. 15 апр.
О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»: Федеральный закон Российской Федерации от 30 дек. 2008 г. № 310-ФЗ // Российская газета. 2008. 31 дек.
Шаталов С.Д. Налоговая политика Российской Федерации в ближайшей перспективе // Финансы. 2009. № 7. С. 3-7.
 Бюджетно-налоговое обеспечение региональных публично-правовых образований в условиях финансового кризиса | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 329.

Бюджетно-налоговое обеспечение региональных публично-правовых образований в условиях финансового кризиса | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 329.

Полнотекстовая версия