Финансовое обеспечение местного самоуправления на современном этапе | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 329.

Финансовое обеспечение местного самоуправления на современном этапе

Рассматриваются новые подходы к финансовому обеспечению деятельности местного самоуправления в условиях экономического кризиса и перехода России на путь инновационного развития.

Financial provision for local government activity at the present stage.pdf Переход российской экономики на путь инноваци-онного развития ставит перед органами публичной вла-сти задачи коренной модернизации всех сфер их дея-тельности. Для органов местного самоуправления - это сфера жизнеобеспечения населения, от эффективного функционирования которой в значительной мере зави-сит качество жизни людей и развитие человеческого потенциала. Решение этой задачи упирается в финан-совую необеспеченность местного самоуправления, обострившуюся в условиях финансово-экономического кризиса. К тому же за последние годы перечень вопро-сов местного значения всех типов муниципальных об-разований существенно расширился без увеличения доходной базы.Муниципальное сообщество неоднократно обраща-лось по этим вопросам к федеральным органам власти. Суть предложений сводилась в основном к укреплению налоговой базы местных бюджетов (доля подоходного налога, транспортный налог, налоги на малый бизнес, единый местный налог на недвижимость). Однако надо понимать, что всякое увеличение налоговой базы мест-ных бюджетов возможно лишь за счет бюджетов дру-гих уровней. И если в течение многих лет никаких ре-шений по этим вопросам не было принято, несмотря на неоднократные обещания, то тем более нереально рас-считывать на существенные налоговые вливания в сис-тему местного самоуправления в условиях кризиса.Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 г. № 1123-р одобрена новая «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года» и утвержден план меро-приятий по ее реализации. В Концепции признается необходимость новых подходов к организации бюд-жетного процесса в муниципальных образованиях ис-ходя из реальной ситуации в экономике. Однако ни одного слова об укреплении налоговой базы местных бюджетов в ней нет, зато есть настораживающие мо-менты. В частности, на время неблагоприятной эконо-мической ситуации предложено предоставить право субъектам РФ осуществлять централизацию расходных обязательств местных органов власти без перераспре-деления доходных источников, т.е. фактически прини-мать на себя часть расходных обязательств местных бюджетов. Сказано, что это позволит осуществлять предоставление муниципальных услуг вне зависимости от экономической ситуации, сложившейся в муници-пальных образованиях, повысить эффективность пре-доставления муниципальных услуг и обеспечить ми-нимально необходимый уровень их предоставления. Однако непонятно, почему вместо должной финансо-вой поддержки необходимо изымать у муниципалите-тов их полномочия и почему органы государственной власти за те же деньги смогут предоставлять гражда-нам муниципальные услуги более эффективно. Одно-временно органам государственной власти субъектов РФ предложено усиливать механизмы финансового администрирования муниципалитетов через подписа-ние соглашений. При таком подходе степень финансо-вой автономии местного самоуправления (и без того крайне низкая) практически сводится к нулю.За последние годы существенно возросло государст-венное финансирование расходных полномочий муни-ципальных органов по линии приоритетных националь-ных проектов и федеральных целевых программ. Поло-жительные результаты этих мер бесспорны, однако сис-темного решения по финансовому обеспечению местно-го самоуправления они не могут дать в принципе, по самой своей природе. Программно-целевое финансиро-вание отдельных мероприятий, при всей его важности, должно дополнять, но не подменять базовые финансо-вые источники формирования местных бюджетов.Поиск новых подходов, учитывающих современные реалии, действительно необходим. Необходима такая концепция финансового обеспечения местного само-управления, которая носила бы системный характер и отвечала на вопрос, на какие цели, по каким принци-пам и по каким каналам должно осуществляться фи-нансирование на современном этапе. К сожалению Концепция, одобренная Правительством РФ, на эти вопросы не отвечает. В связи с изложенным представ-ляется необходимым высказать некоторые соображе-ния по данному вопросу.Одним из механизмов, способствующих упорядоче-нию системы финансирования муниципальных образо-ваний, может быть раздельный подход к финансирова-нию текущих и капитальных (инновационных) расхо-дов местных бюджетов. Важность такого разделения источников доходов определяется тем, что при финан-сировании «из общего котла» по принципу единства кассы дотационные муниципальные образования (а таких подавляющее большинство) вынужденно жерт-вуют капитальными расходами для обеспечения теку-щих неотложных нужд и тем самым лишаются источ-ников развития, лишаются перспективы.Финансовое обеспечение текущих расходных обя-зательств местных бюджетов предлагается решать только за счет постоянных и подлежащих нормирова-нию источников доходов: налоговых доходов местных бюджетов и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, не привязанных к конкретным рас-ходным обязательствам. Сюда могут быть добавлены некоторые стабильно выплачиваемые местным бюдже-там субсидии, например на содержание детских садов.149Проблема поиска целевых средств для развития, для инвестиций и инноваций должна решаться за счет дру-гих, независимых от первых и более разнообразных источников, включая неналоговые доходы местных бюджетов. Каждая из этих проблем требует отдельного рассмотрения.Финансовое обеспечение текущих расходных обязательствЭту проблему следует разделить на три составляю-щих:а)формирование основной налоговой базы местныхбюджетов на федеральном уровне;б)собственные возможности муниципалитетов понаращиванию доходной базы;в)механизмы налогового и бюджетного регулиро-вания, осуществляемые на уровне субъектов РФ.О первой составляющей было сказано выше. Осо-бых надежд на передачу органам местного самоуправ-ления дополнительных налоговых источников нет. Усилия на этом направлении, конечно, следует про-должать, но иллюзий не строить.По второй составляющей возможности муниципали-тетов по наращиванию собственной налоговой базы (зе-мельный налог и налог на имущество физических лиц) к сожалению, невелики. Усилия органов местного само-управления могут быть направлены на следующие меры:- по земельному налогу: скорейшее завершение межевания и кадастровой оценки земельных участков, установление их рыночной стоимости для целей нало-гообложения через систему поправочных коэффициен-тов, улучшение собираемости налога. Наиболее затрат-ными являются единовременные расходы на межева-ние, и здесь требуется разовая финансовая поддержка как федерального центра, так и субъектов РФ;- по налогу на имущество физических лиц: прове-дение инвентаризации имущества физических лиц, ус-тановлении его реальной рыночной цены для целей налогообложения и побуждение застройщиков к оформлению прав собственности на фактически завер-шенное индивидуальное жилищное, дачное, гаражное и другое строительство. Работа эта трудоемкая и дорого-стоящая, но здесь скрыты немалые резервы. Крайне необходимо установление на федеральном уровне строгого порядка обязательной постановки на налого-вый учет имущества физических лиц по объектам неза-вершенного строительства по истечению нормативных сроков их ввода.Определенные резервы имеются также в увеличе-нии поступлений по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности, который не является местным, но в основной части закреплен за органами местного самоуправления. Сумма этого нало-га зависит от уровня развития малого и среднего биз-неса на территории муниципального образования. Формы поддержки развития предпринимательства на местном уровне известны, опыт имеется.Необходимо также поставить под местное налого-обложение земли Министерства обороны, правопреем-ников РАО ЕЭС России, РАО Газпром, ОАО РЖД и других федеральных структур с соответствующей ком-пенсацией пользователям этих земель из федерального бюджета.Существенный рост поступлений от местных нало-гов может быть достигнут при передаче их администри-рования на муниципальный уровень, например в качест-ве госполномочий. Известно, что для федеральных нало-говых органов местные налоги составляют лишь малую долю общей налоговой массы, их интерес к увеличению сбора местных налогов невелик, а организация этой ра-боты требует значительных усилий. В то же время опыт некоторых городов в 1990-е гг. по заключению соглаше-ний с налоговыми органами об участии в сборе местных налогов приводил к росту их собираемости в 2-3 раза. Конечно, с одной стороны, здесь нужно будет внести изменения в федеральное законодательство, но с дру-гой - данная мера не потребует затрат из федерального бюджета, а дополнительные расходы муниципальных образований на содержание местных налоговых инспек-торов с лихвой окупятся ростом доходов.При всей важности перечисленных мер все же пред-ставляется, что основные рычаги и механизмы, опреде-ляющие величину текущих доходов местных бюджетов, находятся в руках субъектов РФ. Так, руководство Мин-фина неоднократно заявляло, что бедственное положе-ние большинства местных бюджетов зависит не от фе-дерального центра, а от политики субъектов РФ. В усло-виях кризиса федеральный бюджет оказывает дополни-тельную финансовую поддержку бюджетам субъектов РФ в расчете на то, что часть этих средств будет перена-правлена в местные бюджеты.В одобренной Правительством РФ Концепции меж-бюджетных отношений Минфину поручено разрабо-тать новые методические рекомендации субъектам РФ по регулированию межбюджетных отношений и уста-новлен срок этой работы - июнь 2010 г. В настоящее время действуют «Методические рекомендации субъ-ектам РФ и муниципальным образованиям по регули-рованию межбюджетных отношений», утвержденные приказом Минфина от 27.08.2004 г. № 243.Согласно указанным Методическим рекомендациям каждый субъект РФ имеет в своем распоряжении два механизма финансирования и выравнивания бюджет-ной обеспеченности муниципальных образований -налоговое и бюджетное, в различном сочетании между ними. При этом разграничение налогов в субъекте РФ по возможности должно минимизировать встречные финансовые потоки между муниципальными образова-ниями и субъектом. Это значит, что для органов госу-дарственной власти субъекта РФ при прочих равных условиях предпочтительнее передавать муниципаль-ным образованиям больше финансовых средств в виде отчислений от региональных налогов и долей феде-ральных налогов, закрепленных за субъектами РФ, а не бюджетных дотаций, а также заменять в индивидуаль-ном порядке часть дотаций местным бюджетам на до-полнительные процентные отчисления от этих налогов. Федеральное законодательство ограничений на подоб-ные акции не содержит. Некоторые субъекты РФ пере-дали органам местного самоуправления часть транс-портного налога, причитающуюся им долю единого налога на вмененный доход, часть налога на прибыль организаций, часть налога на имущество организаций и150некоторые другие источники. Эти решения заслужива-ют всяческой поддержки. Однако другие субъекты РФ поступили прямо наоборот. Они искусственно создали у себя такую ситуацию, при которой все, даже самые высокодоходные муниципальные образования стали дотационными. По сути, эти дотации используются как механизм административного влияния на органы мест-ного самоуправления.В части бюджетного регулирования Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ и Бюджетный кодекс РФ предусматривают принципи-ально новую модель межбюджетных отношений в субъекте РФ, которая переводит этот процесс в четкие правовые рамки и на порядок снижает возможности субъективных решений. С 1 января 2009 г. эта модель должна быть задействована в полном объеме. В ее ос-нове лежит переход от сметного финансирования на сеть бюджетных учреждений к подушевому. Объектом бюджетного финансирования становится не муници-пальное учреждение, а объем бюджетных услуг, ока-занных одному жителю. К сожалению, достоинства этой модели недооценены или даже не поняты многи-ми муниципалами, активной борьбы за ее реализацию не ведется. Следует осознать, что для органов местного самоуправления важна не только величина доходов, но и прозрачность механизмов их получения, стабиль-ность и предсказуемость на несколько лет вперед, даже в условиях кризиса.Ключевым моментом новой модели (далее вопрос рассматривается применительно к городским округам и муниципальным районам) является ежегодное уста-новление законом субъекта РФ некоего расчетного уровня бюджетной обеспеченности на одного жителя муниципального образования в среднем по субъекту РФ (К), определенного в качестве критерия для предос-тавления дотаций. Целесообразно рассчитывать этот уровень отдельно для городских округов и для муни-ципальных районов, учитывая различия в объеме их расходных полномочий (ч. 3 ст. 61 Федерального зако-на № 131-ФЗ). Внутри своего типа муниципальных образований законом субъекта РФ для каждого муни-ципального образования на длительный период должен быть установлен индивидуальный поправочный коэф-фициент расходных потребностей (КРП), учитываю-щий различия в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических, цено-вых и иных объективных факторах и условиях, влияю-щих на стоимость предоставления бюджетных муни-ципальных услуг в расчете на одного жителя (ч. 3 ст. 138 Бюджетного кодекса РФ). Для одних муници-пальных образований КРП будет больше единицы, для других меньше. На получение дотаций могут претен-довать муниципальные образования, в которых уровень налоговых доходов на одного жителя (с учетом КРП) будет ниже критериального уровня.Критериальный уровень бюджетной обеспеченно-сти - это основной параметр, на котором должен бази-роваться весь новый механизм бюджетного регулиро-вания. Его величина ежегодно устанавливается зако-ном субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюд-жетного кодекса РФ. В основе расчета лежит прогноздоходов консолидированного бюджета субъекта РФ с учетом трансфертов из федерального бюджета. На базе этой величины может быть рассчитан суммарный объ-ем фонда финансовой поддержки муниципальных об-разований, подлежащий распределению между муни-ципалитетами.По своей сути величина К должна выполнять функ-ции регионального минимального социального стан-дарта бюджетной обеспеченности на одного жителя по текущим расходам, хотя ни в одном нормативном акте об этом не говорится. Согласно новой модели в ее за-вершенном виде органы местного самоуправления должны перед началом бюджетного процесса на оче-редной финансовый год получать от своего субъекта РФ только одну цифру - К, зная которую, а также зная свой КРП, муниципальное образование может опреде-лить на очередной год сводный финансовый норматив на одного жителя по текущим расходам. Ценность под-хода, предусматривающего возложение на величину К функции минимального социального стандарта бюд-жетной обеспеченности, состоит в том, что органы ме-стного самоуправления дотационных муниципальных образований могут сопоставить величину К с объемом своих расходных обязательств и в случае невозможно-сти их исполнения в полном объеме обоснованно аргу-ментировать свои расчеты перед субъектом РФ. То есть у них появляется понятный механизм защиты.Модель сама по себе является предельно простой, однако всю сложность составляет установление субъ-ектом РФ величины К. Финансовые возможности от-дельных субъектов РФ отличаются в десятки и сотни раз, и даже с учетом выравнивающих трансфертов из федерального бюджета разница остается огромной. Это означает, что разные субъекты РФ, исходя из размеров своего консолидированного бюджета, будут устанав-ливать существенно различный уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя. В какой мере это может быть допустимо?Здесь уместна некоторая аналогия с определением величины прожиточного минимума в расчете на одного гражданина. Доходы разных домохозяйств различают-ся в десятки и сотни раз. Государство не вмешивается в этот процесс и должно заботиться лишь о том, чтобы никто не имел размер дохода ниже прожиточного ми-нимума. Величину прожиточного минимума Росстат рассчитывает в среднем по стране прямым счетом (на питание, на одежду, на оплату жилищно-коммунальных услуг и т.д.), а затем дифференцирует ее по субъектам РФ в зависимости от природно-климатических и других условий и по трем группам населения: работающее население, пенсионеры и дети. В зависимости от района проживания и от принадлеж-ности к той или иной социальной группе можно рас-считать нормативный прожиточный минимум для каж-дого конкретного человека. У кого-то он будет выше среднего по стране, у кого-то ниже, но средняя цифра будет выдержана. Эти данные регулярно публикуются в прессе. Можно сколько угодно спорить по обосно-ванности отдельных цифр, но сам методический под-ход сомнений не вызывает. Те граждане, чей уровень доходов оказывается ниже установленного для них прожиточного минимума, вправе рассчитывать на под-151держку государства, которая может осуществляться в разных формах: денежные компенсации, льготы, по-мощь в натуральной форме и т.д.Можно ли применить аналогичный подход к опре-делению минимума бюджетной обеспеченности в рас-чете на одного жителя в муниципальном образовании? Задача, несомненно, более сложная, чем определение прожиточного минимума для гражданина. В условиях исключительного многообразия местных условий все многолетние усилия муниципальных руководителей добиться установления минимальных государственных (федеральных) социальных стандартов по видам расхо-дов местных бюджетов (на теплоснабжение, городской транспорт, здравоохранение, образование, культуру и т.д.) оказались тупиковым путем, ибо получались такие суммы, которые многократно превышали финансовые возможности государства. К тому же согласно ч. 2 ст. 53 Федерального закона № 131-ФЗ минимальные социальные стандарты и другие нормативы бюджетных расходов на решение вопросов местного значения должны самостоятельно определять сами органы мест-ного самоуправления с учетом местной специфики. В принятой Правительством РФ новой Концепции меж-бюджетных отношений предложено разработать стан-дарты и нормативы финансовых затрат на предостав-ление государственных и муниципальных услуг, одна-ко неясно, кто и когда сможет это сделать. Безусловно, методические рекомендации по расчету некоторых со-циальных нормативов предоставления муниципальных услуг, в частности в сферах образования и здравоохра-нения, необходимы. Однако все попытки рассчитать совокупную потребность местных бюджетов в финан-совых средствах прямым счетом с помощью такого способа несут в себе колоссальный субъективный эле-мент. Поэтому представляется, что другого пути опре-деления суммарной и реально гарантированной по-требности муниципальных образований в финансовых средствах, кроме как установление комплексного, сум-марного норматива минимальной бюджетной обеспе-ченности на одного жителя в субъекте РФ просто нет. А это и есть величина К. Федеральным центром могли бы быть разработаны методические рекомендации субъектам РФ по расчету такого норматива, в частно-сти по коэффициентам его дифференциации по субъек-там РФ, а возможно и по типам муниципальных обра-зований (по аналогии с расчетом прожиточного мини-мума). Одновременно этот норматив мог бы служить одним из индикаторов для определения размеров фи-нансовой помощи дотационным субъектам РФ (без учета трансфертов на капитальные расходы).После того как субъекту РФ удастся определить приемлемую величину К на очередной финансовый год, все остальное - уже технические процедуры. Если налоговый потенциал муниципального образования на душу населения (а его можно прогнозировать с относи-тельно небольшой погрешностью) выше критериаль-ной величины, дотаций ему не положено, а если пре-вышение составляет более 2,0 - вступает в силу систе-ма обратных трансфертов. Если налоговый потенциал муниципального образования оказывается ниже поро-говой величины, оно имеет право на получение дотации, размер которой нетрудно рассчитать, поскольку он опре-деляется не произвольно, а по формуле (методике), ут-верждаемой законом субъекта РФ на длительный период в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ (см. ч. 4 ст. 60 и ч. 2 ст. 61 закона № 131-ФЗ).Несмотря на все преимущества изложенного подхо-да, государство не торопится вводить этот порядок в качестве обязательного.Выравнивание бюджетной обеспеченности муници-пальных образований в расчете на душу населения с помощью дотаций из фонда финансовой поддержки субъекта РФ не предполагает обязательного доведения уровня бюджетной обеспеченности всех дотационных муниципальных образований по текущим расходам до критериального, ибо это лишило бы такие муници-пальные образования стимулов к наращиванию собст-венного налогового потенциала. Действующие Мето-дические рекомендации Минфина допускают исполь-зование разных методов выравнивания, из которых наиболее логичным выглядит метод пропорционально-го выравнивания. При этом методе размер дотации конкретному муниципальному образованию будет ни-же величины, необходимой для достижения критери-ального уровня, на некий понижающий коэффициент. Например, если величина К на очередной финансовый год для данного муниципального образования состав-ляет 10 000 руб./чел., а понижающий коэффициент -0,8, то муниципальное образование с налоговым по-тенциалом 9 000 руб./чел. получит дотацию в размере не 1 000, а 800 руб./чел., а высокодефицитное муници-пальное образование с налоговым потенциалом всего в 2 000 руб./чел. получит дотацию не 8 000, а 6 400 руб./чел. Суммарная бюджетная обеспеченность в расчете на одного жителя в первом муниципальном образовании составит 9 800, а во втором 8 400 руб./чел., что будет стимулировать их к наращи-ванию своего налогового потенциала с целью прибли-жения его к критериальному уровню.Практическое внедрение этой модели ставит меж-бюджетные отношения в субъектах РФ с головы на ноги, переводит их на четкие правовые рельсы, создает на местах обстановку финансовой стабильности и предсказуемости. Это означает также полную смену менталитета и органов местного самоуправления и ор-ганов государственной власти субъектов РФ в сфере межбюджетных отношений. Однако, к сожалению, прежняя модель устраивает как многие субъекты РФ, оставляя в их руках рычаги административного воздей-ствия на «строптивых» муниципалов, так и (как это ни странно) многих руководителей муниципальных обра-зований, привыкших и умеющих торговаться с субъек-тами РФ за дотации.А вот в части субвенций на финансирование от-дельных государственных полномочий, передавае-мых органам местного самоуправления, действи-тельно должны быть установлены государственные (региональные или федеральные) социальные стан-дарты и нормативы. Эти стандарты и нормативы на каждое передаваемое полномочие должны быть до-ведены до органов местного самоуправления и быть достаточными для исполнения передаваемых им функций. Такой порядок должен стать повсемест-ным.152Финансирование капитальных расходовПотребности местных бюджетов в капитальных расходах, в отличие от текущих, могут резко меняться год от года в зависимости от реализации тех или иных инвестиционных и инновационных мероприятий и проектов и не могут определяться нормативным мето-дом. Поэтому их финансирование требует качественно иных источников и механизмов. Лишь немногие бездо-тационные муниципальные образования имеют собст-венные источники для инвестиций.Как уже отмечалось, за последние годы существен-но возросло государственное финансирование инве-стиционных расходных полномочий муниципальных органов по линии приоритетных национальных проек-тов и федеральных целевых программ. Усиливается оснащение современным оборудованием муниципаль-ных медицинских и образовательных учреждений. Серьезные сдвиги происходят в государственном фи-нансировании жилищного строительства, капитальном ремонте жилищного фонда, сносе ветхого и аварийного жилья. По отдельным федеральным программам софи-нансируется строительство городских дорог и объектов инженерной инфраструктуры. Все это позволило му-ниципальным образованиям решить ряд острых про-блем. Но и здесь необходимо софинансирование из местных бюджетов. То же самое относится к инвести-ционным мероприятиям, реализуемым по линии госу-дарственно-частного и муниципально-частного парт-нерства. Муниципалитет должен вносить свою долю в общую копилку. Где взять деньги на это?Механизм муниципальных займов, широко исполь-зуемых в зарубежных муниципалитетах, для современ-ных российских условий почти не применим. Бедные и дотационные муниципалитеты не могут быть надежными заемщиками и не представляют интереса для банков.Достаточно сложным механизмом является также по-лучение средств на капитальные расходы местных бюд-жетов путем софинансирования этих расходов за счет субсидий из регионального фонда софинансирования расходов. Цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ, критерии отбора муниципальных образований для пре-доставления субсидий и их распределение между муни-ципальными образованиями устанавливаются законами субъекта РФ или нормативными правовыми актами выс-шего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (ч. 2 ст. 139 Бюджетного кодекса РФ). По-нятно, что софинансирование также предполагает час-тичное вложение собственных средств местных бюдже-тов, которые надо изыскивать. Поэтому предлагается ус-тановить, что все неналоговые доходы местных бюджетов должны направляться исключительно на финансирование капитальных расходов, их использование на текущие ну-жды должно рассматриваться как нецелевое расходование бюджетных средств. (Как крестьянин, собравший урожай, первым делом откладывает его неприкосновенную часть на семена для будущего года, так и муниципалитет при любом уровне своих доходов обязан некоторую их часть тратить только на перспективные цели). Часть налоговых доходов использовать на инвестиционные нужды, естест-венно, можно.Для органов местного самоуправления крайне важ-но, по какому принципу и в каком объеме будет сфор-мирован в субъекте РФ фонд софинансирования расхо-дов и каков будет механизм получения субсидий из него. Понятно, что чем больше будут размеры этого фонда, тем более доступны будут его средства для ор-ганов местного самоуправления. Но с другой стороны, чем больше средств своего бюджета субъект РФ пере-даст в этот фонд, тем меньше останется фонду финан-совой поддержки муниципальных образований и соот-ветственно тем ниже окажется величина критериально-го уровня бюджетной обеспеченности для финансиро-вания текущих расходов местных бюджетов.По всем этим вопросам необходимо принятие субъ-ектами РФ четких, стабильных и законодательно за-крепленных правил и процедур.Переход от сметного к подушевому финансирова-нию и от ежегодно меняющихся к стабильным прави-лам игры одновременно означает, что органы местного самоуправления на основе прогноза всей суммы своих доходов, включая дотации на выравнивание бюджет-ной обеспеченности и неналоговые доходы, должны будут самостоятельно планировать и свои расходы (кроме субвенций на выполнение государственных полномочий). Именно тогда начинается реальное мест-ное самоуправление.Проблемы управления муниципальными финансамиКак известно, Указом Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности дея-тельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и распоряжением Правительства РФ от 13.09.2008 г. № 1313-р установ-лен перечень показателей, по которым определяется эффективность деятельности органов местного само-управления, в том числе по расходованию бюджетных средств. Введена система ежегодной отчетности орга-нов местного самоуправления перед органами государ-ственной власти субъектов РФ по этим вопросам.Основные компоненты повышения эффективности бюджетных расходов составляют совершенствование системы муниципального заказа и переход на бюдже-тирование, ориентированное на результат (БОР). Пер-вое требование в основном реализуется, хотя недостат-ков здесь немало и законодательная база (Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, вы-полнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94-ФЗ) нуждается в сущест-венном улучшении. С внедрением БОР сложнее. Выра-ботка конкретных цифровых показателей результатив-ности для каждой бюджетной услуги, с которыми должны сопоставляться расходы, - это сложнейшая задача. Недостает нормативной базы для оценки ре-зультативности бюджетных расходов по отдельным направлениям и сферам деятельности - муниципаль-ных социальных стандартов. Однако некоторые города активно создают такую базу, разрабатывают стандарты качества муниципальных услуг, позволяющие оцени-вать их результативность. Примеры показателей ре-зультативности расходов местных бюджетов по неко-153торым позициям известны: снижение частоты аварий на инженерных коммуникациях (сколько денег затра-тили - настолько снизилась аварийность), регулярность вывоза бытовых отходов, постановка граждан в оче-редь на получение жилья в муниципальном социаль-ном жилищном фонде и др. Но по многим позициям неясно, как это сделать. Нужно время и накопление опыта. Именно на основе показателей результативно-сти бюджетных расходов главными распорядителями бюджетных средств (ГРБС) должны выдаваться муни-ципальные задания бюджетным учреждениям и другим получателям бюджетных средств, устанавливающие требования к составу, качеству, объемам, содержанию, условиям, порядку и, главное, результатам оказания муниципальных услуг (выполнения работ). Механизм муниципальных заданий только начинает внедряться, и важно накапливать и обобщать имеющийся опыт.Еще одна проблема, связанная с эффективностью управления муниципальными финансами. В ряде субъ-ектов РФ в прямое нарушение норм Бюджетного ко-декса РФ отсутствуют местные финансовые органы в городских округах и муниципальных районах, а их полномочия исполняют территориальные подразделе-ния финансового органа администрации соответст-Статья представлена научной редакцией «Экономика» 4 ноября 2009 г.вующего субъекта РФ. Под давлением руководителей субъектов РФ органы местного самоуправления выну-ждены подписывать соглашения о якобы «доброволь-ной» передаче своих бюджетных полномочий специ-ально созданным территориальным финансовым орга-нам администраций субъектов РФ. Между тем соглас-но ч. 4 ст. 9 Бюджетного кодекса РФ и ч. 2 ст. 52 Феде-рального закона № 131-ФЗ такая передача на договор-ной основе возможна только от поселений к муници-пальным районам. Наши «бдительные» органы проку-ратуры подобных нарушений упорно не замечают.Таким образом, пути улучшения финансовой обес-печенности местного самоуправления на современном этапе должны быть направлены на внесение изменений как в федеральное законодательство, так и в законода-тельство субъектов РФ, в первую очередь, на закрепле-ние инвестиционной доли в доходах местных бюдже-тов и на строгое соблюдение требований 131-го закона в части установления и обеспечения критериального уровня бюджетной обеспеченности на одного жителя муниципального образования. В свою очередь, органы местного самоуправления должны сосредоточить свои усилия на повышении эффективности управления му-ниципальными финансами.

Ключевые слова

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Казаков Владимир ВладимировичТомский государственный университетдоктор экономических наук, доцент, проректор по социальным вопросамprorektorsv@mail.ru
Бабун Роальд ВладимировичНовокузнецкий филиала-института Кемеровского государственного университетакандидат экономических наук, вице-президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, профессор кафедры муниципального управленияprorektorsv@mail.ru
Всего: 2

Ссылки

 Финансовое обеспечение местного самоуправления на современном этапе | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 329.

Финансовое обеспечение местного самоуправления на современном этапе | Вестн. Том. гос. ун-та. 2009. № 329.

Полнотекстовая версия