Совершенствование системы управления муниципальными финансами | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 333.

Совершенствование системы управления муниципальными финансами

Систематизированы основные проблемы, связанные с реформированием муниципальных финансов. Таким образом, можно констатировать, что финансовая самостоятельность местных бюджетов продолжает оставаться на крайне низком уровне вследствие слабой собственной доходной базы. На основе выше перечисленного в данной статье предложены основные направления укрепления финансовой базы муниципальных образований в современных условиях.

Perfection of municipal finances management system.pdf В последние годы в Российской Федерации осуще-ствляются масштабные преобразования системы управления государством: проводятся административ-ная и бюджетная реформы, совершенствуются меж-бюджетные отношения и местное самоуправление, ук-репляется вертикаль государственной власти.Одной из основ российской государственности должно стать реальное местное самоуправление, бази-рующееся на учете жизненно важных интересов насе-ления и активном участии в управлении самих граж-дан. Основной документ реформы - Федеральный за-кон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принци-пах организации местного самоуправления в Россий-ской Федерации» [1] установил в соответствии с Кон-ституцией Российской Федерации общие правовые, территориальные и экономические принципы органи-зации местного самоуправления, определил государст-венные гарантии его осуществления.Концептуальной задачей нового законодательства в сфере финансов является приведение финансовых ре-сурсов всех уровней публичной власти в соответствие с объемами их полномочий. В связи с этим предполага-ется отказ со стороны государства от нереалистичных и неэффективных расходных обязательств в различных сферах управления. Важным аспектом реформы также должно стать повышение уровня финансовой само-стоятельности и ответственности органов местного самоуправления перед населением.Обеспеченность муниципальных образований мате-риально-финансовыми ресурсами во многом определя-ет эффективность местного самоуправления. Для вы-полнения своих задач муниципальные образования должны обладать необходимыми и достаточными ма-териальными и финансовыми ресурсами, а также иметь право самостоятельного управления ими.Остаются нерешенными главный вопрос обеспече-ния деятельности местного самоуправления - его фи-нансовая база - и целый ряд других важных вопросов.Основные проблемы, связанные с реформировани-ем муниципальных финансов в процессе реализации Федерального закона № 131-ФЗ, можно объединить в три блока:1))проблемы, связанные с формированием доходов и исполнением расходных обязательств муниципаль-ных образований;2)проблемы определения минимальных социаль-ных стандартов;3)проблемы, связанные с применением новой мо-дели межбюджетных отношений.Анализ вышеперечисленных проблем позволил сде-лать вывод о необходимости совершенствования сис-темы управления муниципальными финансами.Практика реализации Федерального закона № 131-ФЗ показала, что доходная база местного самоуправления не обеспечивает выполнение обязательств по решению во-просов местного значения. Многочисленные расчеты, выполненные в городах, в аналитическом центре Кон-гресса муниципальных образований РФ и Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов (АСДГ), показы-вают, что намечаемое сокращение доходов местных бюджетов существенно превышает сокращение их рас-ходных полномочий, т.е. баланс изменений доходов и расходов является отрицательным [2].В соответствии с законодательством к местным на-логам отнесены только два налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц.В соответствии с Налоговым кодексом РФ, с 1 января 2006 г. введена новая система налогообложения земель-ным налогом. Налогооблагаемой базой служит кадастро-вая стоимость земельных участков, а исчисление суммы земельного налога производится в процентном отноше-нии от кадастровой стоимости земельных участков.Между тем оценочная стоимость земли за послед-ние годы существенно изменилась (выросла рыночная цена земли, появились новые транспортные магистра-ли, улучшилась инфраструктура и т.д.). Вследствие этого кадастровая стоимость земли, определенная ра-нее, не отражает реальную стоимость земли сегодня. Поэтому необходима переоценка стоимости земель. Однако проведение такой работы требует значитель-ных материальных, финансовых, трудовых и иных за-трат, которыми большинство муниципальных образо-ваний не располагают.Наряду с земельным налогом в бюджеты муници-палитетов зачисляется и налог на имущество физиче-ских лиц. Для получения данного налога в полном объ-еме органы местного самоуправления должны провес-ти полную инвентаризацию всех объектов налогообло-жения (жилых домов, квартир, дач и гаражей), создать реестр объектов налогообложения, определить их соб-ственников-плательщиков налога, затем установить конкретные ставки налога в зависимости от инвентари-зационной стоимости объектов налогообложения.Помимо местных налогов, с 2006 г. за бюджетами городских округов и муниципальных районов законо-дательно закреплен стабильный доходный источник -единый налог на вмененный доход.Этот налог является одним из важнейших инстру-ментов регулирования занятости населения, обеспече-ния соответствующего уровня оплаты труда, легализа-ции доходов и, как следствие, увеличения поступлений в бюджет и по налогу на доходы физических лиц.Между тем роль местных налогов в формировании доходов бюджетов часто является незначительной, а137расходы на администрирование данных налогов иногда оказываются сопоставимыми с величиной фактических поступлений по этим видам доходов в муниципальные бюджеты.Иными словами, собственные налоговые доходы мо-гут покрыть лишь малую часть расходных обязательств местных бюджетов, а их характер не позволяет использо-вать эти налоги в качестве инструмента экономического регулирования. Для муниципального образования особо значимым является его обеспечение финансовыми ресур-сами [3. С. 21-24; 4. С. 7-13].Важной новацией Федерального закона № 131-ФЗ стало закрепление на постоянной основе для всех уров-ней бюджетной системы нормативов отчислений от фе-деральных и региональных налогов. В частности, зако-ном определено, что нормативы отчислений по налогу на доходы физических лиц устанавливаются на неогра-ниченный срок органами власти субъекта РФ и должны быть не ниже 30% для городских округов, 20% - для муниципальных районов и 10% - для поселений.В то же время в местные бюджеты прекратились отчисления от других видов регулирующих налогов и сборов, таких как налог на прибыль организаций и на-лог на имущество организаций, что также повлияло на общее снижение собственных доходов бюджетов му-ниципальных образований.Новые принципы формирования доходной базы ме-стных бюджетов коснулись и такого важного источни-ка поступлений, как доходы от использования муници-пального имущества.Согласно требованиям Федерального закона № 131-ФЗ, в собственности муниципальных образова-ний может находиться имущество, соответствующее следующим трем критериям:1))имущество, необходимое для решения закреп-ленных за каждым типом муниципальных образований вопросов местного значения;2))имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;3))имущество, необходимое для обеспечения дея-тельности органов и должностных лиц местного само-управления, муниципальных служащих и работников муниципальных предприятий и учреждений.Прежде всего, в собственности муниципальных обра-зований должно находиться то имущество, которое необ-ходимо для решения закрепленных за ними вопросов ме-стного значения. Таким образом, основополагающий под-ход при формировании муниципальной собственности -соответствие состава имущества муниципальных образо-ваний и перечня вопросов местного значения.Имущество, которое не соответствует ни одному из вышеперечисленных критериев, подлежит перепрофи-лированию (изменению целевого назначения имущест-ва) либо отчуждению. Иными словами, имущество, предназначенное для коммерческого использования (извлечения прибыли), должно быть передано другим собственникам.Вместе с тем доходы от использования муници-пальной собственности составляют до 30% доходов бюджетов городов, где развиты арендные отношения. Однако в случае приватизации муниципальных поме-щений арендная плата будет заменена налогом на имущество соответствующих организаций, который, согласно Бюджетному кодексу, является региональ-ным, и будет зачисляться в бюджеты субъектов Феде-рации. Тем самым из местных бюджетов изымается крупный источник доходов. Существует также множе-ство вопросов по поводу того, как местные бюджеты будут выполнять свои расходные обязательства. Ре-формой местного самоуправления предусматривается разграничение полномочий между федеральными ор-ганами государственной власти, органами государст-венной власти субъектов Российской Федерации и ор-ганами местного самоуправления.С вступлением в силу Федерального закона № 122-ФЗ произошло масштабное разграничение полномочий по 150 федеральным законам, и на уровень местного само-управления передано достаточно большое число новых полномочий. В частности, Федеральным законом № 199-ФЗ [5] за органами местного самоуправления за-креплены следующие полномочия:- мобилизационная подготовка;- гражданская оборона;- аварийно-спасательная служба;- организация вопросов местных курортов;- ряд вопросов, связанных с лесопользованием;- содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства.Таким образом, у органов местного самоуправления появились новые расходные обязательства. Однако в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, объем пре-дусмотренных бюджетом расходов должен соответст-вовать суммарному объему доходов бюджета. То есть расходные обязательства местных бюджетов, связан-ные с решением вопросов местного значения, должны обеспечиваться собственными доходами, а не средст-вами финансовой помощи.Бюджетные обязательства каждого уровня власти и применительно к каждой бюджетной услуге распада-ются на 3 функции:а)нормативно-правовое регулирование, т.е. определение социальных стандартов и нормативов бюджетных расходов;б)финансирование;в)собственно предоставление услуги. Идеальной является ситуация, при которой все трифункции по конкретной услуге осуществляет один и тот же уровень власти. Поэтому вместо единых госу-дарственных минимальных социальных стандартов появляются три уровня социальных стандартов: феде-ральные, региональные, муниципальные. По вопросам местного значения органы местного самоуправления осуществляют все 3 функции. При делегировании пол-номочий должен соблюдаться принцип, согласно кото-рому тот уровень власти, который осуществляет нор-мативно-правовое регулирование, должен осуществ-лять и финансирование, т.е. передавать на местный уровень можно только исполнение государственных полномочий, но не их финансирование [6].Для передаваемых государственных полномочий нормативы их финансирования определяют федераль-ные органы или органы государственной власти субъ-138ектов РФ на основе федеральных или региональных социальных стандартов. Для вопросов местного значе-ния Федеральный закон № 131-ФЗ определяет, что ор-ганы местного самоуправления самостоятельно уста-навливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.Таким образом, вместо единых государственных минимальных социальных стандартов возникает их многоуровневая система: федеральные, региональные, муниципальные. Каждый уровень, устанавливая те или иные стандарты и нормативы, одновременно принима-ет на себя ответственность за их финансирование.Федеральным законом № 131-ФЗ существенно рас-ширены права субъектов РФ в формировании политики межбюджетных отношений. Однако система межбюд-жетного регулирования, сформированная субъектом РФ, на практике может во многом ущемлять интересы муни-ципальных образований, не оставляя им стимулов для развития собственного экономического потенциала.Анализ показывает, что современное финансовое состояние муниципалитетов характеризуется низким уровнем собственных доходов и тенденцией к их со-кращению, дисбалансом бюджетных расходов и уров-нем доходов в местный бюджет, отсутствием финансо-вой закрепленности делегированных полномочий.Принимая во внимание тот факт, что одной из важ-нейших пропорций в структуре доходов местных бюд-жетов является соотношение между налоговыми дохо-дами и финансовой помощью из вышестоящих бюдже-тов, следует отметить, что проводимая реформа нало-говой системы привела не к увеличению, а напротив, к уменьшению финансовых ресурсных возможностей местных органов власти [7].В рамках обозначенных выше направлений мы предлагаем осуществить следующие мероприятия:1..Перейти от нынешней системы расщепления на-логов к четкому закреплению каждого налога за тем или иным уровнем бюджетной системы РФ. Фактиче-ски это будет означать невмешательство Федерации в доходные источники субъектов, а субъектов - в доход-ные источники местного самоуправления. Каждый уровень бюджетной системы будет обладать неотъем-лемыми финансовыми правами и обязанностями, что станет мощным стимулом местного развития в отличие от заложенного на сегодняшний день в БК РФ стиму-лирования бюджетного иждивенчества. Это является оптимальным путем создания внесения в российский федерализм конкурентных начал.2.Изменить определение перечня федеральных, ре-гиональных и местных налогов (вместо установленного в НК РФ разделения налогов и сборов на виды).3.Предоставить право местным властям устанавли-вать - возможно, при соблюдении федеральных огра-ничений - ставки по своим налогам (налогооблагаемая база должна устанавливаться Налоговым кодексом, что упрощает налоговое администрирование).4.Установить в налоговом законодательстве как на-логовые полномочия властей разных уровней, так и разделение налоговых поступлений при существенном расширении (в рамках «закрытого» перечня налогов) налоговых полномочий местных властей.5..Внести поправки в Бюджетный кодекс, не только четко разграничивающие расходы между уровнями бюджетной системы, но и гарантирующие права мест-ным властям самостоятельно определять размеры, структуру и порядок финансирования расходов мест-ного характера.6.Стремиться к полной автономии того или иного уровня власти в определении объема, структуры и фи-нансировании определенных видов расходов (ст. 72 Конституции Российской Федерации).Исключительно важным направлением предлагаемой модели является освобождение местных властей от бре-мени нефинансируемых федеральных мандатов. Специ-альным законодательством должно быть запрещено воз-лагать на местные органы власти не финансируемые или частично финансируемые федеральные мандаты.Конечным результатом предлагаемой модели дол-жен стать полный отказ от разделения налогов и нало-говых поступлений на собственные и регулирующие. Все налоги и поступления по ним должны быть только собственными.По нашему мнению, местные бюджеты должны формироваться за счет следующих налогов: налог на доходы физических лиц, налог на содержание жилфон-да и объектов социально-культурной сферы (возврат отмененного местного налога), налог с продаж (отмена НДС), налог на совокупный доход, налог на недвижи-мость (налог на землю и налог на имущество). Устано-вив основы единой системы налогов и сборов, мы по-лучим по-настоящему долгосрочные (а значит, ста-бильные) доходные источники бюджетов всех уровней бюджетной системы.Чёткое разграничение расходных полномочий меж-ду уровнями бюджетной системы является необходи-мым условием развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. Такое разграничение позволяет более эффективно использовать финансовые ресурсы, находящиеся в распоряжении бюджетов всех уровней, что в свою очередь должно обеспечить эффективность межбюджетных взаимодействий.Таким образом, можно констатировать, что пре-имущества предлагаемой системы налогообложения заключаются в том, что таким образом для местных органов власти создается реальная возможность более уверенно прогнозировать свои доходы на достаточно долговременный период и, соответственно, формиро-вать и осуществлять долгосрочные программы соци-ально-экономического развития своих территорий.Для принятия более качественных управленческих решений как стратегического, так и оперативного ха-рактера, в качестве инструмента управления нами предлагается сбалансированная система показателей, которая используется успешными коммерческими ор-ганизациями во всём мире уже более десяти лет. Явля-ясь универсальным средством оценки управления эф-фективностью организации, эта система может быть использована и в сфере муниципального управления, поскольку долгосрочное бюджетно-финансовое плани-рование является важнейшим инструментом финансо-вой и экономической стабилизации.Предлагаемая модель межбюджетных отношений перестроена с учетом опоры муниципальных образова-139ний (городских округов) в первую очередь на собст-венные силы, и лишь при недостаточности налогового потенциала на подведомственной территории по объ-ективным причинам - привлечения средств вышестоя-щих бюджетов. Без создания стабильной и весомой налоговой базы для муниципальных образований не-возможно обеспечить развитие территорий, а значит, и экономики в целом. У каждого уровня должны бытьсозданы стимулы для расширения собственной налого-вой базы.Реализация выше предложенных рекомендаций будет способствовать сбалансированности объемов финансовых ресурсов, сформированных с помощью налогов с их расхо-дами, что обеспечит условия для удовлетворения потреб-ностей муниципальных образований, а следовательно, бо-лее полную реализацию их экономических интересов.

Ключевые слова

местное самоуправление, бюджет, финансовая самостоятельность, local self-management, the budget, financial independence

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Кудяков В.А.
Уфимцева Евгения ВасильевнаТомский государственный архитектурно-строительный университетсоискатель, старший преподаватель кафедры экономики и управления городским хозяйствомUfimtseva80@mail.ru
Всего: 2

Ссылки

Налоговый кодекс Российской Федерации: по состоянию на 20 февраля 2008 г. Новосибирск: Сиб. университетское изд-во, 2008. Ч. 1, 2. 704 с.
Мельникова А.Н. Проблемы реформирования муниципальных финансов // Региональная экономика и управления. 2007. № 10 от 25.06.2007.
Карчевская С.А., Хворостухина Д.С. Финансовое обеспечение реформы местного самоуправления // Финансы. 2008. № 4. С. 7-13.
Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ (ред. от 29.12.2006) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003).
Домбровский А.Н. Резервы доходов и эффективность расходов местных бюджетов // Финансы. 2008. № 4. С. 21-24.
Пронина Л.И. О совершенствовании управления муниципальными финансами // Материалы II расширенного заседания совета АСДГ 21-го совета от 19.02.2008 г. Барнаул, 2008.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2006) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003).
 Совершенствование системы управления муниципальными финансами | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 333.

Совершенствование системы управления муниципальными финансами | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 333.

Полнотекстовая версия