Становление и развитие пенитенциарного надзора в России до принятия УИК РФ | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 334.

Становление и развитие пенитенциарного надзора в России до принятия УИК РФ

Раскрывается первоначальный этап становления пенитенциарного надзора как отдельного вида публичной контрольной деятельности, осуществляемого прокуратурой в 90-х гг. ХХ в.

Development of Russian penitentiary supervision before the Penitentiary Code adoption.pdf Формирование пенитенциарного надзора как само-стоятельного направления прокурорской деятельности проходило в несколько этапов. Началом первого по-служило принятие Закона РФ «О прокуратуре Россий-ской Федерации» от 17 января 1992 г. (далее - Закон о прокуратуре 1992 г.). Новый закон исключил из пред-мета прокурорского надзора наблюдение за поведени-ем отдельных граждан, что заложило основы для даль-нейшего сужения прокурорского надзора в пенитенци-арной сфере: прокуратура фактически прекратила осу-ществлять надзор за исполнением обязанностей, воз-ложенных на лиц, находившихся в местах изоляции.12 июня 1992 г. Законом РФ «О внесении измене-ний и дополнений в Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» был внесен ряд изме-нений и дополнений в порядок исполнения и отбыва-ния лишения свободы в различных исправительных учреждениях. Принятый закон усовершенствовал пра-вовое положение осужденных: расширил их общегра-жданские права и свободы, урегулировал специальные правовые возможности, связанные с отбыванием ли-шения свободы, уточнил вопросы дисциплинарной практики. В итоге были заложены нормативные основы для формирования в рамках этой отрасли нового на-правления прокурорского надзора, связанного с на-блюдением за соблюдением общегражданских и специ-альных прав и законных интересов осужденных.В начале 90-х гг. ХХ в. в связи с исключением су-дебной деятельности из предмета прокурорского над-зора, прокурор фактически прекратил осуществлять надзор за исполнительной деятельностью суда, касаю-щейся реализации таких видов наказания, как лишение специального воинского или почетного звания, класс-ного чина или государственных наград. Кроме того, из предмета прокурорского надзора фактически была ис-ключена судебная деятельность в стадии исполнения приговора.Упрощение судебного производства в стадии ис-полнения приговора наряду с повышением роли судеб-ных органов в правоприменительной практике способ-ствовали реанимации высказанных в 70-80-х гг. ХХ в. идей о создании специализированных судов по испол-нению приговоров (пенитенциарных судов). Развитию подобных идей отчасти способствовала фактическая неизменность правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов в местах предвари-тельного заключения и исполнения уголовных наказа-ний в условиях стремительно развивающихся правовых отношений в уголовно-исполнительной сфере и судо-устройстве. Расширение правовых возможностей осу-жденных, связанных, в том числе, с обжалованием ре-шений администраций исправительных учреждений при неизменном содержании прокурорского надзора, заставляло осужденных и лиц, находящихся в предва-рительном заключении, искать альтернативные пути отстаивания своих притязаний. С учетом новых при-оритетов в устройстве судебной власти в начале 90-х гг. ХХ в. одним из альтернативных средств защи-ты и восстановления нарушенных прав и законных ин-тересов постепенно становился судебный порядок.Начало следующего этапа становления пенитенци-арного надзора связано с принятием Конституции РФ 1993 г., закрепившей, помимо прочего, примат между-народно-правовых норм в регулировании националь-ных правовых отношений. Указанные положения пре-допределили дальнейшее направление развития пени-тенциарных отношений с учетом международных стандартов.Конституция РФ активизировала процесс принятия новых нормативных актов, призванных регулировать правовые отношения в пенитенциарной сфере, а также приведения ранее действовавших актов в соответствие с закрепленными конституционными положениями. В этой связи 15 июля 1995 г. был принят ФЗ РФ «О со-держании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Помимо прочего этот акт предусматривал различные формы контроля за испол-нением и отбыванием задержания и предварительного заключения. При этом хотя и закреплялась ведущая роль прокуратуры в осуществлении надзора за закон-ностью реализации указанных мер, фактически не ис-ключался (а иногда и прямо предусматривался) судеб-ный порядок оценки различных обстоятельств, связан-ных с отбыванием задержания и предварительного за-ключения. К примеру, п. 7 ст. 17 устанавливал право лиц, находившихся в данных учреждениях, обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами, в том чис-ле в суд, по вопросу о законности и обоснованности их содержания под стражей и нарушения их законных прав и интересов. Статья 39 предусматривала альтер-нативный (судебный) порядок обжалования мер дис-циплинарной ответственности, наложенных на задер-жанных и арестованных. Наконец, ст. 49 прямо закреп-ляла одним из оснований освобождения лиц из мест предварительного заключения, наряду с постановлени-ем прокурора, также решение суда (судьи). В итоге, с учетом последовательной реализации положений Кон-цепции судебной реформы в Конституции РФ и ряде иных федеральных законов, обозначившаяся в начале 90-х годов ХХ в. конкуренция между прокурорскими и судебными органами в вопросах правовой оценки изо-ляции от общества была усилена. В судебной практике появились случаи судебного разрешения вопросов, свя-91занных с оценкой не только законности и обоснованно-сти применения мер предварительной изоляции, но также условий и порядка их исполнения и дисципли-нарной практики в отношении лиц, задержанных и подвергнутых предварительному заключению под стражу.Принятие Конституции РФ обусловило внесение изменений в Закон о прокуратуре 1992 г. В результате 17 ноября 1995 г. ФЗ РФ «О внесении изменений и до-полнений в Закон Российской Федерации «О прокура-туре Российской Федерации» была принята новая ре-дакция закона о прокуратуре (далее - Закон о прокура-туре), обозначившая начало третьего этапа становления пенитенциарного надзора.Законом о прокуратуре была установлена новая са-мостоятельная отрасль прокурорского надзора - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Одновременно с этим в предмет всех остальных отрас-лей прокурорского надзора в качестве самостоятельно-го элемента было включено наблюдение за соблюдени-ем прав и свобод человека и гражданина со стороны органов, учреждений и должностных лиц, поднадзор-ных органам прокуратуры, в пределах соответствую-щих отраслей. Позже указанные сквозные направления деятельности прокуратуры получили наименование правозащитной, или правообеспечительной прокурор-ской деятельности.Поскольку из предмета прокурорского надзора была исключена судебная деятельность, связанная с разре-шением вопросов, возникавших в стадии исполнения приговора, изменилось содержание отрасли, а также предмет и пределы надзора. В новой редакции закона прокурорский надзор был обозначен как надзор за ис-полнением законов администрациями органов и учре-ждений, исполнявших наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. С учетом обозначенных правовых приоритетов в ст. 32 Закона о прокуратуре, определявшую предмет, помимо надзора за соблюдением порядка и условий отбывания различных мер уголовно-процессуального и уголовно-правового воздействия, было также включено наблюдение за соблюдением установленных законода-тельством РФ прав задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам при-нудительного характера по решению суда. Таким обра-зом, Закон о прокуратуре впервые определил новое содержание отрасли, фактически разделив его на два основных направления: надзор за законностью дея-тельности органов и учреждений, исполнявших уго-ловные наказания, иные назначаемые судом меры при-нудительного характера, включая уголовно-процес-суальное задержание и предварительное заключение под стражу, а также надзор за соблюдением прав лиц, в отношении которых эти меры применялись.Несмотря на то, что нормативное закрепление в но-вой редакции закона такого направления, как соблюде-ние установленных законодательством РФ прав и обя-занностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудитель-ного характера, являлось последовательным шагом в приведение правового регулирования прокурорскогонадзора в данной отрасли в соответствие с вновь уста-новленными конституционными и уголовно-исполни-тельными приоритетами, предложенная реализация такого подхода вызывала определенные проблемы. Это было единственное направление, которое наряду с над-зором за соблюдением прав отдельных лиц закрепляло надзор за соблюдением ими обязанностей. При этом, несмотря на то, что законодатель оставлял открытым вопрос о том субъекте, на которого возлагалось соблю-дение обязанностей в рамках данного направления, с учетом контекста иных норм, определявших содержа-ние надзора в данной отрасли, речь, безусловно, шла о соблюдении обязанностей со стороны осужденных и иных лиц, подвергнутых по решению суда мерам при-нудительного характера, возложенных на них ст. 36 ФЗ РФ «О содержании под стражей подозреваемых и об-виняемых в совершении преступлений», ст. 10 ИТК РСФСР и Правилами внутреннего распорядка ИТУ.Включение в компетенцию прокурора соблюдения законов самими осужденными даже в советский период признавалось далеко не всеми учеными [1. С. 197], по-скольку достаточно проблематично было определить пределы самостоятельного юридически значимого по-ведения указанной категории лиц. Аналогичная ситуа-ция была характерна и для правового положения осуж-денных по ИТК РСФСР 1979 г. после изменений 1992 г. К тому же в этот период такой подход не в пол-ной мере соответствовал положениям ст. 1 Закона о прокуратуре, исключившим граждан и иных отдельных лиц из предмета прокурорского надзора. Анализ про-чих положений Закона о прокуратуре позволял сделать вывод, что из предмета надзора были исключены все категории граждан независимо от специфики их право-вого статуса. В этой связи осуществление надзора за соблюдением осужденными и иными лицами, подверг-нутыми по решению суда мерам принудительного ха-рактера, обязанностей с учетом специфики отбывания данных мер означало дополнительное наделение про-курора полномочиями по дисциплинарному и уголов-ному преследованию указанных субъектов. Такой под-ход фактически приводил к дублированию с иными прокурорскими полномочиями, связанными с уголов-ным преследованием, а также с дисциплинарными воз-можностями администраций ИТУ и иных органов и учреждений, исполнявших назначенные судом прину-дительные меры. К тому же в рамках правообеспечи-тельной деятельности прокуратуры в пределах данной отрасли практически было закреплено совершенно противоположенное направление деятельности.Возможно, что такой подход законодателя объяс-нялся попыткой восстановления прежних возможно-стей прокуратуры с учетом резко возросшего числа правонарушений и преступлений, совершенных осуж-денными и лицами, находившимся в местах предвари-тельной изоляции в этот период. Вместе с тем на прак-тике надзор за соблюдением обязанностей осужденны-ми и лицами, подвергнутыми по решению суда мерам принудительного характера, фактически был замещен дисциплинарной практикой администраций соответст-вующих органов и учреждений. Однако самое неблаго-приятное последствие заключалось в том, что были созданы препятствия для дальнейшего развития право-92обеспечительного направления в рамках данной отрас-ли, а также усилена неопределенность роли прокурату-ры при судебном разрешении вопросов, связанных с оценкой правомерности применения дисциплинарных мер в отношении осужденных и иных лиц, подвергну-тых мерам принудительного характера.Непосредственное влияние на дальнейшее форми-рование пенитенциарного надзора оказали положения ФЗ РФ «О присоединении Российской Федерации к Генеральному соглашению о привилегиях и иммуните-тах Совета Европы и протоколам к нему», согласно которым Россия присоединилась к Четвертому прото-колу, регулировавшему Положения, касавшиеся Евро-пейского Суда по правам человека (далее - Европей-ский Суд). В соответствии с указанными документами граждане РФ и иные лица, находящиеся на территории РФ, могли обращаться в Европейский Суд в связи с нарушением положений, предусмотренных Европей-ской конвенцией о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (далее - Конвенция), в част-ности, требований ст. 3, 5-7 Конвенции, установивших основы правового статуса лиц, подвергнутых предва-рительной изоляции или лишению свободы. Более то-го, Россия фактически признавала регулирующее зна-чение решений Европейского Суда по правам человека, вынесенных в отношении граждан иных государств -членов Совета Европы. Хотя Конвенция и решения Европейского Суда по конкретным делам не содержали прямых предписаний, касавшихся организации и уст-ройства контроля сферы изоляции от общества, с уче-том того, что основной формой разрешения правовых споров, связанных с оценкой правомерности оснований избрания и условий содержания при исполнении тех или иных видов изоляции, в указанных странах был судебный порядок, правоприменительная практикастала ориентироваться на судебное разрешение подоб-ных дел. В результате усилилась критика националь-ной модели прокуратуры как несоответствующей ее аналогам в ряде европейских стран. По мнению неко-торых ученых, осуществление прокуратурой право-обеспечительной (правозащитной) деятельности созда-вало предпосылки для подмены судебной формы защи-ты нарушенных прав и свобод граждан. В правовом го-сударстве, считали эти авторы, только суд вправе осу-ществлять правовосстановительную и правозащитную деятельность. При этом не всегда были учтены правовые основы деятельности Европейского Суда, согласно ко-торым указанный судебный орган был вправе лишь оце-нивать соблюдение фундаментальных прав человека и гражданина, установленных Конвенцией в конкретном случае, не прибегая при этом к оценке легитимности существующих порядков правоприменительной дея-тельности. Другими словами, установление этим судом нарушения прав отдельных лиц в конкретном случае не означало признания порочности той или иной право-обеспечительной системы. Соответственно, отдельные нарушения прав граждан не могли служить основаниями для признания сложившейся национальной системы прокурорского надзора, не соответствующей каким-либо международным стандартам.Таким образом, первоначальный период становле-ния современного пенитенциарного надзора характери-зовался существенным сужением содержания надзор-ной деятельности прокуратуры с учетом положений Конституции РФ и внесенных ранее изменений в уго-ловно-исполнительное и уголовно-процессуальное за-конодательство и дальнейшим развитием нормативно-правовых основ судебного контроля в области испол-нения уголовных наказаний и реализации иных прину-дительных мер, назначаемых по решению суда.

Ключевые слова

penitentiary justice, sentencing, prosecutor, penitentiary supervising, пенитенциарная юстиция, исполнение приговора, прокуратура, пенитенциарный надзор

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Воронин Олег ВикторовичТомский государственный университетдоцент, кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного процесса, прокурорского надзора и правоохранительной деятельности Юридического институтаninorov@mail.ru
Всего: 1

Ссылки

 Становление и развитие пенитенциарного надзора в России до принятия УИК РФ | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 334.

Становление и развитие пенитенциарного надзора в России до принятия УИК РФ | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 334.

Полнотекстовая версия