Проверка соответствия вопроса референдума требованиям закона: проблемы правового регулированияв современной России | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 334.

Проверка соответствия вопроса референдума требованиям закона: проблемы правового регулированияв современной России

Анализируются проблемы современного правового регулирования проверки вопроса референдума на соответствие требованиям закона. Отмечается, что отечественное референдумное законодательство в этой части характеризуется недостаточной проработанностью, а также тенденцией к усложнению процессуальных аспектов проверки.

Control of conformity of question on referendum to statutory requirements: problems of legal regulation in modern Russia.pdf Современное российское референдумное законода-тельство содержит ряд правовых ограничений предме-та референдума, т.е. обязывающих и запрещающих нормативных предписаний относительно вопросов, выносимых на референдум.Действующими редакциями законов от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федера-ции» и от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных га-рантиях избирательных прав и права на участие в рефе-рендуме граждан Российской Федерации» предмет ре-ферендума любого уровня ограничен такими обязы-вающими предписаниями, как соответствие вопросов референдума Конституции и законодательству, соблю-дение общепризнанных прав и свобод человека и граж-данина и конституционных гарантий их реализации. Помимо этого, правовые ограничения установлены в отношении формулировки и содержания вопроса рефе-рендума, а также находят выражение в законодательном определении перечня вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум. В этой связи особое значение имеет процедура определения соответствия выносимого на референдум вопроса законодательным требованиям.Первоначальной редакцией ФКЗ «О референдуме РФ» 2004 г. предусматривалась двукратная проверка соответствия вопроса всероссийского референдума требованиям закона, осуществляемая различными субъектами на разных стадиях референдумного про-цесса. На стадии регистрации инициативной группы осуществление проверки возлагалось на Центральную избирательную комиссию России в порядке ч. 13 ст. 15 ФКЗ «О референдуме РФ», на стадии назначения рефе-рендума РФ - на Конституционный Суд РФ в порядке ч. 1 ст. 23 закона. Однако в связи с внесенными в ФКЗ «О референдуме РФ» изменениями от 24 апреля 2008 г. выносимый на референдум РФ вопрос может быть подвергнут и трехкратной проверке, что свидетельст-вует об антидемократической тенденции ужесточения требований к подготовке и проведению референдума по инициативе граждан России.Первую проверку вопроса, выносимого на всерос-сийский референдум, осуществляет Центральная изби-рательная комиссия РФ. Согласно ч. 13 ст. 15 ФКЗ «О референдуме РФ» избирательная комиссия субъекта РФ, получив ходатайство о регистрации региональной подгруппы инициативной группы по проведению ре-ферендума, незамедлительно уведомляет ЦИК России о вопросе (вопросах) референдума, указанном (указан-ных) в ходатайстве, которая в течение 10 дней со дня первого такого уведомления проверяет соответствие вопроса (вопросов) референдума требованиям, преду-смотренным ст. 6 ФКЗ «О референдуме РФ», и прини-мает соответствующее решение. В случае установления Центризбиркомом России несоответствия вопроса (во-просов) референдума требованиям ст. 6 ФКЗ «О рефе-рендуме РФ» региональная подгруппа получает отказ в регистрации. При этом избиркомы субъектов РФ не вправе регистрировать региональные подгруппы, обра-тившиеся с ходатайством о регистрации в целях реали-зации инициативы проведения референдума по данно-му вопросу. Решение ЦИК РФ, которым утверждено ее заключение о несоответствии вопроса (вопросов) рефе-рендума требованиям, предусмотренным ст. 6 ФКЗ «О референдуме РФ», может быть обжаловано в Верхов-ный Суд РФ. Необходимо отметить, что механизм об-жалования в Верховном Суде РФ заключения ЦИК РФ о несоответствии вопроса референдума требованиям закона был признан Постановлением Конституционно-го Суда РФ от 21 марта 2007 г. № 3-П не соответст-вующим Конституции РФ как не предполагающий раз-решение конституционных по своей природе, характе-ру и последствиям юридических споров в порядке кон-ституционного судопроизводства. В этой связи законо-датель дополнил ч. 17 ст. 15 ФКЗ «О референдуме РФ» положением, фактически устанавливающим дополни-тельную проверку вопроса референдума.Согласно положениям ФКЗ от 24 апреля 2008 г. № 1-ФКЗ «О внесении изменений в ФКЗ «О референ-думе РФ» если из заключения Центральной избира-тельной комиссии РФ, утвержденного ее решением, следует, что данное решение принято в связи с несоот-ветствием вопроса (вопросов) референдума Конститу-ции России, Верховный Суд РФ направляет запрос в Конституционный Суд РФ. В случае принятия Консти-туционным Судом России решения о признании вопро-са (вопросов) референдума не соответствующим (не соответствующими) Конституции РФ процедуры по реализации инициативы проведения референдума пре-кращаются. Однако как приведенное законоположение, так и сама позиция Конституционного Суда РФ вызва-ли серьезную научную полемику.С одной стороны, отмечают юристы, правовая по-зиция Конституционного Суда РФ может рассматри-ваться как дополнительная гарантия того, что в случае отказа ЦИК при дальнейшем судебном обжаловании не будет бездумно повторен этот отказ, а вопрос будет рассмотрен самим органом конституционного контро-ля. Тем самым несколько повышается статус самого института референдума, что нельзя не считать положи-тельным моментом. Кроме того, возможно, дело будет рассматриваться исходя из каких-то новых правовых позиций Конституционного Суда и с использованием новых доводов [1. С. 179]. С другой стороны, возмож-96ность реализации Конституционным Судом РФ данного полномочия вызывает сомнения, обусловленные отсут-ствием его законодательного закрепления. Дело в том, что в числе полномочий Суда, установленных ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 3), не предусмотрено пол-номочие по принятию решения о признании вопроса (вопросов) референдума не соответствующим (не соот-ветствующими) Конституции РФ.Между тем в силу п. 7 ч. 1 ст. 3, ч. 2 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» закрепление такого пол-номочия допустимо, а учитывая существующие право-вые основания - необходимо. Закономерно, что расши-рение полномочий Конституционного Суда РФ потре-бует введения и регулирования нового производства по рассмотрению данного дела, возможно, посредством включения в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» от-дельной главы, в рамках которой следует решить также важнейшую проблему формы и юридической силы ре-шения Конституционного Суда РФ по делу о призна-нии вопроса (вопросов) референдума не соответст-вующим (не соответствующими) Конституции РФ. «При этом следует учитывать, - отмечает А.В. Да-гуев, - что Конституционный Суд РФ не может пере-смотреть решение ЦИК РФ по референдуму, т.к. Кон-ституционный Суд РФ не может рассматривать споры о конституционности правоприменительных актов, в том числе решений ЦИК РФ. Следовательно, необхо-димо четко разграничить полномочия Конституцион-ного Суда РФ и Верховного Суда РФ, внеся в том чис-ле соответствующие изменения в ч. 17 ст. 15 ФКЗ о референдуме РФ» [2. С. 25].Вторая проверка выносимого на всероссийский ре-ферендум вопроса осуществляется Конституционным Судом РФ в порядке ч. 1 ст. 23 ФКЗ «О референдуме РФ» на стадии назначения референдума РФ Президен-том России, т.е. после того, как ЦИК РФ признает во-просы референдума соответствующими требованиям закона, инициативная группа соберет в поддержку ини-циативы проведения референдума необходимое количе-ство подписей, по итогам проверки которых ЦИК РФ сочтет их количество достаточным для назначения ре-ферендума и направит соответствующее решение Пре-зиденту России. Отметим, что специалисты справедливо указывают на недостаточную процессуальную прорабо-танность данной проверки: «…необходимо, чтобы про-верка вопроса на его соответствие закону была произве-дена до начала сбора подписей. Иначе может получить-ся, что силы и средства на сбор подписей (а они нема-лые) потрачены зря» [3. С. 79]. Процедура второй про-верки описана в ч. 1 ст. 23 ФКЗ «О референдуме РФ» весьма сжато: не позднее чем через 10 дней со дня по-ступления документов, на основании которых назнача-ется референдум, Президент РФ направляет их в Кон-ституционный Суд РФ с запросом о соответствии Кон-ституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Конституционный Суд РФ рассматрива-ет данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту РФ. Однако на практике подобная лапидарность нормативно-правового предписания может обернуться затягивани-ем рассмотрения Конституционным Судом РФ указан-ного запроса, в том числе намеренным, вплоть до вре-менного периода, когда проведение всероссийского референдума законом запрещается.Вероятность возникновения такой ситуации обу-словлена следующими причинами.1..Отсутствие рассматриваемого полномочия Кон-ституционного Суда в числе полномочий, установлен-ных ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», а также неурегулированность производства по рассмотрению такого дела в разделе 3 закона «Особенности производ-ства в Конституционном Суде Российской Федерации по отдельным категориям дел». Думается, решение этой проблемы возможно посредством внесения соот-ветствующих изменений в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ». Однако следует отметить, что установление процессуальных норм по реализации данного полно-мочия Конституционного Суда РФ в силу специфики той роли, которую играет Конституционный Суд в процедуре назначения референдума РФ, не должно основываться по аналогии норм, регулирующих осу-ществление иных полномочий Суда [4. С. 10].2..Неопределенность содержания положения ч. 1 ст. 23 ФКЗ «О референдуме РФ» относительно предмета судебного конституционного контроля и пределов его проверки. Этот вопрос справедливо решается учеными исходя из компетенции Конституционного Суда РФ как судебного органа конституционного контроля. Так, Н.В. Витрук полагает, что предмет и пределы судебного конституционного контроля по данному виду производ-ства будут определяться вопросами, нашедшими отраже-ние в Конституции РФ либо имеющими конституционное значение [5. С. 459]. По мнению А.В. Дагуева, предметом конституционного производства будет являться установ-ление соответствия Конституции РФ лишь вопроса, вы-несенного на референдум, в то время как рассмотрение иных вопросов, касающихся процедуры инициативы про-ведения референдума, будет требовать установления фак-тических обстоятельств дела и должно относиться к ком-петенции ЦИК РФ [2. С. 25]. Действительно, принимая во внимание, что Конституционный Суд РФ решает исклю-чительно вопросы права, было бы неверным распростра-нять пределы проверки на иные аспекты, кроме вопроса референдума. Таким образом, Конституционный Суд должен проверить, относится ли вопрос к ведению РФ или к совместному ведению РФ и субъектов РФ, не про-тиворечит ли он Конституции РФ, не ограничивает ли он, отменяет или умаляет общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реа-лизации таких прав и свобод, - т.е. частично то же самое, что проверяла ранее ЦИК РФ [6. С. 117].3..Несвязанность Конституционного Суда РФ зако-ном в отношении сроков рассмотрения данного обра-щения, принятия по нему решения и направления его Президенту РФ. По нашему мнению, именно данный пробел таит в себе потенциальную угрозу затягивания, в том числе намеренного, рассмотрения запроса Прези-дента РФ, что в конечном итоге может повлечь нару-шение конституционного права граждан на участие в референдуме. Решением этой проблемы должно стать законодательное установление срока, в течение которо-го Конституционному Суду следует рассмотреть за-1.97прос о соответствии Конституции РФ инициативы по проведению всероссийского референдума и принять решение по существу дела. Полагаем, 30-дневный срок будет для этого оптимальным: он вполне достаточен для принятия Конституционным Судом РФ качествен-ного решения, и вместе с тем не позволит затянуть пе-риод его принятия до наступления временных ограни-чений назначения и проведения референдума России.4. Неопределенность формы и юридической силы ре-шения, принимаемого Конституционным Судом РФ по запросу о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Решение данной проблемы конституционалисты видят в законодательном закреплении заключения Конституционного Суда РФ как формы решения по запросу о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума [7. С. 39].В соответствии с ч. 1.1 ст. 23 ФКЗ «О референдуме РФ» порядок, установленный ч. 1 ст. 23 данного зако-на, не изменяется в случае, если Конституционный Суд РФ рассматривал запрос Верховного Суда РФ в соот-ветствии с ч. 17 ст. 15 ФКЗ «О референдуме РФ». Та-ким образом, выносимый на референдум РФ вопрос в случае признания его ЦИК РФ не соответствующим требованиям закона (первая проверка - ч. 13 ст. 15) проверяется затем в рамках механизма обжалования по запросу Верховного Суда РФ в Конституционном Суде (вторая проверка - ч. 17 ст. 15), после чего, если этот вопрос будет признан соответствующим Конституции РФ, вновь проверяется в Конституционном Суде РФ (третья проверка - ч. 1, 1.1 ст. 23). Полагаем, проверка вопроса референдума Конституционным Судом РФ в порядке ч. 1.1 ст. 23 являет собой, по сути, дублирование проверки, уже проведенной им в порядке ч. 17 ст. 15 ФКЗ «О референдуме РФ». В этой связи предлагаем уп-ростить схему проверки выносимого на референдум РФ вопроса посредством аннулирования правила, установ-ленного ч. 1.1 ст. 23 ФКЗ «О референдуме РФ». По на-шему мнению, это позволит избежать излишней бюро-кратизации как самой процедуры проверки вопроса все-российского референдума требованиям закона, так и референдумного процесса в целом. Проверка соответст-вия требованиям закона вопроса, выносимого на рефе-рендум субъекта РФ и местный референдум, проводится только один раз и в более простом порядке.В соответствии со ст. 36 ФЗ «Об основных гаранти-ях избирательных прав и права на участие в референ-думе граждан РФ» избирательная комиссия соответст-вующего уровня в случае установления соответствия полученного ходатайства инициативной группы по про-ведению референдума требованиям закона направляет это ходатайство и приложенные к нему документы в законодательный (представительный) орган государст-венной власти субъекта РФ либо в представительный орган муниципального образования, уполномоченные принимать решение о назначении референдума. Указан-ные органы, в свою очередь, обязаны проверить соот-ветствие вопроса, предлагаемого для вынесения на ре-ферендум субъекта РФ или местный референдум, требо-ваниям закона. Однако очевидно, что проверка вопросов на их соответствие требованиям закона (однозначность толкования, соответствие правам и свободам и т.п.) тре-бует высокой юридической квалификации и, кроме того, состязательного и регламентированного процесса, сле-довательно, такая проверка должна осуществляться ис-ключительно судебными органами [3. С. 79].Законодательством отдельных субъектов России ус-танавливается более подробный порядок проверки вы-носимого на референдум вопроса. Так, ст. 24 Кодекса о референдумах в Костромской области от 31 марта 1999 г. № 58-ЗКО помимо проверки вопроса референ-дума на соответствие требованиям законодательства пре-дусматривается возможность лингвистической эксперти-зы его формулировки. Указанная лингвистическая экс-пертиза проводится группой специалистов, формируе-мой соответствующей избирательной комиссией. В случае если формулировка вопроса, предлагаемого инициативной группой по проведению референдума для вынесения на референдум, не отвечает установлен-ным Кодексом требованиям, соответствующая избира-тельная комиссия (представительный орган муници-пального образования) может согласовать с инициа-тивной группой по проведению референдума новую формулировку, не изменяющую основное содержание вопроса. Право изменения формулировки вопроса, вы-носимого на референдум, принадлежит исключительно инициативной группе по проведению референдума.Таким образом, процедура проверки соответствия требованиям закона вопроса, выносимого на референдум, является важнейшим этапом референдумного процесса, призванным обеспечить подлинное и эффективное воле-изъявление граждан, голосующих на референдуме. Разу-меется, процедура проверки уполномоченными органами вопроса референдума требует тщательного и детального правового регулирования, но этот процесс не должен быть забюрократизированным. Однако, как показывает проведенное исследование, законодательная регламента-ция проверки предмета референдума в России чрезмерно усложнена, и в особой степени это характерно для инсти-тута всероссийского референдума.

Ключевые слова

control of conformity of a question of a referendum to statutory requirements, question of referendum, referendum, проверка соответствия вопроса референдума требованиям закона, вопрос референдума, референдум

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Петухова Наталия ВалерьевнаТомский государственный университетсоискатель кафедры конституционного и международного права Юридического институтаanatali1981@mail.ru
Всего: 1

Ссылки

Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М.: Формула права, 2008.
Гражданам об их политических правах / Под ред. А.В. Иванченко. М.: Либеральная миссия, 2006.
Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2005.
Любарев А.Е. Референдум в Российской Федерации: история и проблемы законодательного регулирования // Политика и общество. 2005. № 2.
Брежнев О.В. Судебный контроль при пересмотре Конституции Российской Федерации и внесении в нее поправок: проблемы правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 4.
Дагуев А.В. К вопросу о рассмотрении Конституционным Судом РФ дел о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 8.
Андреева Г., Верещагин А., Старостина И. Двери для референдума приоткрываются? // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2 (59).
 Проверка соответствия вопроса референдума требованиям закона: проблемы правового регулированияв современной России | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 334.

Проверка соответствия вопроса референдума требованиям закона: проблемы правового регулированияв современной России | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 334.

Полнотекстовая версия