Земельный кадастр как инструмент правового регулирования рационального использования земель | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 334.

Земельный кадастр как инструмент правового регулирования рационального использования земель

Автор в своей статье анализирует роль и значение земельного кадастра в регулировании земельных отношений. В исторической ретроспективе рассмотрено развитие федерального и регионального законодательства в этой сфере.

Land cadastre as an instrument of legal regulation of efficient land use.pdf Составной частью аграрной реформы, развернув-шейся в Российской Федерации с начала 1990-х гг., стало возвращение к учету и оценке земель путем соз-дания единого государственного кадастра.В связи с монополией государственной собственности на землю и бесплатным пользованием ею необходимость ведения земельного кадастра в нашей стране на протяже-нии более полувека отрицалась. Только законом СССР «Основы земельного законодательства Союза ССР и со-юзных республик» от 13 декабря 1968 г. [1. С. 27-41] (ст. 46) была признана необходимость ведения государ-ственного земельного кадастра. В последующем это на-шло отражение в Земельном кодексе РСФСР от 22 ок-тября 1970 г. [1. С. 128. Ст. 118-120] и постановлении Совета министров РСФСР «О порядке ведения госу-дарственного земельного кадастра» от 10 августа 1977 г. [1. С. 131-132]. А так как большинство природ-ных ресурсов и объектов недвижимости территориально привязано к определенным земельным массивам, земель-ный кадастр является основой для других видов када-стров - водного, лесного, градостроительного и т.д.Объективность и достоверность данных кадастра и поддержание их на уровне современных требований обеспечивается непрерывностью кадастровых работ. Для оперативного обновления земельно-кадастровых дан-ных используются материалы топографо-геодези-ческих, картографических, землеустроительных, почвен-ных, оценочных, геологических и других обследований и изысканий, а также мониторинга земель. Состояние зе-мельно-кадастровой информации в Республике Баш-кортостан к началу земельной реформы характеризова-лось следующими данными [2. C. 26]. 1970-1980-е гг. в республике были проведены работы по инвентаризации:- болот с точки зрения их водоохранного и эколо-гического значения (1978 г.);- земель с нарушенным почвенным покровом с опре-делением объемов работ по их рекультивации (1978 г.);- сети внутрихозяйственных дорог с разработкой предложений по их совершенствованию (1982 г.);- пустующих домов и земель населенных пунктов для их последующего использования (1984 г.);- солонцовых земель с разработкой мероприятий по их улучшению (1984 г.);- мелиорированных земель с разработкой предложе-ний по их реконструкции (1986-1987 гг.);- земель сельскохозяйственного назначения и лесно-го фонда для уточнения данных земельного баланса и перспективного планирования (1989-1990 гг.);- земель промышленности, транспорта и иного не-сельскохозяйственного назначения для выявления и по-следующего перераспределения неиспользованных зе-мель (1992 г.).На основе этих материалов были разработаны:- проекты систем земледелия и землеустройства по всем колхозам и совхозам республики на период 1985-1990 гг.;- комплексная программа повышения плодородия почв Башкирской АССР на 1990-1995 гг., а в после-дующем - аналогичная программа на 1996-2000, 2001-2005 гг.;- генеральная схема противоэрозионных мероприя-тий Башкирской АССР на период до 2000 г.;- предложения по улучшению естественных кор-мовых угодий Башкирской АССР на период до 2000 г.;- генеральная схема использования земельных ре-сурсов Башкирской АССР на период до 2005 г., на-шедшая отражение в утвержденной постановлением Кабинета министров Республики Башкортостан «Про-грамме социально-экономического развития Республи-ки Башкортостан на 1997-2000 гг. и до 2005 г.». Все эти изыскательские, исследовательские, прогнозные и проектные материалы обеспечили оперативное прове-дение работы по перераспределению земель на первом этапе земельной реформы.В процессе осуществления земельной реформы в характере использования земель произошли значитель-ные изменения. В связи с этим земельно-кадастровые материалы за годы реформы утратили свою информа-тивность. «Программой проведения земельной реформы на территории Башкирской ССР», утвержденной поста-новлением Совета министров Башкирской ССР от 18 ноября 1991 г. № 264, предусматривалось в течение 1991-1995 гг.:- обеспечить обновление плановой основы сельскохо-зяйственных предприятий масштабов 1:10 000 и 1:25 000 и планов сельских населенных пунктов в мас-штабах 1:2 000 и 1:5 000;- провести корректировку материалов почвенного, геоботанического, агрохимического обследования сель-скохозяйственных угодий и создать базовую основу земельного кадастра.Постановлением Правительства Российской Феде-рации «О совершенствовании земельного кадастра в Российской Федерации» № 622 от 25 августа 1992 г. было поручено исполнительным органам субъектов Российской Федерации и соответствующим федераль-ным органам обеспечить в 1992-1995 гг. проведение инвентаризации земель населенных пунктов и поэтап-ный переход на автоматизированный метод получения, обработки, хранения и предоставления данных государ-ственного земельного кадастра. В развитие данного постановления было принято Постановление «О прове-дении инвентаризации земель для определения возмож-ности их предоставления гражданам» № 659 от 12 июля1021993 г. и утверждено «Положение о порядке проведе-ния инвентаризации земель». Во исполнение постанов-ления Правительства Российской Федерации были приняты соответствующие постановления Совета мини-стров Республики Башкортостан: «Об утверждении По-ложения о порядке ведения государственного земельно-го кадастра» от 2 февраля 1993 г. № 40 и «Об организа-ции работ по инвентаризации земель населенных пунк-тов» от 24 мая 1993 г. № 210. Распоряжением Кабинета министров Республики Башкортостан № 993 от 20 ию-ля 1993 г. была создана республиканская комиссия по координации работ по инвентаризации земель населен-ных пунктов. Аналогичные комиссии были созданы во всех районах и городах республики. Кабинет министров Республики Башкортостан установил следующий порядок выполнения этих работ. Общее руководство, финансиро-вание и утверждение результатов инвентаризации земель населенных пунктов были возложены на органы местной власти. Организация, контроль и приемка работ в целом по республике были возложены на Госкомзем Республики Башкортостан, а по городам и районам - на районные и городские земельные комитеты. Было установлено, что администрации городов и районов:- принимают постановление о начале работ по ин-вентаризации земель и публикуют его в печати;- утверждают состав комиссии по инвентаризации зе-мель, функции ее членов, сроки проведения работ, порядок контроля и отчетности;- выделяют районным и городским земельным ко-митетам средства на проведение этих работ и передают им полномочия по распоряжению этими средствами;- устанавливают ответственность городских и посел-ковых служб, юридических и физических лиц за предос-тавление необходимых материалов и информации для инвентаризации земель;- утверждают материалы инвентаризации.Современное состояние изученности территории ха-рактеризуется следующими данными. Республика рас-полагает планово-картографическими материалами съемки 1973-1995 гг. в масштабе 1:10 000 и 1:25 000 с вычислением площадей контуров сельскохозяйствен-ных угодий на вес земли сельскохозяйственного назна-чения. В течение 1995-2006 гг. обновлены планово-картографические материалы с созданием цифровых, базовых и обзорных сельскохозяйственных карт по Ас-кинскому, Благовещенскому, Балтачевскому, Кармаска-линскому, Краснокамскому, Стерлитамакскому и Та-тышлинскому районам на площади 1325 тыс. га. Созда-ны цифровые базовые кадастровые планы и карты в масштабе 1:10 000 и обзорные сельскохозяйственные карты в масштабе 1:25 000 по Аскинскому, Благове-щенскому и Татышлинскому районам на общей пло-щади 620 тыс. га.Проведена аэрофотосъемка по 5 районам. Для свое-временного обновления почвенных материалов и под-держания их информативности на должном уровне еже-годно необходимо проводить переобследование на площади не менее 300-400 тыс. га. Геоботаническое обследование естественных кормовых угодий проведе-но на площади 2 303 тыс. га, или 94,5% от их общей площади. Но из них на площади 2 128 тыс. га материа-лы подлежат корректировке, а на 134 тыс. га - первич-ному геоботаническому обследованию. Для поддержа-ния материалов геоботанического обследования при-родных кормовых угодий на должном уровне инфор-мативности ежегодно их необходимо корректировать на площади не менее 220-250 тыс. га. Однако эти рабо-ты не проводятся с 1994 г.Основой качественной характеристики и оценки про-дуктивности сельскохозяйственных угодий являются данные крупномасштабных почвенных и геоботаниче-ских обследований. Согласно инструкции по крупномас-штабным почвенным и агрохимическим обследованиям эти работы следует выполнять на топографической ос-нове масштаба 1:10 000. При этом материалы почвен-ного обследования подлежат корректировке не более чем через 15 лет. В республике завершено первичное почвенное и геоботаническое обследование земель сельскохозяйственного использования и по 39 районам проведено переобследование (корректировка) материа-лов ранее проведенных почвенных обследований, глав-ным образом в масштабе 1:25 000. На основе этого вы-полнено четыре тура качественной оценки сельскохо-зяйственных угодий, несколько туров комплексного аг-рохимического обследования почв, определена ди-намика гумуса и других свойств почвы. Но с 1992 г. работы по полевому почвенному обследованию в рес-публике прекращены и данные почвенного обследова-ния утратили свою информативность.Инструментом организации рационального использо-вания земель сельскохозяйственного назначения явля-ется внутрихозяйственное землеустройство, в процессе которого определяется рациональный состав и соотно-шение угодий, организация их территорий с учетом природных и экономических условий хозяйствования, а также разрабатывается комплекс почвозащитных, ме-лиоративных, культурно-технических и других меро-приятий по повышению продуктивности земель. Такие проекты в течение 1984-1986 гг. были разработаны по всем сельскохозяйственным предприятиям республики, но в процессе земельной реформы сложившаяся органи-зация территории была существенно нарушена. Особен-но большое влияние на сложившуюся организацию тер-ритории сельскохозяйственных предприятий оказало изъятие и передача значительной части их земель в спецземфонд районных и в ведение сельских советов. В процессе осуществления земельной реформы отмечены факты нарушения земельного законодательства. Широ-кое распространение получило самовольное занятие земель, уклонение от оформления прав на землю, не-своевременное внесение земельных платежей, нецеле-вое использование земельных участков или их неэффек-тивное использование, приводящее к порче земель и уничтожению плодородного слоя почвы.Большую работу по совершенствованию правового обеспечения земельных отношений в республике прово-дят депутаты Госсобрания Республики Башкортостан, работники Государственного правового управления Ад-министрации Президента Республики Башкортостан, правового управления Госсобрания Республики Башкор-тостан, научные коллективы под руководством ученых республики Ф.М. Раянова, Р.Х. Ханнанова и др. Наряду с привлечением широкой общественности к охране земель следует укреплять взаимодействие органов государст-103венного контроля за использованием и охраной земель с органами прокуратуры, юстиции и внутренних дел пу-тем проведения совместных комплексных целевых про-верок по соблюдению земельного законодательства.Дальнейшему укреплению правового обеспечения зе-мельных правоотношений в республике будет способст-вовать принятие на основе Конституции РФ и федераль-ных нормативных актов законов Республики Башкорто-стан: «О государственных и муниципальных землях», «О землеустройстве», «Об оценке земель», «О государст-венном кадастре недвижимости в Республике Башкор-тостан» и др. Реализация этих нормативных актов по-зволит устранить ранее отмеченные расхождения дан-ных учета с фактическим наличием земель администра-тивно-территориального образования, что особенно зна-чимо в условиях платного пользования землей и раз-личного их правового положения.Существующий закон о землеустройстве нуждается в существенной корректировке с учетом создания право-вой базы для территориального зонирования и природ-но-сельскохозяйственного районирования земель, их изучения и оценки, создания оптимальных территори-альных условий для функционирования всех отраслей экономики, выявления возможностей для наиболее ра-ционального использования земель и их охраны, сохра-нения и воспроизводства плодородия почв, создания благоприятной экологической среды и улучшения при-родных ландшафтов.В законе о землеустройстве должны быть преду-смотрены порядок возбуждения землеустройства; уча-стники землеустроительной деятельности, их права, обя-занности и взаимоотношения между ними; источники фи-нансирования землеустроительных работ; порядок орга-низации и выполнения землеустроительных работ по формированию землепользования разного целевого на-значения; порядок межевания земель и установления в натуре (на местности) границ земельного участка; ор-ганы, осуществляющие правовое регулирование земле-устроительной деятельности и управление землеуст-ройством, а также осуществляющие контроль за прове-дением землеустройства и осуществлением землеуст-роительных мероприятий.В процессе земельной реформы значительно рас-ширены права органов МСУ, в ведение которым пере-даны значительные площади земель. За годы реформ сложилось многообразие форм хозяйствования на земле и различные виды прав на землю. В связи с этим воз-никла настоятельная необходимость более четко опре-делить полномочия органов МСУ по регулированию земельных отношений, охране и организации рациональ-ного использования земель. Необходимо разработать положения о порядке изъятия и предоставления земель-ных участков, о порядке перевода малопродуктивных сельхозугодий в другие виды угодий. Назрела необходи-мость в определении порядка управления земельными ресурсами, в установлении четких границ пригородных зон и порядка использования этих земель. Необходимо с учетом опыта работы и особенностей природных и со-циально-экономических условий отдельных зон респуб-лики разработать научно-методические рекомендации по установлению и восстановлению границ административ-но-территориальных образований, землепользовании иземлевладений, природному сельскохозяйственному рай-онированию территории республики и отдельных рай-онов, ценовому зонированию, организационно-хозяй-ственному устройству территории городов и поселков, территориальному и внутрихозяйственному землеуст-ройству, мелиорации и рекультивации нарушенных зе-мель, защите почв от различных видов деградации зе-мель и прежде всего защите почв от эрозии и т.д.Предусмотренный законом Республики Башкорто-стан «О местном самоуправлении в Республике Башкор-тостан» примерный Устав сельского и поселкового Со-ветов предполагает установление четких границ этих административно-территориальных образований. Одна-ко порядок проведения таких работ, имеющих большое социально-экономическое значение, в научно-методи-ческом и правовом положении не определен.Как справедливо отмечает профессор Г.Е. Быст-ров, земельная реформа в целом в Российской Федера-ции началась примерно одновременно с проведением аналогичных мероприятий в странах СНГ, государствах Балтии и Центральной и Восточной Европы. В то же время «...в законодательстве, практике и правовой док-трине зарубежных стран сложилось несколько юридиче-ских моделей реформирования сельского хозяйства. В странах Восточной Европы идет радикальная пере-стройка аграрных отношений, основу которой составля-ют аграрные законы, обеспечивающие ликвидацию мо-нополии государственной собственности на землю, пе-рераспределение земли, существенное изменение соци-ально-экономической структуры сельского хозяйства. В Польше, Чехии, Словакии, Венгрии, Болгарии, Румы-нии, Югославии, Хорватии, восточных землях Герма-нии основу либерализации аграрных отношений со-ставляют частная собственность на землю и имущество крестьян и хозяйственные связи между независимыми частными собственниками» [3. С. 8]. Всесторонний ана-лиз зарубежного опыта в осуществлении земельных пре-образований проведен Аграрным институтом РАСХН [4. С. 11-28], в работах профессора Г.Е. Быстрова, профес-сора Н.В. Комова, материалах участников международ-ного Конгресса «Правовые проблемы земельной и аг-рарной реформы в странах Центральной и Восточной Европы, России, Беларуси, Украины и других стран СНГ, государствах Балтии» в г. Минске 9-10 сентября 1999 г. [5. С. 295], международных семинаров в г. Самаре 1996 г. [6. С. 98], в г. Минске в 1999 г. [7. С. 54] и ряде других городов.В нашей стране, как и за рубежом, основным объ-ектом земельных правоотношений является земель-ный участок. Но у нас преобладает двухмерный «по-верхностно-плоскостной» взгляд на землю, тогда как в западных странах с юридической точки зрения зе-мельный участок трехмерный. В земельных правоот-ношениях западных стран учитывают не только зем-ную поверхность (площадь), но также земные недра и пространство над ее поверхностью. Такой подход к земельному участку значительно превышает эффек-тивность ее использования. За рубежом четко разли-чают положение земли как объекта собственности и как объекта хозяйствования и преимущество крупного аграрного производства. «Там решающее значение имеет не форма земельной собственности, а вопрос104прав и обязанностей землевладельцев и землепользо-вателей...» [8. С. 218; 9. 120].Для многих зарубежных стран характерно госу-дарственное регулирование земельных отношений, одним из основных методов которого является пла-нирование использования земель. В США это назы-вают зонированием, в Англии - планированием го-родской и сельской территории, в Германии - упоря-дочением территории, во Франции - устройством территории и т.д.Таким образом, развитие системы законодательст-ва - обязательное требование нормального функциони-рования правовой системы. Необходимым условием успешного развития земельного законодательства Рос-сийской Федерации в целом является дальнейшее раз-витие земельного законодательства субъектов Федера-ции, согласование их общих принципов и правовых норм. В то же время расширение правовой свободы субъектов земельных отношений обусловливает необходимость усиления ответственности, прежде всего финансовой иимущественной за земельно-правовые нарушения. При-менительно к земельному праву России, можно согла-ситься с авторитетным мнением профессора Б.В. Еро-феева, который выделяет следующие направления его дальнейшего развития:- систематизация земельного законодательства по линии инкорпорации и кодификации;- программирование совершенствования земельно-го законодательства;- совершенствование правотворческой процедуры;- совершенствование правовой регламентации норма-тивных правовых актов;- совершенствование правоприменительной практики;- включение в сферу правового регулирования рыноч-ных земельных отношений;- экологизация земельного законодательства;- взаимопроникновение земельно-правовых норм в сферы правового регулирования иных отраслей и мно-гоотраслевого правового регулирования в сферу земель-но-правового регулирования.

Ключевые слова

legislation, land use, cadastre, законодательство, использование земель, кадастр

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Янбухтин Науфал Рабисовичгосударственное образовательное учреждение «Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан» (г. Уфа)кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управленияcrim@tsu.ru
Всего: 1

Ссылки

Еремин A.M. Современные аграрные проблемы и реформы Столыпина П.А. // Государство и право. 1994. № 4. С 110-121.
Осокин Н.Н. Зарубежная модель организации сельского хозяйства // Вести МГУ. Сер. П. Право. 1992. № 5. С. 211-230.
Структура колхоза, кооператива и акционерного общества на пути в XXI век: Материалы Междунар. семинара. Минск: БГЭУ, 1999. 140 с.
Материалы российско-голландского семинара «Совершенствование земельных отношений в России и проблемы управления городским землепользованием на современном этапе». Самара, 1996. 99 с.
Правовые проблемы земельной и аграрной реформы в странах центральной и восточной Европы, России, Беларуси, Украины и других стран СНГ, государствах Балтии: Тез. докл. Междунар. конгресса. Минск: БГЭУ, 1999. 295 с.
Комов Н.В. Аграрная реформа в России // Земля России. 1993. № 1.С. 11-28.
Быстрое Г.Е. Земельная и аграрная реформы в зарубежных странах: правовая теория и практика. Минск: БГЭУ, 1999. 320 с.
Архив Госкомзема РБ и Башкирского предприятия института ВолгоНИИгипрозем. Кн. 1.
Нормативные акты о земле. М.: Юридическая литература, 1978. 230 с.
 Земельный кадастр как инструмент правового регулирования рационального использования земель | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 334.

Земельный кадастр как инструмент правового регулирования рационального использования земель | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 334.

Полнотекстовая версия