Особенности бюджетного федерализма в России | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 334.

Особенности бюджетного федерализма в России

Рассматриваются особенности развития бюджетного федерализма в России и его противоречия, проанализированы факторы, влияющие на финансовые потребности регионов.

Budget federalism in Russia.pdf К моменту формирования новой модели российской бюджетной системы в мировой экономической теории внимание учёных концентрируется на двух концепциях экономического развития общества: на монетаризме и неокейсианстве.Отличительным признаком кейсианской модели яв-ляется признание первенства бюджетно-налоговой по-литики, нацеленной на регулирование размера бюд-жетного дефицита (излишка) для расширения (сокра-щения) совокупного спроса. Денежно-кредитная поли-тика в этой макроэкономической «смеси» должна была лишь приспосабливаться к бюджетно-налоговой, чтобы достигнуть устойчиво невысоких, поддерживающих экономический рост процентных ставок.Теория экономики предложения, отстаивающая первенство бюджетно-налоговых регуляторов, допус-кает возможность возникновения в ходе такого стиму-лирования бюджетного дефицита в краткосрочном пе-риоде, полагая, что последующий рост производства и доходов населения приведет к компенсации временных потерь бюджета. Монетаристы же считают недопусти-мым возникновение бюджетного дефицита даже в краткосрочном периоде. Ликвидацию этого дефицита как ведущего инфляционного фактора они ставят на первое место в приоритетах экономической политики.Российская практика социально-экономического переустройства в значительной мере опиралась на мо-нетаристскую концепцию, что в области бюджетной политики проявилось, прежде всего, в её целевой ори-ентации на ежегодную балансировку федерального бюджета.Особенность бюджетного федерализма состоит в том, что одни субъекты Федерации являются нацио-нально-государственными, а другие административно-территориальными образованиями, где органы власти тех и других отнесены к государственным органам вла-сти субъекта Федерации. При этом последние в боль-шей степени, чем первые, представляют собой другой уровень единой системы государственной власти; пер-вые, находясь в этой же системе, выступают в той или иной степени и как органы власти государств-субъектов Федерации или, как зафиксировано в Кон-ституции РФ 1993 г., «республик (государств)» [1].Формально в Конституции РФ как бы не фиксиру-ется асимметричность федеративного устройства Рос-сии, если не считать упоминания о «республиках (го-сударствах)», но по существу она имеется.К тому можно добавить также особенности Россий-ской Федерации: страна с огромной территорией, раз-личающаяся по природно-климатическим признакам, обладающая неравномерным ресурсным и производст-венным потенциалом, степенью развития социальной инфраструктуры, с большим количеством националь-110ностей и народностей, которые имеют длительный ис-торический период общения в семье единого унитарно-го государства, хотя СССР формально и был провоз-глашен Федерацией. В действовавшей в то время кон-ституции предусматривались для субъектов Союза ши-рокие права, вплоть до выхода из Федерации. Но это не означает, что в условиях СССР вовсе не функциониро-вали элементы бюджетного федерализма. При утвер-ждении единого бюджета, включая бюджеты союзных республик, органы государственной власти на любом уровне имели право самостоятельно утверждать бюд-жет и окончательно определять его объем по доходам и расходам с учетом установленных им сверху показате-лей бюджетного регулирования и имевшихся у них финансовых возможностей.Бюджетный федерализм выражает те же отношения, на той же основе, что и федерализм, в части разграни-чения бюджетных прав и полномочий, налогов и рас-ходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, а в соответствии с этим - внутри последних между региональным бюджетом и местны-ми бюджетами.Различные финансовые потребности регионов обу-словлены влиянием ряда объективных и субъективных факторов.Среди объективных факторов наиболее значимым является уровень социально-экономического развития регионов. В пределах России имеются несколько четко ограниченных регионов с разной специализацией, раз-ным показателем уровня жизни и налогового потен-циала (например, Южный регион, Западный, Северный и т.д.), к которым применяются единые налоговые и бюджетные стандарты. Причем Федеральный центр не имеет достаточно полных данных по их настоящим налоговым возможностям. По душевому валовому продукту разрыв наиболее «бедных» и наиболее «бога-тых» регионов России составляет более 20 раз. В Рос-сии много народов имеют свой национально-традиционный уклад. Живя на доходы от натурального хозяйства и рыночной торговли, обладая значительным налоговым потенциалом, налогов не платят.Весомым фактором является природно-климати-ческий. Финансовые потребности различных по своим особенностям регионов во многом определяются раз-нообразием природно-климатических условий. Осо-бенно важен данный фактор для северных регионов нашей страны. Даже при равной доле в Фонде транс-фертов дополнительные статьи расходов для дотаци-онного региона на Севере, безусловно, очень сильно отличаются от дополнительных расходов дотационного региона на Юге.Особую роль как фактор, влияющий на межбюд-жетные отношения, играют природные ресурсы. Чтосказывается на неравномерной специализации регио-нов, на их экономике. Для России, с ее богатым при-родно-ресурсным потенциалом и большой неравно-мерностью его размещения, в условиях правовой и по-литической нестабильности эта проблема связана с сохранением целостности самого государства. Мест-ные органы власти, а также коренные народы должны в полной мере получать свою долю доходов и пользо-ваться правом на запрещение разработки ресурса, если это, по их мнению, наносит непоправимый ущерб ок-ружающей среде.Одним из субъективных факторов для России явля-ется политический, он объединяет влияние всех осталь-ных факторов, проявляющееся в действии региональных элит, лоббизме, льготах, забастовках, в многочисленных обещаниях, раздаваемых государственными деятелями во время предвыборных кампаний. «Асимметричность» межбюджетных отношений, политические преимущест-ва республик и автономных образований, установление льготных финансовых режимов также объясняются и опосредуются политическим фактором.В современных условиях формирования системы межбюджетных отношений традиционно важную роль продолжает играть национально-этнический фактор, определяющий стремление отдельных республик в со-ставе Российской Федерации к суверенитету.Но для справедливого функционирования системы межбюджетных отношений национально-этнические различия должны найти свое отражение в натурально-стоимостных государственных и региональных стан-дартах социальных благ, на основе которых будут рас-считываться бюджетные потребности регионов.О возможности унификации принципов территори-ально-административного деления в рамках федера-лизма, где национально-этнический фактор должен быть учтен (реализован) в развитии культурных и про-чих традиций, особенностей при унификации принци-пов БФ, территориально-административного устройст-ва и возможном укрупнении многих субъектов Феде-рации, учитывая их огромный разброс показателей по размерам территории, экономическому развитию и др.В перспективе главным условием при построении справедливой и открытой системы межбюджетных от-ношений должен стать учет именно объективных фак-торов, определяющих финансовые потребности регио-нов, при этом влияние субъективных факторов будет во многом сглажено.Финансовое благополучие и регионов и Федерации в целом зависит от поступления налогов. Налоги по их видам распределены на постоянной основе внутри бюджетной системы в соответствии с налоговым зако-нодательством Российской Федерации.Но в связи с тем, что у многих территориальных бюджетов минимально необходимые расходы не по-крываются этими налогами, производится ежегодно бюджетное регулирование.Действительно, налоговая база распространена по территории очень неравномерно. Но это вовсе не дает никаких оснований финансово развитым регионам пре-тендовать на особый статус в системе межбюджетных отношений. В первую очередь это касается г. Москвы и ресурсно-добывающих регионов.Во-первых, налоги в федеральный бюджет платят вовсе не регионы, а конкретные плательщики-граждане и предприятия. В том, что на территории конкретного региона сосредоточены крупные налогоплательщики, заслуги региональных властей почти нет. Такое поло-жение определили история и география нашей страны. Прежде чем нефтегазовые месторождения Западной Сибири или богатые залежи Норильска стали давать отдачу, в них были вложены огромные средства всей страны, в том числе и за счет сегодняшних дотацион-ных регионов. Если сделать небольшой экскурс в ис-торию 30-х гг. ХХ в., время индустриализации, то мы увидим, что финансовой основой для успешного осу-ществления были ресурсы в основном легкой промыш-ленности европейской части бывшего СССР.Во-вторых, налоговый потенциал любого региона складывается только в рамках единого экономического пространства. Покупая бензин в г. Красноярске, платят налоги, заложенные в конечную стоимость бензина (через НДС), г. Ачинску (где был произведен этот бен-зин), Ханты-Мансийскому округу (где была добыта нефть) и г. Москве (где зарегистрирована компания ЮКОС). И также по любому товару в большинстве своем производство имеет не местное значение.В-третьих, регионов - «чистых доноров» просто нет, любой регион получает трансферты, пусть и на-много меньше, чем отдает. Потому, что в системе пе-рераспределения финансовых средств между региона-ми задействовано не более 10-15% общих федераль-ных расходов. Остальные, намного большие по объему средства федерального бюджета, распределяются через федеральные министерства и ведомства, а также раз-личные федеральные программы.Пока, кроме как «перетягивания одеяла на себя», вреда разговоры о «регионах-донорах» не приносят. Они только мешают решению реальных, а не надуман-ных проблем бюджетного федерализма, нагнетают на-пряженность в отношениях между регионами, особен-но если речь идет о каких-то практических действиях. В отношении нашего бюджетного федерализма не хва-тает прозрачности, не видно на что идет каждый по-траченный рубль.По мнению В. Христенко и А. Лаврова [2], «в под-линной федерации нет доноров и иждивенцев, есть равноправные субъекты федерации с разной бюджет-ной обеспеченностью, которые объединились, в том числе и для того, чтобы обеспечить своим гражданам примерно равные социальные гарантии».Остается необъяснимым факт закрепления нацио-нального статуса за республиками и его не получение округами, если проводить зависимость от площади территории, то многие округа по своей площади мно-гократно превосходят большинство республик. Непо-нятной ситуацией можно назвать не присвоение рес-публиканского статуса территориям, где проживают еще более сотни народов и народностей. Данное об-стоятельство также можно отнести и к не «националь-ным» субъектам Федерации, которые не имеют статуса государственности, в отличие от республик.Противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов и формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются неустойчиво-111стью макроэкономических условий, слабостью демо-кратических институтов, неразвитостью рынков капи-талов и низкой мобильностью факторов производства, завышенными социальными ожиданиями и требова-ниями к государству, резкими различиями в бюджет-ной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.Один из парадоксов социально-экономического устройства Российской Федерации заключается в том, что это в недавнем прошлом сугубо унитарное, по су-ти, государство имело весьма развитую федеративную форму территориально-административного устройства, хотя и отличную от общего понимания федерализма. Тем не менее в основу рыночного федеративного госу-дарства было положено прежнее формально федера-тивное территориально-административное устройство.Федерализм в его классическом варианте исключает любое неравенство членов Федерации между собой и по отношению к Центру. Сложившееся в условиях унитарной России фактическое неравенство прав меж-ду бывшими национальными автономными республи-ками и областями трансформировалось в неравенство их социально-экономических потенциалов. В условиях унитарного государства такое неравенство в сущест-венной мере нивелировалось Центром, но при переходе к рыночным отношениям проявилось сразу и достаточ-но болезненно. Тем более что все преобразования в российской региональной политике с самого начала проходили разобщено и бессистемно, под значитель-ным влиянием политической конъюнктуры, на фоне непростого процесса поиска компромиссов между раз-личными ветвями власти и преодоления центробежных тенденций. Причём разрушение старых управленче-ских структур тоталитарного государства и методов управления недостаточно компенсировалось активным появлением новых рыночных структур.Известно, что научно обоснованная бюджетная сис-тема, которая отражает сформированные в этой сфере как общие закономерности, так и особенности кон-кретной страны оказывает позитивное воздействие на развитие экономики, расширяет сферу деловой актив-ности населения.В стране сформирован такой характер экономиче-ских отношений, при котором распределение бюджет-ных полномочий и ответственности между центральны-ми, региональными и местными государственными структурами строится на принципах бюджетного феде-рализма, от организации которого во многом зависит регулирование доходов между центром и регионами и формирование доходной части бюджета любого уровня.С точки зрения основ функционирования экономи-ки, сути бюджетного федерализма, не имеют реального экономического содержания понятия «регионы - доно-ры» и «регионы-реципиенты» (регионы, принимающие трансферты). Следует отметить, что признак получения федеральных трансфертов не может быть достаточным основанием для отнесения какого-то региона к группе «доноров» или «реципиентов».Регионы, передающие в бюджет средства, превы-шающие поступления из федерального бюджета («до-норы»), и, наоборот, получающие из него больше, чем они перечисляют бюджету («реципиенты»), с точкизрения экономики равноправны, но неизбежно разли-чаются по следующим характеристикам. Во-первых, они объективно поставлены в различные климатиче-ские, географические, демографические и ресурсные условия. Однако в силу специализации все регионы работают и используют преимущества друг друга. Во-вторых, различаются не по вине регионов исторические условия и соответственно предпосылки эффективного высокотехнологического развития их экономик. Это неравенство было усугублено разрушением экономи-ческого потенциала в годы рыночной трансформации. Например, ситуация в текстильной промышленности не могла не сказаться на необходимости трансфертов в Ивановскую область и т.д. В-третьих, существует раз-личие по результатам хозяйствования.Все это позволяет сказать, что лишь в последней части - реальных результатах деятельности - транс-ферты могут носить неоправданный характер и регио-ны, получающие их по этой причине, живут за счет других. Лишь в отношении этих регионов «регионы-доноры» реально выступают таковыми. Кроме того, следует учесть, что в Российской Федерации нет ре-гионов, способных обеспечивать свои бюджетные обя-зательства без привлечения ресурсов из центра (части федеральных налогов).По сравнению с другими национальными экономи-ческими системами, российский бюджетный федера-лизм и вся совокупность межбюджетных отношений обладают рядом особенностей и противоречий:- наличием большой совокупности субъектов меж-бюджетных отношений (как на региональном, так и на местном уровнях);- существенной дифференциацией экономических потенциалов и, соответственно, бюджетно-налоговых потенциалов регионов (как в объемном выражении, так и на душу населения;- ограниченной способностью большинства субъек-тов Федерации и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности;- отсутствием горизонтальных договорных меха-низмов бюджетного выравнивания между субъектами отношений и отечественного исторического опыта в этой области;- существенной дифференциацией уровня первич-ных (в сфере трудовой занятости) реальных доходов в региональном аспекте и отсутствием развитых рыноч-ных механизмов, обеспечивающих сглаживание терри-ториальных различий в уровне жизни населения, а также острой социальной дифференциацией.Фактор существенной дифференциации бюджетных и налоговых потенциалов на субфедеральном уровне порождает особенно сложные проблемы.Разница экономических потенциалов регионов уве-личилась за 1989-1998 гг. с соотношения 1:11 до 1:18 [3]. В последующий период, как отмечается в ито-гах социально-экономического развития РФ за 2008 г., дифференциация бюджетно-налоговых потенциалов в расчете на душу населения не уменьшилась, а еще бо-лее возросла. Следовательно, в условиях Российской Федерации задача горизонтального выравнивания ока-зывается сложнее, чем в других странах. Это требует развивать бюджетно-налоговые технологии и активи-112зировать политику поддержки регионов с недостаточно развитой экономикой (в том числе депрессивных), не сводя проблему бюджетного федерализма только к во-просу сбалансированности расходных и доходных пол-номочий субъектов Федерации и органов местного са-моуправления (вертикальная сбалансированность). Тем самым на современном этапе делается существенный шаг в признании более значительной роли государства в регулировании экономики, что внутренне свойствен-но национальной модели экономики России.Сложность формирования оптимальной модели бюджетного федерализма, адекватной перспективной модели национальной экономики, требует дальнейшего реформирования системы межбюджетных отношений.Объективные противоречия межбюджетных отно-шений, взаимосвязей между центром и регионами, ре-гиональными властями и органами местного само-управления, межрегиональные противоречия разреша-ются на следующей основе:- центральные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства;- региональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении финансово-экономической политики;- субфедеральные власти должны быть поставлены в условия жестких бюджетных ограничений (т.е. по-вышение их бюджетных доходов не должно изыматьсяв вышестоящие бюджеты, однако и конъюнктурное ухудшение из финансово-экономического положения не должно компенсироваться притоком средств их вы-шестоящих бюджетов или за счет неограниченных за-имствований).В настоящее время межбюджетным отношениям в стране присущ ряд серьезных недостатков: ориентация на дотационные формы регулирования; усугубление проблем депрессивных районов; отсутствие взаимосвя-зи процесса выделения трансфертов с проводимыми реформами, существенно подорвана прямая зависи-мость получения регионами финансовых ресурсов для своего развития и результатами их экономической дея-тельности. Основным же недостатком бюджетной сис-темы нашей страны является чрезмерная концентрация бюджетных налоговых ресурсов в Москве (свыше 2/3). Это связано с тем, что основные налогоплательщики имеют столичную регистрацию, по которой и происхо-дит уплата налогов. Хотя их фактическое местополо-жение отстоит от Москвы на многие тысячи километ-ров. С одной стороны, это не способствует быстрому принятию решений, т.к. из столицы многие проблемы видны по-другому или совсем не видны. С другой сто-роны, такая прописка уменьшает налоговый потенциал регионов. На сегодняшний день необходима разгрузка и перенос в регионы штаб-квартир не только основных российских налогоплательщиков, но и их дочерних компаний. Это не нанесет серьезного ущерба Москве, но сможет всерьез улучшить бюджетный баланс мно-гих субъектов Федерации.

Ключевые слова

tax potential, recipient regions, donor regions, heterogeneity of market zone, budget federalism, налоговый потенциал, «регионы-реципиенты», «регионы-доноры», неоднородность экономического пространства, бюджетный федерализм

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Савиных Татьяна СергеевнаКрасноярский государственный педагогический университет им. В.П. Астафьевастарший преподавательprorektorsv@mail.ru
Казаков Владимир ВладимировичТомский государственный университетдоцент, доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и учета, проректор по социальным вопросамprorektorsv@mail.ru
Всего: 2

Ссылки

Россия регионов: в каком социальном пространстве мы живем? М.: Поматур, 2009. 283 с.
Конституция Российской Федерации от 25.12.1993 г.
Лавров А., Христенко В. Экономика и политика российского бюджетного федерализма: Министерство финансов РФ. Официальный сайт. 1998. URL: http://www.minfin.ru
 Особенности бюджетного федерализма в России | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 334.

Особенности бюджетного федерализма в России | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 334.

Полнотекстовая версия