Реформа местного самоуправления: проблемы и перспективы | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 335.

Реформа местного самоуправления: проблемы и перспективы

Рассматриваются основные проблемы и пути дальнейшего развития местного самоуправления в Российской Федерации: оптимизации объема полномочий на муниципальном уровне и их финансово-экономического обеспечения; планирования, управления и реализации достижения стратегических целей развития муниципалитетов; оценки результативности и мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Local government reform: problems and prospects.pdf В утвержденной в конце 2008 г. Концепции долго-срочного социально-экономического развития Россий-ской Федерации на период до 2020 г. местное само-управление (МСУ) выделяется как важный ресурс дальнейшего развития страны. В качестве одной из характеристик институциональной среды как основы перехода к инновационному социально ориентирован-ному типу развития страны определена эффективность местного самоуправления. Важный принцип государ-ственной региональной политики - совершенствование механизмов стимулирования органов местного само-управления в целях эффективного осуществления их полномочий и создания максимально благоприятных условий для комплексного социально-экономического развития регионов [1].На сегодня местное самоуправление в нашей стране прошло достаточный путь в своем становлении. Име-ется определенный опыт реализации Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 131). При этом актуальными научно-прикладными направлениями исследований для оценки достоинств и недостатков складывающейся модели местного самоуправления, выработки мер по ее совершенствованию являются:1.Разграничение полномочий между уровнями публичной власти.2..Финансово-экономическое обеспечение полно-мочий.3.Стратегическое управление развитием муници-пального образования и оценка эффективности дея-тельности органов местного самоуправления.В данной статье кратко рассмотрены эти направле-ния и возможные пути их развития.Разграничение полномочий между уровнями пуб-личной власти. Оптимизация распределения полно-мочий в предоставлении общественных услуг, исклю-чение необоснованного и нерационального их перерас-пределения между различными уровнями публичной власти приобретают в настоящее время особую акту-альность. Она важна с точки зрения становления рос-сийской модели местного самоуправления, дальнейше-го развития федеративных отношений. При решении данного вопроса, прежде всего, следует учитывать бо-лее высокую эффективность децентрализованного пре-доставления населению определенных общественных услуг. В экономической теории федерализма это дока-зано теоремой о децентрализации У. Оутса: децентра-лизация в предоставлении общественных услуг, по-требление которого определено локальными предпоч-тениями населения, всегда Парето-эффективна, еслиона, по крайней мере, не ведет к росту издержек [2]. Для децентрализации существуют и естественные гра-ницы. Они связаны с тем, что имеют место и выгоды от централизации в предоставлении общественных услуг: интеграция экономического пространства, растущая отдача от масштаба при предоставлении общественных услуг. Оптимальный уровень предоставления опреде-ляется для каждого уровня публичной власти формаль-но равенством предельных издержек и предельных вы-год от децентрализации. Превышение же оптимального уровня в процессе такой децентрализации приводит к снижению благосостояния общества по причине, пре-жде всего, возникновения положительных или отрица-тельных внешних эффектов. Такие эффекты характери-зуют потери или приобретения в благосостоянии насе-ления, которые не отражаются в цене общественных услуг, т.е. в налоговых платежах. В общем, уровень публичной власти, деятельность которой порождает отрицательные внешние эффекты, перекладывает часть издержек на других, а те, кто создает положительные внешние эффекты, берут на себя часть издержек по реализации чужих интересов.Недостаточный учет вышеизложенных подходов и принципов субсидиарности при разработке ФЗ № 131 в начале муниципальной реформы привел в последую-щем к необходимости значительного уточнения круга вопросов местного значения (ст. 14-16 ФЗ № 131).Например, в начальной редакции ФЗ № 131 обеспе-чение населения услугами организаций культуры было отнесено только на уровень поселений. В дальнейшем, учитывая, что организации культуры в сельской мест-ности располагаются в центрах муниципальных рай-онов, данный вопрос был включен и в перечень вопро-сов муниципального района. Были исключены из пе-речня вопросов местного значения вопросы опеки и попечительства, расчета и организации предоставления субсидий отдельным категориям граждан на оплату жи-лья и коммунальных услуг экологического контроля. В целом основные изменения носили объективный ха-рактер. Вместе с тем к вопросам местного значения были отнесены и такие, которые по своей природе яв-ляются государственными полномочиями, что, в свою очередь, противоречило рассмотренным выше принци-пам оптимизации распределения полномочий. В каче-стве таковых можно указать участие в профилактике терроризма, организацию мероприятий по гражданской обороне, мобилизационную подготовку. В результате в период до 1 января 2010 г. количество вопросов мест-ного значения поселения увеличилось с 22 до 32, му-ниципального района - с 20 до 30, городского округа -с 27 до 38.131Расширение перечня вопросов местного значения сопровождалось взаимной передачей части отдельных полномочий между муниципальным районом и поселе-ниями на основе соглашений на определенный срок в рамках ст. 15 ФЗ № 131. Так, если в 2007 г. в 49 субъектах РФ муниципальные районы передали соб-ственные вопросы на исполнение поселениям с финан-совым обеспечением в среднем 2,7% к общим расходам бюджетов этих муниципальных районов, то в 2008 г. число регионов увеличилось до 57, а средняя доля рас-ходов по переданным полномочиям составила 1,5%.Более активно шел процесс в обратном направле-нии - передача полномочий по решению вопросов ме-стного значения поселений на уровень муниципального района. В 2007 г. в 54 субъектах РФ городские поселе-ния и в 61-м сельские поселения передали отдельные полномочия муниципальным районам, в 2008 г., соот-ветственно, 61 и 62. Значительно стало и количество переданных вопросов [3].Например, в Республике Башкортостан (далее - РБ) поселениями на уровень муниципального района в настоящее время переданы на исполнение в среднем 50% вопросов местного значения поселений. При этом, как и в большинстве субъектов РФ, данный про-цесс носит формальный характер: нет как четкого кон-троля за исполнением переданных полномочий со сто-роны поселений (это их право), так и возможности передачи ими достаточного объема субвенций муни-ципальному району из-за слабой доходной базы. На-пример, доходная часть бюджета среднестатистиче-ского (в смысле доходной и расходной базы) муници-пального района РБ - Баймакского района на 2010 г. предусматривает субвенции только из одного бюджета поселения - городского поселения г. Баймак и только на осуществление одного вопроса - обеспечение усло-вий для развития физической культуры и массового спорта в объеме 2 млн руб., или 0,33% от всех доходов муниципального района [4]. При этом в соответствии с соглашением между ними г. Баймак передает на ис-полнение Баймакскому району 14 вопросов местного значения [5]. В остальных соглашениях по данному муниципальному району при передаче тех же 14 во-просов утверждены перечисляемые поселениями суб-венции вовсе в объеме 0 (ноль) руб.Такое положение дел имеет реальную опасность перехода с двухуровневой модели разграничения и за-крепления за каждым типом муниципального образо-вания (поселение, муниципальный район и городской округ) присущих ему полномочий и вопросов местного значения на одноуровневую модель, что противоречит идее реформы местного самоуправления.Наблюдается также постоянное законодательное расширение перечня передаваемых государственных, в первую очередь региональных, полномочий на муни-ципальный уровень. Полномочия субъектов РФ, кото-рые могут быть переданы органам местного само-управления, имеют следующую тенденцию: 2005 г. -43% (при общем числе полномочий равном 55), 2006 г. - 71% (72), 2007-2008 гг. - 74% (77), 2009 г. -74% (79) [6]. При этом в структуре местных бюджетов расходы, связанные с исполнением переданных госу-дарственных полномочий, занимают немалую часть.Например, их доля в расходах местных бюджетов РБ за 2009 г. составила 28%. При этом данный показатель сильно варьирует между муниципальными образова-ниями. Так, в бюджете Баймакского района на 2010 г. он составляет почти 50% [4]. Это свидетельствует о достаточно большой нагрузке на органы местного са-моуправления по исполнению переданных государст-венных полномочий, что, в свою очередь, отрицательно сказывается на качестве решения непосредственных вопросов местного значения.Кроме того, федеральные органы государственной власти могут наделять органы местного самоуправ-ления полномочиями, которые сочтут нужными, причем в ряде отраслевых федеральных законов прямо указывается на возможность передачи конкретных полномочий. В частности, к таковым относятся феде-ральные законы от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», Лесной ко-декс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ.В целом указанные изменения, во-первых, увеличили возложения на органы местного самоуправления обя-занностей по осуществлению полномочий, входящих в сферу компетенций органов государственной власти. Во-вторых, не проясняли практического содержания деятельности муниципалитетов: вопросы местного значения так и остались обозначены лишь в общей форме - по существующим формулировкам ФЗ № 131 невозможно провести четкую границу между компе-тенциями поселений, муниципальных районов, город-ских округов и субъектов РФ. Все это, к сожалению, не улучшило, а ухудшило идеи развития местного само-управления, не обеспечивая оптимальный уровень распределения полномочий.Основные предложения в этой связи можно свести к следующим. Во-первых, следует исключить из числа вопросов местного значения несвойственные муници-палитету функции, выделив базовые вопросы, необхо-димые для выполнения обязанностей органов местно-го самоуправления. Во-вторых, уточнить категории вопросов местного значения по уровням иерархии:1))вопросы местного значения, порядок исполнения которых мог бы уточняться законами субъектов РФ;2))вопросы местного значения, которые могут перерас-пределяться между муниципальными образованиями на основе соглашений; 3) минимальный перечень во-просов местного значения для поселений. В-третьих, привести в соответствие перечень вопросов местного значения и полномочий, установленных ФЗ № 131, с отраслевыми федеральными законами с последующей детализацией в них вопросов местного значения и пол-номочий, сформулированных в общей форме («уча-стие», «содействие», «создание условий» и т.п.).Решение этих вопросов позволит экономически обос-новать распределение полномочий в системе местного са-моуправления. Превышение экономически обоснованного, оптимального уровня приведет, как было отмечено выше, к возникновению внешних эффектов. В основе внешних эффектов лежит явное или скрытое присвоение какого-либо ресурса без принятия на себя издержек по оказанию услуги в размере его альтернативной стоимости. Возник-новение внешних эффектов, в свою очередь, означает на-132рушение в структуре бюджетной системы государства за-кона фискальной эквивалентности М. Олсона. Согласно ему, бюджетная система государства оптимальна, если достигается совпадение интересов плательщиков налогов, получателей эффектов от общественных услуг, и лиц, при-нимающих решение относительно того, должна ли данная услуга быть предоставлена или нет. Из этого следует, что решение вопроса оптимизации распределения полномочий между уровнями публичной власти должно повлечь за со-бой соответствующее ему распределение источников до-ходов по восполнению расходов, необходимых для эффек-тивного осуществления распределенных полномочий.Финансово-экономическое обеспечение полномочий.Ключевым аспектом муниципальной реформы было из-менение механизма финансового обеспечения собствен-ных полномочий по решению вопросов местного значе-ния за счет реальной самостоятельности муниципалите-тов в определении бюджетных расходов, наличия стиму-лов в развитии своей доходной базы, повышения роли местных налогов, а также расширения прав муниципаль-ных образовании в привлечении заемных средств.Каковы же реалии в целом по Российской Федера-ции и в частности в РБ?Анализ доходной части местных бюджетов РФ до реформы и после показывает, что доля налоговых по-ступлений в них имеет очевидную тенденцию к сниже-нию (рис. 1).При этом сильно увеличилась в доходах бюджетов муниципальных образований (в целом по РФ) доля меж-бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов - с 33% задолго до реформы (1998 г.) до 41% непосредствен-но перед реформой (2002 г.) и 58% после реформы мест-ного самоуправления (2008 г.) [7]. Это произошло в пер-вую очередь за счет снижения доли налоговых доходов -с 64 до 30%, в частности из-за резкого сокращения доли местных налогов - с 12 до 3%. Если до реформы Налого-вым кодексом РФ было установлено 5 видов местных налогов и сборов (земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы), то после осталось только 2 (земельный налог, налог на имущество физических лиц) [8]. При этом значительно были сокра-щены отчисления от федеральных и региональных нало-гов и сборов. Например, норматив отчисления от налога на доходы физических лиц уменьшился с 50 до 30% в бюджеты городских округов и консолидированные бюд-жеты муниципальных районов (10% в бюджеты поселе-ний и 20% в бюджеты муниципальных районов). Это, безусловно, резко сократило собственные доходы мест-ных бюджетов, привело к слишком большой зависимости от установления объема межбюджетных трансфертов, нормативов отчислений от регулирующих налогов, преж-де всего от НДФЛ. Например, в РБ в 2009 г. в общей сум-ме доходов местных бюджетов межбюджетные трансфер-ты из бюджета РБ составили 59%, а в общей сумме нало-говых и неналоговых доходов доходы от НДФЛ - 56%. Очевидно, все это уменьшило стимулы к развитию базы по местным налогам.Рис. 1. Изменение финансовой самостоятельности местного самоуправленияЗа анализируемый период изменилась структура поступлений в бюджетную систему РФ: при снижении доли поступлений в местные бюджеты сократилась и доля поступлений в федеральный бюджет. Таким обра-зом, попытка децентрализовать бюджетную системустраны остановилась на региональном уровне и не дошла до муниципалитетов. Например, в РБ за 2002-2009 гг. доля налоговых и неналоговых (без межбюд-жетных трансфертов) доходов, перечисленных в феде-ральный бюджет и государственные внебюджетные133фонды РФ, уменьшилась с 67,2 до 61%, в бюджет РБ увеличилась с 19,4 до 30%, в местные бюджеты уменьшилась с 13,4 до 9% (рис. 2).Действующая в настоящее время бюджетная поли-тика в отношении муниципальных образований, во-первых, не решает задачу выравнивания уровня бюд-жетной обеспеченности и направлена только на под-держку наименее обеспеченных, во-вторых, не в пол-ной мере выполняет стимулирующую роль в формиро-вании собственной финансовой базы и повышении за-интересованности в наращивании налоговых и ненало-говых доходов самих муниципалитетов.20022003200420052006200720082009Федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды Бюджет Республики Башкортостан Местные бюджетыРис. 2. Структура поступлений доходов в бюджетную систему РФ на территории РБДоказательство тому - сохраняющаяся межтерри-ториальная дифференциация по поступлениям в бюд-жетную систему и уровню бюджетной обеспеченности. Например, по данным Министерства финансов РБ, при положительной динамике в последние годы объема дотаций из бюджета РБ на выравнивание уровня бюд-жетной обеспеченности муниципальных образований 109,2% (2007/2006 гг.) и 113,7% (2008/2007 гг.) уровень бюджетной обеспеченности до выравнивания изменил-ся не существенно (уровень бюджетной обеспеченно-сти был ниже 0,6 в 2006 г. у 85% муниципальных обра-зований, в 2007 г. - 79% и 2008 г. - 76,2%).Таким образом, задача по повышению финансовой самодостаточности муниципалитетов и роли местных налогов не была выполнена в принципе. Ее решение должна заключаться в нахождении приемлемого ком-промисса между выравниванием бюджетной обеспе-ченности и созданием стимулов для экономического роста и развития потенциала доходной базы муници-пальных образований. Инструментом здесь может вы-ступить комплекс мер на разных уровнях управления: региональном, на уровне муниципального района (го-родского округа) и на поселенческом.Анализ и оценка возможностей по повышению фи-нансовой самодостаточности должны строиться на со-вершенствовании как традиционных, так и инноваци-онных подходов. При этом под традиционными и ин-новационными подходами должны пониматься спосо-бы, при которых задача рассматривается с различных взаимосвязанных сторон: экономической, правовой, организационной, технической, социальной и т.д. При традиционных подходах способы решения связаны с воспроизводством действий, при котором поддержание последних обусловливается, узаконивается самим фак-том их существования в прошлом. При инновационных подходах - с поиском новых возможностей, действий для самоадаптации муниципального образования к ус-ловиям внешней среды. Данные направления подробно рассмотрены в монографии [9].Здесь же представим в тезисной форме наиболее важные из них с точки зрения срочности (от года до среднесрочного периода) получения результата (на примере РБ).В области совершенствования бюджетного процесса:- формирование бюджета, ориентированного на ре-зультат;- разработка и внедрение в практику механизмов распределения финансовой помощи с учетом рангов по показателю среднедушевых бюджетных доходов до и после предоставления трансфертов;- решение конкретных социальных и экономиче-ских проблем муниципальных образований преимуще-ственно путем предоставления им субсидий из выше-стоящих бюджетов;134- переход на кассовое обслуживание исполнения бюджетов муниципальных образований по полному варианту с открытием и ведением счетов бюджетопо-лучателей территориальными органами Федерального казначейства.В области укрепления доходной базы:- повышение качества администрирования доходов, в том числе через эффективное взаимодействие орга-нов местного самоуправления с федеральными и ре-гиональными администраторами доходов местных бюджетов. В частности, с учетом структуры налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов требуется активизация работы с территориальными органами Федеральной налоговой службы, Министерства внут-ренних дел РФ, Министерства земельных и имущест-венных отношений РБ;- актуализация и инвентаризация объектов налого-обложения и других источников доходов, в частности актуализация кадастровой стоимости земельных участ-ков и инвентаризация объектов недвижимости;- совершенствование нормотворчества представи-тельных органов местного самоуправления, например учет влияния принимаемых решений по единому нало-гу на вмененный доход при утверждении коэффициен-тов К2 на поступление доходов от данного налога и нагрузку на самих плательщиков;- стимулирование заинтересованности муниципаль-ных образований в развитии собственной доходной базы через применение различных инструментов, в частности дифференцирование нормативов отчислений от регули-рующих налогов; субсидирование отдельных расходов.В области оптимизации расходов:- межмуниципальное сотрудничество с целью сни-жения затрат для решения отдельных вопросов местно-го значения;- повышение результативности и эффективности бюджетных расходов, развитие внешнего и внутренне-го аудита, аутсорсинга;- дальнейшая реструктуризация бюджетной сети;- энерго- и ресурсосбережение.Однако финансовая самодостаточность не гаранти-рует эффективность и результативность использования бюджетных средств. Не в меньшей мере эти аспекты зависят от качества организации самого процесса пре-доставления общественных услуг.Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с законом фискальной эквивалентности М. Олсона организация предоставления общественных благ должна соответст-вовать характеру взаимоотношений лиц, принимающих решение о предоставлении общественных благ, и лиц, получающих эффект от этого. В этой связи актуальной становится оценка эффективности деятельности орга-нов местного самоуправления, которая заключается в реализации следующих основных этапов.1..Анализ нормативно-правовых актов, регулирую-щих данный процесс.2.Определение целей и предмета деятельности ор-ганов местного самоуправления путем отбора группы диагностических показателей.3.Совершенствование методики оценки эффектив-ности деятельности органов местного самоуправления.4. Автоматизация процесса оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.Основным нормативно-правовым документом, рег-ламентирующим оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления, является в настоя-щее время Указ Президента РФ от 28 апреля 2009 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности орга-нов местного самоуправления городских округов и му-ниципальных районов».В целях его реализации Правительством РБ издано распоряжение от 21 января 2001 г. № 52-р «Об утвер-ждении показателей оценки эффективности деятельно-сти органов местного самоуправления городского ок-руга (муниципального района)». Им утверждены пока-затели и порядок оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, порядок проведения социологического опроса.К сожалению, утвержденные здесь перечни показа-телей перегружены, ряд из них носят субъективный характер, не отражают прямо работу органов местного самоуправления, качество и результативность процесса управления.Разнороден и количественный состав показателей по сферам деятельности. Например, группа «Физиче-ская культура и спорт» оценивается единственным по-казателем «Удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом», в то время как группа «Экономическое развитие» - 16-ю, а группа «Организация муниципального управления» -38-ю. Как представляется, количественный состав по-казателей должен отражаться при назначении весовых коэффициентов экспертным путем. Это необходимо для последующего осуществления свертки частных показателей по группам в обобщенные показатели эф-фективности.В приведенном перечне показателей присутствует достаточное количество объемных показателей, со-гласно которым муниципальное образование с круп-ными промышленными центрами автоматически явля-ются лидерами. К числу таких показателей относится, например, показатель «Общий объем расходов бюдже-та муниципального образования на жилищно-коммунальное хозяйство». По этому показателю город-ской округ г. Уфа многократно опережает все прочие муниципальные образования, и наиболее ощутима эта разница при сравнении с сельскими муниципальными образованиями. В этой связи более объективными яв-ляются удельные показатели.В части методики сравнительной оценки должны выполняться следующие требования: во-первых, мно-гокритериальный подход к построению обобщенного показателя как интегрального критерия; во-вторых, очевидный принцип минимизации расстояний в про-странстве индикаторов и пространстве критериев, по-ложенный в основу сравнения муниципальных образо-ваний; в-третьих, отсутствие субъективизма. Обобщен-ный показатель должен определяться как мера близо-сти к эталону - муниципальному образованию с наи-лучшими значениями показателей. Такой мерой явля-ется расстояние от рассматриваемой точки до «эталон-ной» в пространстве частных показателей. Технология построения такой методики рассмотрена в статье [10].135Применяя данный подход к оценке значений пока-зателей по фактическим значениям (достигнутому уровню) и сравнительному изменению за предыдущий период (темпам, динамике изменений), можно провес-ти расчет обобщенного показателя, характеризующего муниципальное образование в системе координат «уровень - темпы». Это позволит выделить муници-пальное образование с высокой (относительно высо-кой, средней, относительно низкой и низкой) «базой» и высокими позитивными (позитивными, стабильными, критическими и негативными) темпами изменения в рассматриваемой сфере деятельности (экономическое развитие, уровень доходов населения и др.). Расчет общего показателя, характеризующего положение му-ниципального образования в целом, выполняется путем поэтапной свертки совокупности анализируемых обобщенных показателей (отдельно по уровню и тем-пам) по всем рассматриваемым блокам. На основе об-щего показателя эффективности могут определяться размеры грантов в целях содействия достижению и поощрению достижения наилучших значений показа-телей деятельности муниципальных образований.Решение вопросов оценки эффективности деятель-ности органов местного самоуправления невозможно без автоматизации данного процесса. Сегодня на рынке программных продуктов представлены различные ин-формационно-аналитические системы (ИАС), позво-ляющие в автоматизированном режиме производить сбор и обработку данных. Анализ особенностей функ-ционирования большинства доступных ИАС показал, что оценка эффективности деятельности администра-ций муниципальных районов и городских округов не является их приоритетной задачей и реализуется как дополнительная функция. Необходимы специализиро-ванные ИАС, представляющие собой полноценную систему подготовки и принятия решений, в основе ко-торой будут заложены принципы работы со статисти-ческими данными по оценке эффективности деятельно-сти органов местного самоуправления, отображающих в геоинформационном варианте результаты аналитиче-ских вычислений [11].Стратегическое управление развитием муници-пального образования. Комплексным инструментом, объединяющим все мероприятия по повышению уровня социально-экономического развития муниципального образования, может выступить стратегия его развития, обеспечивающая активизацию экономического потен-циала, ощутимый рост уровня жизни людей и повыше-ние финансовой самодостаточности территории.В большинстве случаев стратегия развития муници-пального образования представляет собой набор раз-розненных не взаимоувязанных между собой про-граммных мероприятий. Отсутствие взаимосвязей ме-жду уровнями управления муниципального образова-ния - стратегическим (повышение качества жизни на-селения), тактическим (предоставление муниципаль-ных услуг) и оперативными (реализация программ со-циально-экономического развития), вызывает пробле-мы реализации стратегии развития, затрудняет прове-дение мониторинга и оценки результативности меро-приятий. Немаловажным фактором являются также низкая информированность населения муниципальногообразования о социально-экономическом состоянии муниципального образования, планах его развития и, как следствие, пассивность населения в жизнедеятель-ности муниципального образования. Например, в РБ для населения доступны только 25,7% - в основном это различные целевые муниципальные программы (18,2%), муниципальные комплексные программы (4,5% - ГО г. Уфа, г. Салават, г. Нефтекамск), страте-гии (3% г. Октябрьский и г. Стерлитамак).Такая ситуация является следствием недостаточно-го внимания органов местного самоуправления к во-просам в области стратегического планирования и управления развитием муниципального образования, а также отсутствием стратегического мышления у всех субъектов муниципальных правоотношений [12, 13].Поэтому необходимо создать такую систему страте-гического управления развитием на муниципальном уровне, которая представляла бы собой «стратегиче-скую триаду» - планирование, управление и мышле-ние. Такая система позволит:1))в области стратегического планирования: опре-делить научно обоснованные стратегические цели раз-вития, программные мероприятия, исполнителей и не-обходимых ресурсов;2)в области стратегического управления: проводить мониторинг реализации стратегических целей, их коррек-тировку, а также увязывать их с текущими тактическими задачами управления муниципального образования;3))в области стратегического мышления: выработать у органов местного самоуправления, местного населения и бизнес-сообщества понимание того, что стратегическое планирование и управление необходимы для функциони-рования и развития муниципального образования в це-лом, и, кроме того, выразить свои интересы и свое виде-ние развития муниципального образования.Наиболее перспективными направлениями в облас-ти создания системы стратегического управления раз-витием муниципального образования является исполь-зование методологических подходов стратегического менеджмента, позволяющих принимать управленче-ские решения с учетом баланса интересов местного населения, бизнес-сообщества, органов государствен-ной власти субъекта РФ и местного самоуправления.Возможным вариантом является объединение стра-тегии сбалансированной системы показателей (ССП) и концепции бюджетирования, ориентированного на ре-зультат (БОР). БОР как метод планирования и исполь-зования бюджетных ресурсов позволяет определить конечный общественный результат, который должен быть достигнут за счет потраченных средств на реали-зацию конкретных тактических задач [13]. Реализация механизма интеграции БОР в стратегию ССП позволит определить наиболее эффективные программные меро-приятия с учетом стратегических задач. Для отбора программ в целях оптимизации ограниченных ресурсов и максимизации результата возможно использование следующих критериев эффективности, определяемых на основе измеряемых показателей: а) «общественная эффективность» - степень достижения стратегических целей, рассчитываемая отношением конечного и непо-средственного результатов; б) «общественно-экономическая эффективность» - соотношение достиг-136нутых конечных результатов и расходов на программ-ные мероприятия; в) «экономическая эффективность услуги» - соотношение объема оказанной бюджетной услуги (прямые результаты) и фактических расходов на их производство; г) «экономическая эффективность программы» - соотношение объема результатов дея-тельности по программе (промежуточные результаты) и ресурсов, затраченных на их получение.Существенно важной для практической реализации данного механизма является формирование иерархиче-ской системы показателей оценки достижения целей. На стратегическом уровне показатели результативно-сти отражают достижение цели стратегии развития муниципального образования. Тактический уровень описывается показателями объема предоставленной конкретной муниципальной услуги физическим и юри-дическим лицам из реестра муниципальных услуг, ко-торый каждое муниципальное образование устанавли-вает самостоятельно на основании действующих нор-мативно-правовых актов. На оперативном уровне пока-затели отражают промежуточные результаты конкрет-ных мероприятий по той или иной программе.Применение инструментария стратегического пла-нирования на основе ССП с элементами БОР являетсядейственным инструментом доведения стратегической задачи до тактического и оперативного уровней управ-ления. Практическая реализация предложенного меха-низма позволит: разграничить конечный, непосредст-венный и промежуточный результаты, а также характе-ризующие их показатели оценки; улучшить распреде-ление ресурсов в процессе как текущего, так и средне-срочного бюджетного планирования; повысить качест-во бюджетного процесса в целом; оценить степень влияния программных мероприятий на конечный ре-зультат развития муниципального образования.В заключение хотелось бы отметить, что в данной статье представлены только основные проблемы и пути дальнейшего развития местного самоуправления без детализаций. Они являются системными с позиций со-циально-экономического развития территориальных образований: оптимального разграничения полномочий между уровнями публичной власти и финансово-экономического обеспечения этих полномочий; плани-рования, управления и реализации достижения страте-гической цели; оценки эффективности и мониторинга результативности управления. Без комплексного их решения невозможна дальнейшая модернизация мест-ного самоуправления.

Ключевые слова

местное самоуправление, муниципальное образование, уровень полномочий, бюджетная обеспеченность, местный бюджет, оценка эффективности, стратегия развития, local government, municipal formation, level of authority, budgetary security, local budget, efficiency estimation, development strategy

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Тажитдинов Илшат АзаматовичУправление Федерального казначейства по Республике Башкортостан (г. Уфа)кандидат экономических наук, доцент, заместитель руководителяprorektorsv@mail.ru
Всего: 1

Ссылки

Харченко К.В. Муниципальное стратегическое планирование: от теории к технологии: Учеб. пособие. Белгород: Обл. типография, 2009. 309 с.
Казаков В.В., Тажитдинов И.А., Закиров И.Д. Формирование стратегии развития и оценка эффективности деятельности муниципальных образований // Вестник Томского государственного университета. 2009. № 323. С. 254-259.
Тажитдинов И.А., Мустафин Э.Р. Информационные системы как основа инновационных технологий в муниципальном управлении // Технологии управления социально-экономическим развитием региона: Сб. ст. Междунар. науч.-практ. конф.: В 2 т. Уфа: ИСЭ УНЦ РАН, 2008. Т. 1. С. 59-64.
Гайнанов Д.А., Кантор О.Г., Казаков В.В. Оценка уровня социально-экономического развития территориальных систем на основе метрического анализа // Вестник Томского государственного университета. 2009. № 322. С. 138-144.
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ.
Управление развитием муниципальных образований: финансовое обеспечение / Д.А. Гайнанов, И.А. Тажитдинов, Л.Р. Глущенко. Уфа: Гилем, 2007. 190 с.
Расчеты на основе данных Института современного развития в докладе «Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг.».
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Решение Совета муниципального района Баймакский район РБ от 15 декабря 2009 г. № 141 «Об утверждении Соглашения между органами местного самоуправления муниципального района Баймакский район РБ и городского поселения г. Баймак муниципального района Баймакский район РБ о передаче органам местного самоуправления муниципального района Баймакский район РБ осуществления части полномочий органов местного самоуправления городского поселения город Баймак муниципального района Баймакский район РБ».
Решение Совета муниципального района Баймакский район РБ от 11 декабря 2009 г. № 126 «О бюджете муниципального района Баймакский район РБ на 2010 год».
Карчевская С. Передача полномочий на муниципальном уровне // Бюджет. 2009. Март. С. 83-85.
Oates W.T. Fiscal Federalism. N. Y.: Harcourt Brace Jovanovich, 1972. P. 35.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
 Реформа местного самоуправления: проблемы и перспективы | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 335.

Реформа местного самоуправления: проблемы и перспективы | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 335.

Полнотекстовая версия