Первый Консульский устав СССР 1926 г. | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 336.

Первый Консульский устав СССР 1926 г.

Исследуется история принятия первого советского Консульского устава. В Уставе были усовершенствованы нормы предыдущего российского кодекса, использованы достижения науки консульского права и практики консульской деятельности других стран, прежде всего Германии, разработаны положения, обусловленные особенностями общественного строя Советского государства. Учтены достижения юридической науки 1920-х гг. В научный оборот вводятся новые архивные материалы, извлеченные из отечественных и зарубежных архивов.

First Consular Charter of the USSR of 1926.pdf До принятия Консульского устава в 1926 г. у Совет-Раздел III в 2 главах рассматривал нотариальныеской России не было систематических актов, нормирую-функции консулов и консульские сборы. Три следующихщих и определяющих права и обязанности консулов зараздела посвящались обязанностям консулов «в отноше-границей. Единственным документом, который мог слу-нии кораблей Рабоче-крестьянского красного флота»,жить советскому консулу в качестве общего руководства,воздушного флота и судов торгового флота СССР. По-была Инструкция от 6 июня 1921 г., скромная по своимследний раздел был весьма содержательным. Он включалразмерам и имеющая характер ведомственного распоря-в себя 6 глав и обстоятельно регламентировал деятель-жения Наркомата по иностранным делам (НКИД). Рас-ность консульских представителей при приходе и стоянкеширение сети консульских учреждений России за рубе-судов торгового флота и при их уходе (гл. 1 и II), при ко-жом вынуждало НКИД пополнять Инструкцию дополни-раблекрушениях и авариях (гл. III). Были зафиксированытельными распоряжениями, которых к моменту принятияправа и обязанности консулов при продаже, покупке, за-Устава насчитывалось свыше 300 [1. C. 85]. По призна-логе и отдаче в наем судов и при бодмерее (гл. IV), в слу-нию современников, советское консульское право сложи-чае смерти или болезни лиц экипажа судов (гл. V) и полось в своих главных чертах к 1923 г., к тому моменту,санитарной охране (гл. VI). Последняя глава характеризо-когда консулов РСФСР сменили консулы СССР. Новала обязанности консулов во время войны. именно создание Советского Союза и усилило необходи-Целью консульских учреждений Устав провозгла-мость обобщения всего разрозненного законодательства вшал охрану и защиту экономических и правовых инте-едином кодексе.ресов СССР и союзных республик, а также юридиче-Устав разрабатывала специальная комиссия НКИД, аских лиц и граждан СССР (ст. 1). Кроме Устава онисоставленный ею проект в течение почти двух лет (1924-обязаны были руководствоваться в своей деятельности,1925) обсуждался сначала на общих заседаниях Между-законодательством и распоряжениями правительства, аведомственного совещания с участием полномочныхтакже договорами и соглашениями, заключеннымипредставителей и консулов СССР, сотрудников другихСССР с иностранными государствами, и международ-наркоматов, ВСНХ, а затем в Комиссии законодательныхными обычаями (ст. 2). Устав знал 4 вида консульскихпредположений (свыше 150 человек приняли участие вучреждений: генеральные консульства, консульства,обсуждении). Оживленная полемика о консульском уста-вице-консульства и консульские агентства. Право оп-ве «государства рабочих и крестьян», жившего «в атмо-ределения консульских округов, изготовление печатей,сфере буржуазно-капиталистического мира», разверну-утверждение штатов консульских учреждений былолась на страницах научных изданий [2-5]. Коллегияпредоставлено НКИД, которому теперь был подчиненНКИД, учтя все замечания и поправки, высказанные ввесь консульский аппарат. За полномочными предста-ходе обсуждения, рекомендовала проект Устава 11 апрелявителями СССР сохранялось лишь «непосредственное1925 г. на утверждение СНК СССР.руководство» его работой.Кодекс давал весьма детальное описание целей иОсобый интерес представляют главы о функцияхзадач консульской службы, устанавливал порядок на-консульских представителей. Общее положение и за-значения и увольнения консулов и консульских аген-дачи консульских представителей по-разному тракто-тов, порядок выполнения консульских функций. Онвались в то время теоретиками права и вызывали слож-содержал практически исчерпывающий перечень правности и разногласия в действиях практиков. Некоторыеи обязанностей консула, в целом соответствующийсклонны были видеть в консулах особый вид диплома-европейской консульской практике.тического агента, которому поручена защита торговыхКонсульский устав состоял из 7 разделов и 138 ста-интересов определенного народа, другие подчеркивалитей. Первый раздел включал в себя 5 глав, в которыхзначение экономических и торговых интересов вообщепоследовательно характеризовались общие положения,и считали, что консулам не может быть присущ дипло-консульские учреждения, их личный состав, порядокматический характер.выполнений консульских функций и порядок обжалова-Устав провозглашал в качестве одной из главных за-ния действий консульских агентов и сотрудников кон-дач консульских представительств СССР защиту интере-сульских учреждений. Раздел II, состоящий из 3 глав,сов своих граждан. Консульства были призваны следитьрассматривал общие обязанности консулов в отношенииза тем, чтобы все находящиеся в их округе граждане име-находящихся за границей советских граждан, и граждан,ли возможность в полном объеме пользоваться всемиподвергаемых за границей мерам воздействия в судеб-правами, предоставленными им законами страны пребы-ном или административном порядке. Здесь же характе-вания, международными договорами и соглашениями иризовались обязанности консулов в отношении удосто-международными обычаями. В случае, если консуломверений личности и актов гражданского состояния.устанавливалось нарушение каких-либо прав юридиче-103ских лиц или граждан, он обязан был принять все необхо-димые меры для их восстановления, независимо от того, обращались ли к нему пострадавшие или нет. Если вос-становления нарушенных прав в результате сношений консула с местной властью не последует или в случаях особой важности, он должен был довести об обстоятель-ствах дела и о своих действиях до сведения своего по-сольства и правительства. Консул имел право в случае возникновения споров между юридическими лицами и гражданами страны пребывания и своими гражданами и юридическими лицами разбирать, при условии обраще-ния к нему спорящих, такие споры в качестве третейского судьи, если таковое разбирательство допускалось мест-ными законами и практикой.Консулы обязывались вести учет находящихся в пределах их округов граждан своей страны, если их пребывание превышало 3-месячный срок, а команди-рованных учреждениями, предприятиями и организа-циями и в более короткие сроки. Они вели также учет военнообязанных и следили за их своевременным воз-вращением на родину для отбывания военной службы. Консулы вели акты гражданского состояния своих граждан, проживающих в их служебном округе, при-нимали заявления желающих перейти в гражданство их страны или выйти из него.Особую обязанность консула составляла забота об имуществе умерших в пределах его округа граждан. Консул принимал меры к охране наследственной массы умершего, присутствовал (лично или через ответствен-ных представителей) при всех действиях местных вла-стей в отношении оставшегося имущества, составлял описи и накладывал установленные печати. Консул мог, если имущество подвержено скорой порче или его хранение сопряжено с чрезмерными тратами, продать его на аукционе, а вырученные деньги направить «по принадлежности». Он брал под свою опеку и попечи-тельство несовершеннолетних детей умершего, забо-левших психическим расстройством граждан, состав-лял по просьбе завещателей завещания, принимал их и хранил в консульстве либо до смерти завещателя, либо до обратного востребования завещателем или его пове-ренным, либо до особого распоряжения завещателя. В случае смерти лица, отдавшего завещание в консульст-во, консул вскрывал его в присутствии правопреемни-ков умершего или отсылал по требованию последнего в соответствующий суд. Таким же образом консул мог принимать на хранение в консульстве под расписку всякие денежные суммы, ценности и документы, при-надлежащие своим гражданам, и по первому требова-нию возвращал таковые их владельцам или поверен-ным, снабженным соответствующими полномочиями. Консул обязан был принять необходимые меры попе-чения в отношении своих граждан, попавших в бедст-венное положение вследствие стихийных катастроф или болезни, в случаях нетрудоспособности или мало-летства, и отправлять их при первой возможности в пределы своего отечества.Консулу вменялось в обязанность содействовать «культурно-просветительским начинаниям находящих-ся в его округе граждан и организаций Союза ССР и, в случае надобности, проявлять собственную инициати-ву» (ст. 50), что должно было способствовать сохране-104нию их национального самосознания, воспитанию чув-ства патриотизма по отношению к родине.Важно подчеркнуть, что согласно нормам консуль-ского права консулы, охраняя права своих граждан, мог-ли сноситься «с подлежащими властями» не только по жалобам и претензиям своих граждан, но и по собствен-ной инициативе. Особенно это касалось тех лиц, кото-рые подвергались за границей мерам воздействия в су-дебном или административном порядке. Консулы в та-ких случаях обязаны были строго следить, чтобы при-меняемые к ним меры соответствовали законам страны их пребывания и соглашениям, заключенным этой стра-ной с представляемым ими государством, чтобы в отно-шении таких граждан соблюдался нормальный порядок на основе законов и установившейся международной практики. Консулы должны были помогать таким граж-данам своими советами и указаниями. Если эти гражда-не подвергались в судебном или административном по-рядке лишению свободы или иным мерам воздействия или принуждения, консулы обязаны были следить, что-бы они содержались в условиях, отвечающих требова-ниям гигиены и санитарии, а равно не подвергались жестокому и унижающему человеческое достоинство обращению. Консулы должны были как по просьбе за-интересованных лиц, так и по своей инициативе посе-щать соответствующие места заключения, расспраши-вать содержащихся там граждан и лично знакомиться со всеми условиями их содержания.Наконец, нельзя не сказать еще о нотариальных функциях консулов. Они могли свидетельствовать до-кументы и акты, составленные при участии властей их консульского округа или исходившие от этих властей, устанавливая подлинность подписей на этих докумен-тах и соответствие последних законам данной страны.Такими правами и обязанностями обладали совет-ские консулы, которые практически не отличались от разработанных и применяемых в консульском праве цивилизованных государств. Они целиком отвечали общепринятым нормам международного права. Такие же права и обязанности были закреплены, к примеру, за консулами в законе Германии 1867 г. Именно гер-манский консульский закон «Об организации союзных консульств, о служебных правах и обязанностях консу-лов», а также разработанная и принятая 12 октября 1925 г. советско-германская консульская конвенция оказали, по признанию современников, самое значи-тельное влияние на Устав [6. C. 107].Устав закрепил обозначенный уже в первых декретах и международных договорах Советской России ее отказ от режима капитуляций в «странах неевропейской куль-туры», что сделало ненужным регулирование вопроса о консульской юрисдикции, обычного в регламентах дру-гих стран еще в начале ХХ в. Режим капитуляций имел разные варианты, но главным его выражением являлось сосредоточение в руках консулов административной и уголовной власти над своими согражданами, в том числе права высылки их на родину. Кроме уголовной юрисдик-ции консулам принадлежала и юрисдикция гражданская, причем не только в процессах, где и истцом и ответчиком являлся гражданин их страны, но и в делах, рассматри-вавшихся смешанными судами. Впрочем, этот режим был уже в 1920-е гг. постепенно исчезающим явлением нетолько в советской консульской практике. Но Советская Россия одной из первых стран провозгласила в 1918 г. отказ от режима капитуляций [7. C. 52-53].Современники и разработчики Устава отмечали и ряд новелл, введенных в него и отличавших его от законов о консульском праве других стран. Так, «существующие статуты о консулах», в том числе и прежний российский «Устав консульский», не затрагивали такой проблемы, как действия консулов на случай возникновения войны. Впервые в советском консульском уставе было сказано также о функциях консулов применительно к воздушно-му флоту, что в условиях, когда воздухоплавание только начинало развиваться и еще не подверглось регулирова-нию, признавалось достижением консульского права Рос-сии. Профессор Е.А. Коровин считал, что раздел об обя-занностях консулов во время войны и по отношению к отечественной авиации являются «оригинальной особен-ностью нашего кодекса» [8. C. 92].Некоторые особенности консульского устава вызыва-ли критику специалистов как в России, так и за рубежом. Устав разрешал только штатных консулов, которыми могли быть только государственные служащие, только граждане СССР (ст. 10), им воспрещалось принимать прямое или косвенное участие в частных учреждениях или предприятиях (ст. 9). Это признавалось «явным раз-рывом с широко распространенным традиционным обы-чаем, допускающим двоякого рода консульских предста-вителей - штатных и нештатных» [9. C. 79].Причина ликвидации института нештатных консу-лов, прежде широко применявшегося в Российской империи, связывалась с национализацией внешней тор-говли, при которой отпадала надобность в «выборных» консулах, нередко называемых также «купеческими». Этим объяснялся и своеобразный крен в уставе в сто-рону подчеркивания преимущественно администра-тивного характера консульских функций. Возложив на консульские учреждения охрану и защиту экономиче-ских интересов Союза ССР и союзных республик, а также юридических лиц и граждан Союза ССР, Устав, по сути, освободил их от торгово-экономических функций, обычно возлагаемых на консулов, в виду на-личия за границей специальных торговых представи-тельств. В этом Устав последовал за Инструкцией 1921 г., в которой НКИД ограничивал информацион-ную деятельность консулов в отношении «чисто торго-вых вопросов», порученных агентам Наркомата внеш-ней торговли [10. C. 146-150].Более того, НКВТ при разработке Устава настаивал на двойном подчинении консулов или хотя бы на «не-посредственных сношениях» консулов с заинтересо-ванными учреждениями на территории Союза и с тор-говыми представителями СССР за границей. «Всю ин-формацию по вопросам экономического характера» они должны были посылать в эти учреждения одно-временно с отправкой ее в НКИД [11. C. 86]. Устав принял компромиссное положение. Вменив в обязан-ности консулов собирать информацию об экономиче-ском состоянии своего округа («о развитии в нем тор-говли, промышленности, сельского хозяйства, путей сообщения и о состоянии денежного рынка» - ст. 28), он предписал посылать ее «путем специальных и пе-риодических докладов» в НКИД, а их копий - совет-ским полпредам за границей. Но заграничные учреж-дения и организации СССР могли, «согласно указани-ям» НКИД, снабжаться данными консульской инфор-мации по касающимся их вопросам (ст. 29).Тенденция к сокращению торговых функций консу-лов, прослеживавшаяся уже в инструкции 1921 г. и вос-торжествовавшая в уставе, не нашла поддержки у зако-нодателей других стран. В Германии, в частности, где в 1921 г. эта проблема активно обсуждалась и делались предложения о введении «коммерческих представите-лей» по отдельным отраслям торговли [9. C. 80]. Счита-лось, что общие представления о консуле как защитнике торговых интересов слишком узки и уже устарели, что консульские функции стали более разнообразными и гораздо более объемными. Однако германский закон 1867 г., вменявший консулам в обязанность исполнение экономических функций, изменен не был.По примеру западных стран новый Устав закрепил консульские округа (районы), в пределах которых консу-лы могли отправлять свои служебные функции, чего не знал старый российский Устав. Районы деятельности кон-сульских учреждений СССР определялись Наркоматом по иностранным делам (ст. 4), что предполагало, согласно условиям взаимности, что и в СССР служебные округа иностранных консульств будут определяться правитель-ствами иностранных государств. Естественным условием являлось согласие принимающей стороны.В международной практике не существовало обще-принятого деления консульских представителей на классы и ранги, как это принято в отношении диплома-тической службы. Разница между генеральным кон-сулом, консулом и вице-консулом заключалась только в ранге. Основополагающие различия отсутствовали при определении функций и прав консульских пред-ставителей, когда они признаются «дипломатическими агентами», т.е. исполнителями дипломатической служ-бы. Разница между ними имела значение только внутри государства, хотя в договорах разница между двумя первыми классами (генеральный консул и консул) и двумя последними (вице-консул и консульский агент) все же оговаривалась.Что касается советского Консульского устава, то он, по мнению германского рецензента, приближался к обычным европейским консульским законам, хотя и содержал некоторые «существенные различия» специ-ального и принципиального характера. Неуместной считалась патетика кодекса о выполнении консулом высокой миссии, порученной ему советским государ-ством, быть органом, нацеленным на соблюдение «принципа солидарности трудящихся». Признав в ка-честве несомненного достоинства нового кодекса ис-чезновение из закона характеристики консула как представителя интересов пролетариата, находившейся в Инструкции 1921 г., критика не приняла другой его характеристики как органа, «противоположного консу-лам капиталистических стран», находившейся под яв-ным влиянием пролетарской идеологии.Немецкие специалисты в области консульского права подвергли критике введение в Уставе в качестве самостоятельного института консульских агентов. Со-ветские правоведы активно сопротивлялись немцам при обсуждении вопроса об открытии консульств и на105переговорах 1923 г. о советско-германской консуль-сульского права в первой половине ХХ в. Это касается, вской конвенции желанию немецких представителейчастности, отношения к нештатному консулу. Хотя та-сохранить консульских агентов в качестве несамостоя-ковой сохранился в качестве «почетного» консула, всетельных, а подчиненных консулам лиц. Таким пред-же многие государства, вслед за СССР, перешли к на-ставляется этот институт в консульском праве Герма-значению штатных консулов еще до заключения Вен-нии. Консульские агенты считались своего рода вспо-ской конвенции о консульских отношениях от 24 апрелямогательным органом, а на практике - «консульскими1963 г. На этот счет О.Ф. Сакун писал: «И если ещечастными поверенными», которым не поручается само-значительное число государств по соображениям эконо-стоятельное исполнение консульских функций.мии продолжают назначать нештатных консулов, то вОднако по настоянию членов русской комиссии онистолицы и другие крупные экономические и политиче-вообще не были включены в советско-германский кон-ские центры назначаются все же штатные консулы; всульский договор. Теперь же Устав наделял их полномо-законодательном порядке ограничивается круг лиц, ко-чиями, равными с консулами (разд. Ш, гл. I и II). Былоторые могут занимать должность нештатного консула:обращено при этом внимание на то, что эти главы проти-консульский патент выдается исключительно или пред-воречили гл. IV первого раздела, заставив 22-й статьейпочтительно гражданам посылающего государства, и наконсульских агентов по всем вопросам, требующим сно-практике они приравниваются по объему привилегий кшений с учреждениями, находящимися на территорииих штатным коллегам» [14. C. 164]. СССР, «обращаться к консулам, в непосредственном под-По мере расширения консульских функций, в томчинении которых они находятся».числе в политической и культурной областях, усилилосьИзвестный специалист в области международногоподчинение консульской деятельности интересам госу-права В.Э. Грабарь считал также не вызванным необ-дарства. О.Ф. Сакун считал, что постепенно главнойходимостью введение четвертой категории консуль-задачей консульских органов становилась защита суве-ских представителей - вице-консулов, которая отсутст-ренных прав посылающего государства [14. C. 165].вовала в предыдущих нормативных правовых актах.Именно такая цель провозглашалась в первой статьеНам, считал он, «...и трех классов более чем достаточ-Устава 1926 г. - «охрана и защита экономических и пра-но; притом в классе вице-консулов обычно помещалисьвовых интересов» страны и ее граждан. Одним из пер-те самые нештатные консульские представители, отвых СССР ввел в практику консульские отделы при ди-которых Советское правительство совершенно отказа-пломатических представительствах, что вошло затем влось» [12. C. 44]. История, однако, подтвердила право-Венскую конвенцию 1961 г. [15. C. 118]. В Уставе впер-ту и составителей Устава, и тех, кто его утвердил.вые говорилось о консульских функциях в области куль-Не все были согласны с тем, что Устав практическитуры, что стало позднее обязательным атрибутом другихприравнял легализацию иностранных актов и докумен-национальных и международных актов. тов к нотариальным функциям консулов, поместив их вВ целом можно заключить, что Консульский уставодной, первой главе III раздела. По мнению рецензента,СССР 1926 г. отвечал требованиям времени, соответст-у этих функций разные цели и результаты. Акт, исхо-вовал представлениям о суверенном равенстве госу-дящий от иностранной власти, при свидетельстве недарств, вступающих в консульские отношения, содей-приобретает никакой исполнительной силы, в то времяствовал развитию дружественных отношений междукак свидетельствование у консула акта, статутом кото-государствами, независимо от различий в их государ-рого является советский закон, придает ему в СССРственном и общественном строе, обеспечивал эффек-исключительную силу [13. C. 39].тивное осуществление консульскими учреждениямиОценивая Устав с позиций современного консуль-функций от имени Советского государства. Это обес-ского права и консульской практики, следует признать,печило ему жизнеспособность в течение десятилетий.что его создатели в целом правильно уловили те основ-Новый Консульский устав СССР пришел ему на сменуные тенденции, которые были присущи развитию кон-только в 1976 г., да и он в основном копировал старый.

Ключевые слова

закон, history, Consular Law, консульства, история, право

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Белковец Лариса ПрокопьевнаНовосибирский юридический институт (филиал) Томского государственного университетапрофессор, доктор исторических наук, профессор кафедры истории государства и права, конституционного праваbelkovec@ngs.ru
Всего: 1

Ссылки

Блищенко И., Пирадов А. Советское государство и дипломатическое право // Международная жизнь. 1967. № 1. С. 114-119.
Грабарь В.Э. Консульский устав Союза ССР // Революционная законность. 1926. № 11-12.
Манасевич М.А. О значении и действии консульской легализации (ст. 59 Конс. уст. СССР) // Право и жизнь. 1927. Кн. 2. С. 35-44.
Сакун О.Ф. Правовой статус консульских органов // Советский ежегодник международного права. 1964-1965. М.: Наука, 1966.
Кравченко Н.Н. О Консульском уставе СССР // Международная жизнь. 1926. № 9. С. 78-81.
Правовое положение граждан и юридических лиц СССР за границей / Сост. В.В. Егорьев, Г.Н. Лашкевич, М.А. Плоткин, Б.Д. Розенблюм. М.: Юриздат НКЮ РСФСР, 1926.
Belkowez L., Belkowez S. Gescheiterte Hoffnungen. Das deutsche Konsulat in Sibirien 1923-1938. Klartext Verlag, Essen, 2004.
Коровин Е.А. Современное публичное международное право. М.; Л., 1926.
Дурденевский В.Н. Консульский Устав Союза Советских Социалистических Республик // Советское право. 1926. № 3. С. 107.
Сабанин А.В. Посольское и консульское право. М., 1934.
Кравченко Н.Н. Об основных началах консульского права в применении к Советской России // Ученые записки Саратовского государственного университета. 1925. Т. 3, вып. 4. С. 218-224.
Коровин Е.А. Международное право переходного времени. 2-е доп. изд. М.: Госиздат, 1924. С. 68-74.
Шапиро Б. Очередная проблема советского консульского права // Советское право. 1925. № 2. С. 144-151.
Гайлюнский Г.Б. История составления и прохождения Консульского устава СССР // Международная жизнь. 1926. № 4. С. 85-89.
Трутко-Гуль. О советском консуле и консульском кодексе // Советское право. 1925. № 1. С. 79-84.
 Первый Консульский устав СССР 1926 г. | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 336.

Первый Консульский устав СССР 1926 г. | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 336.

Полнотекстовая версия