Регулирование порядка доказательства прав иностранного гражданства в СССР (1930-1950-е гг.) | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 338.

Регулирование порядка доказательства прав иностранного гражданства в СССР (1930-1950-е гг.)

Рассматриваются правила, согласно которым в СССР признавалось иностранное гражданство осевших в стране иностранцев (бывших военнопленных, оптантов, беженцев, репатриантов и т.п.). Исследованы «Положения о гражданстве» 1924, 1930, 1931 и 1938 гг., нормативные акты регулирующих органов - ОГПУ, НКВД, МВД, извлечённые из архивов Российской Федерации, и дипломатические документы из Политического архива МИД Германии

Regulation of the order of proof for the rights of foreign citizenship in the USSR (1930-1950s).pdf Советская Россия признавала два вида национальныхвегия, первыми открывшие на российской территориипаспортов, которые могли служить доказательствомсвои консульские представительства. Поэтому докумен-иностранного гражданства. К первому относились вы-ты, выданные представительствами других стран, с ко-данные до Октябрьской революции и имеющие следыторыми не заключались консульские конвенции и кото-проживания иностранца в бывшей Российской империи,рым не было предоставлено договором право выдаватьили полученные в России в иностранных консульствах,национальные паспорта, не признавались достаточнымиобладавших правом выдачи таковых в силу консуль-для доказательства иностранного гражданства. К 1926 г.ских конвенций. Доверие к ним объяснялось отчастичисло иностранных миссий, имевших право выдаватьтем, что до революции российские буржуа не имелинациональные паспорта в СССР, выросло до 18, а вместе«психологической предпосылки» убегать из России,с консульскими представительствами - до 48.заручившись иностранным паспортом [1. C. 48].К тому же советская власть, сравняв иностранцев вКо второму виду следует причислить национальныеих правах с собственными гражданами, предоставивдокументы, выданные после Октября, если на них име-им, в том числе, возможность пользоваться политиче-лась виза российского полномочного представителя,скими правами, пыталась поддерживать «чистоту» в ихразрешающая их владельцам въезд в РСФСР (и служа-рядах и осуществлять контроль за их пребыванием вщая свидетельством доброкачественности паспорта), истране. По закону о гражданстве СССР 1924 г. прожи-отметка пограничного пункта о пересечении границы.вавшие в СССР иностранцы (бывшие военнопленные,Это была установленная норма международного права,оптанты, беженцы, репатрианты, политические эмиг-которую органы советской власти старались соблю-ранты и др.), доказав свою принадлежность к ино-дать. Такой паспорт служил основанием для выдачистранному гражданству, получали вид на жительстволицу «вида на жительство иностранца».иностранца (форма № 1). Не имеющие доказательствВ силу целого ряда причин объективного свойстваэтой принадлежности получали вид на жительство ли-признание прав иностранного гражданства в России вца, заявляющего о принадлежности к иностранному1920-е гг. было осложнено рядом обстоятельств. Сказы-гражданству (форма № 2). Все остальные признавалисьвались пережитые страной катаклизмы и тот факт, чтосоветскими гражданами.после Октябрьского переворота 1917 г. при формирова-Такое положение было связано ещё и с тем, что совет-нии документальной базы гражданства долгое времяские правоведы отрицательно относились к возможностигосподствовал настоящий волюнтаризм. Остававшиеся вбезгражданства. «С точки зрения международного пра-РСФСР представители иностранных государств оказы-ва, - считал, к примеру, В.М. Гессен - явления беспод-вали широкую помощь разного рода «буржуазным эле-данства должны быть признаны невозможными по суще-ментам» в смысле выдачи им документов об иностран-ству. Каждый индивид в международном обороте являет-ном гражданстве, часто без всяких оснований для этого.ся подданным определённого государства, поэтому бес-Ещё энергичнее действовали иностранные представите-подданный должен рассматриваться как подданный тоголи при белогвардейских властях (Деникине, Юдениче,государства, с которым он связан совокупностью факти-Врангеле и др.), занимавших периодически те или иныеческих отношений» [2. C. 371].территории РСФСР. Особенно обильно такие документыС начала 1930-х гг. в целях борьбы с выходом израздавались при отходе белых с занятых ими террито-советского гражданства проводится ряд важных мер,рий. Поэтому не все документы о гражданстве, выдан-направленных против выезда из страны лиц, заявляв-ные иностранными представителями после революции,ших себя иностранцами. Во-первых, были изданы,советская власть могла считать достаточными доказа-один за другим, два новых положения о гражданстветельствами иностранного гражданства.СССР (от 13 июня 1930 г. и от 22 апреля 1931 г.), кото-Во-вторых, не все документы, выдававшиеся на сейрые сохранили нормы о признании гражданином СССРсчёт представителями тех государств, которые заклю-каждого лица, находящегося на территории СССР и нечили договоры с Советской республикой, были леги-обладающего видом на жительство иностранца. Ст. 3 втимными. Правом выдавать паспорта были наделены вобоих законах гласила, что «каждое лицо, находящееся112РСФСР поначалу три страны: Австрия, Германия и Нор-на территории Союза ССР, признаётся гражданиномСоюза ССР, поскольку не доказана его принадлеж-ность к гражданству иностранного государства».Главное новшество заключалось как раз в том, что бре-мя доказывания принадлежности к иностранному граждан-ству государство изъяло у самого лица и взяло на себя. В законах нашла своё отражение чётко прослеживавшаяся уже с середины 1920-х гг. тенденция в деятельности вла-стей - склонить иностранцев к принятию советского граж-данства. Теперь все, кто не сделал это по доброй воле, должны были приобрести его по воле государства.Во-вторых, распоряжением НКВД от 28 июня 1930 г. был введён в действие «новый порядок» выдачи видов на жительство иностранцам. Вид на жительство № 1 «без дальнейшей проволочки» могли получить, как и прежде, «...лица, прибывающие из-за границы с нацио-нальными паспортами и имеющие на них визу полно-мочных представителей и консулов СССР с отметкой пограничного пропускного пункта». Таким же правом были наделены теперь и те, кто прибывал из союзных республик, входящих в состав СССР и предъявлял, кро-ме национальных паспортов, документы, «свидетельст-вующие о потере законным путем бывшего российского подданства или советского гражданства».Что касается вида формы № 2, то он перестал выда-ваться в марте 1930 г. Административным отделам ис-полкомов было рекомендовано принимать заявления о выдаче видов на жительство в обычном порядке, но самих видов не выдавать до специального распоряжения. НКВД требовалось время для «наведения соответствующих справок». Советская власть пока ещё не желала вводить в юридический оборот такое необходимое понятие, как лицо без гражданства, тем самым отказавшись от важ-нейшего основания приобретения гражданства, каковым является в государственном праве свободное волеизъяв-ление. Местные власти перестали также принимать во внимание выданные в консульствах национальные доку-менты при установлении иностранного гражданства, о чём иностранные консульские представительства стали информировать свои посольства. В результате и жалобы консулов на неправомерные действия властей по отноше-нию к обладателям таких паспортов отклонялись под предлогом, что речь идёт о советских гражданах.В апреле 1931 г. между Наркоматом по иностранным делам и Германским посольством в Москве разгорелся спор вокруг практики применения закона о гражданстве 1930 г. Диалог был инспирирован Германским консулом Гросскопфом в Новосибирске, который обжаловал дей-ствия Западносибирского краевого руководства своему посольству, и оно разразилось вербальной нотой на имя НКИД. «На основании статьи 3 советского Закона о гражданстве от 13 июня 1930 г., - сообщал консул, - тем германским гражданам, которые уже жили перед войной в Советском Союзе или постоянно проживают в нём после войны, больше не предоставляется никакой вид на жительство для иностранца. Считается, что они потеря-ли в течение прошедших лет право регистрировать себя в качестве граждан Германии».8 октября 1931 г. НКВД вместе с ОГПУ в развитие инструкции, предусмотренной в ст. 18 «Положения о гражданстве», разработали «Правила о порядке доказа-тельства прав иностранного гражданства», которая бы-ла утверждена новым Наркомом иностранных делМ.М. Литвиновым. Ими упразднялся вид на жительст-во № 2. «Лица, имеющие эти виды, - гласили Прави-ла, - должны до 1.IV.1932 г. либо получить вид на жи-тельство для иностранца (форма № 1), либо быть при-знаны гражданами Союза ССР и одной из союзных республик». Во исполнение нового закона и в связи с началом подготовительных работ к предстоящей пас-портизации была объявлена перерегистрация ино-странных граждан, заявивших себя иностранцами (ви-ды формы № 2), и «тех лиц, которые, не имея вида формы № 2, не приобрели в установленном порядке гражданства СССР, не обладают доказательствами о принадлежности и к иностранному гражданству».Только в случае открытия каких-либо новых чрез-вычайных обстоятельств, «которые не были известны в момент производства проверки или которые по уважи-тельным причинам не могли быть предъявлены», мож-но было ещё обращаться в ЦИКи союзных республик. От иностранных консульств подобные дела уполномо-ченным и дипломатическим агентам НКИД на местах принимать запрещалось.В 1932 г. была проведена на основании новых пра-вил перерегистрация проживавших в СССР иностран-цев. Все иностранцы при этом делились на две катего-рии. Первую (категорию «А») составляли граждане государств, имеющих в СССР свои посольства, миссии или консульства. Они представляли в доказательство своего иностранного гражданства национальные пас-порта. Категорию «Б» составляли лица, заявившие о своей принадлежности к гражданству государств, ко-торые не имели своих представителей в СССР. От них требовалось представление доказательств их принад-лежности к иностранному гражданству. В отношении лиц категории «А» органы в месячный срок выносили решение о признании его иностранным гражданином, дела на лиц категории «Б» переправлялись для разре-шения в ЦИК союзной республики. В случае отрица-тельного решения из дела изымался национальный паспорт, подлежащий отправлению в Президиум ВЦИК союзной республики, остальные документы воз-вращались заявителю. Органам указывалось «обращать особое внимание на дела тех лиц, которые в течение целого ряда лет не возбуждали вопроса о своём граж-данстве и только теперь заявляют о принадлежности к иностранному гражданству». Таких лиц не следовало относить к иностранцам, независимо от того факта, что они не заявляли и о приёме в советское гражданство.«Надлежит особое внимание обращать на дела сов-гражданок, - говорилось в инструкции, - вышедших замуж за иностранцев, проверяя в паспорте, выданном миссиями и консульствами на нескольких лиц (супруги или семьи), данные, требуемые от каждого лица. Орга-ны не должны признавать таких лиц иностранными гражданками до предъявления ими документов об оформлении выхода из советского гражданства».Правила совершенно не распространялись на воен-нослужащих РККА, если их иностранное гражданство не было оформлено до поступления в ряды Красной армии. Их советское гражданство было признано «без-условным».В Западносибирском крае в 117 его районах (из 142) было выявлено 3 207 лиц, желающих получить ино-113странное гражданство (большинство их проживали с видами на жительство, выданными ещё в 1926 г.). Было принято 711 заявлений, признаны иностранными граж-данами с выдачей видов на жительство единого образ-ца - 228, отказано в признании - 308, документы 43 отправлены для проверки в Междуведомственную ко-миссию ЦИК. Всего заявители претендовали на граж-данство 21 государства, среди которых первенство принадлежало Польше (186). Второе место заняла Венгрия (90 человек). На 3-м месте стояла Германия. Её гражданства домогались 66 человек из 350, которым германское консульство в Новосибирске разослало приглашения. Остальные были, очевидно, довольны своим статусом и не проявили интереса к регистрации. Подтверждение германского гражданства получили 32 человека, документы на 27 отправлены в Москву, 7 претендентам отказано.Среди отказников значились и те, кто имел вид на жительство № 2 или германский паспорт, с 1926 г. не подкреплённый видом на жительство. Не были призна-ны германские паспорта, выданные консульством в Новосибирске в 1932 г. - год проведения перерегист-рации. Тем самым советская сторона фактически по-шла на нарушение двусторонних договоров с государ-ствами, согласно которым обязывалась признавать дей-ствительными национальные паспорта, выданные их консульскими представительствами в СССР.В 1933 г., в ходе прошедшей в стране паспортизации было окончательно установлено, что «бывшие военно-пленные, не оформившие вид на жительство, рассматри-ваются наравне с гражданами СССР». Они обязывались оформить союзное гражданство, ибо теперь без паспорта они не имели права проживать в тех местностях, где пас-портизация уже была проведена, и подлежали ответст-венности как административной, так и уголовной.В ходе паспортизации число жалоб граждан, претен-дующих на иностранное гражданство в СССР, вновь стало возрастать. Отвечая на обращения Германского и других посольств, НКИД пошёл на уступки и разрешил «отказникам» в случае их несогласия с решениями об-ращаться с соответствующими заявлениями в ЦИК Союза ССР. ОГПУ пришлось изменить 30 апреля 1933 г. и инструкцию «О порядке доказательств прав на ино-странное гражданство». Был объявлен, во-первых, бес-срочный приём иностранными отделениями местных советов заявлений о праве иностранного гражданства от лиц, проживающих в СССР без видов на жительство. Было разрешено, во-вторых, обжалование отказов в ЦИК СССР и, в третьих, принесение повторных жалоб в случае получения новых данных о своём иностранном гражданстве, которые не фигурировали в прежних хода-тайствах. Эти жалобы через ИНО ОГПУ также препро-вождались в ЦИК СССР. «В случае положительного решения дела ЦИКом СССР, лица, признанные инопод-данными, получают краткосрочные визы на выезд из СССР», - гласило предписание ОГПУ. В случае отрица-тельного заключения иностранные отделения предлага-ют жалобщикам оформить свои документы «как совгра-жданам» или «выехать за границу, давая им привесные визы без права обратного въезда в пределы СССР».Следом и консульский отдел НКИД признал нали-чие «массы жалоб», поступивших от иностранных по-114сольств, миссий и консульств о неправильных действи-ях местных властей при регистрации граждан, не при-знавших достаточными документы, представленные в качестве доказательства иностранного гражданства. В результате этих действий, констатировал НКИД, «гражданами СССР были признаны лица, которые, по мнению посольств и миссий, бесспорно, являются ино-странными гражданами». Германское посольство в свя-зи с этим получило вербальную ноту НКИД, в которой говорилось: «В связи с проводимой в СССР паспорти-зацией компетентные органы СССР изъявили согласие предоставить возможность проживающим в Союзе ли-цам, считающим себя германскими гражданами, по делам которых Посольство обращалось в Народный Комиссариат, обжаловать ранее принятые по их делам решения о непризнании иностранного гражданства».Было предложено в результате составить на местах комиссии из председателей иностранных отделов ис-полкомов и уполномоченных или агентов НКИД, кото-рые в соответствии с новой инструкцией должны были рассмотреть и уладить все спорные проблемы и жало-бы, поступившие от консулов или иностранных отде-лов. Прежде всего подлежали разбирательству те дела, по которым консульства состояли в переписке с упол-номоченными и агентами НКИД.Три категории лиц не могли ходатайствовать об иностранном гражданстве: 1) являющиеся гражданами СССР в силу рождения от родителей - советских граж-дан или ввиду приобретения ими в установленном по-рядке советского гражданства; 2) получившие во время паспортизации советские паспорта; 3) выезжавшие из СССР за границу по заграничным паспортам, выдан-ным органами СССР.Комиссии, рассмотрев дела, могли выносить реше-ния трёх видов: безусловное признание советского гражданства; доказанность принадлежности к граждан-ству иностранному. Третье решение вновь имело двой-ной смысл: человек не является советским граждани-ном, но и иностранное гражданство не доказано. Вто-рые получают виды на жительство, а третьи - разреше-ние на выезд за границу «путём выдачи привесной ви-зы к какому-либо документу». Одновременно такому лицу «закрывается право обратного въезда в пределы Союза ССР». Дипломатическим агентам, однако, не рекомендовалось извещать консулов там, где спорных дел не было, о проводимой комиссиями работе, как и о возможности выезда для таких граждан из СССР.Летом 1934 г. в ходе перестройки управления был создан союзный НКВД, которому и были переданы все дела иностранцев, в том числе право определения граж-данства. На местах ходатайства стали принимать отделы виз и разрешений (ОВИР) районных комитетов милиции, которые подвергали их проверке (исследовались данные архивов, отделов записей актов гражданского состояния, городских и сельских советов, церквей и т.п., проводи-лись опросы лиц, знающих о принадлежности заявителя к иностранному гражданству в прошлом). Все эти докумен-ты вместе с заключениями направлялись в ОВИР Главно-го Управления рабоче-крестьянской милиции (ГУРКМ), который возвращал их обратно вместе с решением по делу. Обжаловать отказ, как и прежде, было возможно в ЦИК СССР, но теперь - через те же ОВИРы.В 1934 г. круг оснований, по которым союзное гра-коном порядке, согласно ст. 8 нового закона, станови-жданство лиц, желавших признания за ними граждан-лись лицами без гражданства, т.е. апатридами.ства иностранного, считалось бесспорным, заметноЛица без гражданства, как и иностранцы, объявлялисьрасширился. К трём вышеназванным категориям при-пользующимися всеми правами, предоставляемыми кон-бавились ещё 5: 4) вернувшиеся в СССР бывшие эмиг-ституцией СССР 1936 г. собственным гражданам, за ис-ранты «по свидетельству на возвращение», выданномуключением политических прав и обязанностей, принад-им советскими полпредами или консулами за границей;лежащих исключительно гражданам СССР.5) отслужившие в Красной Армии; 6) лица германско-В результате введения института ЛБГ в стране былого, австрийского, венгерского, турецкого или болгар-выявлено множество лиц, требовавших оформленияского происхождения, если они во время империали-своего гражданского состояния. Во-первых, значитель-стической войны не были интернированы царским пра-ная часть таковых уже давно считали себя советскимивительством; 7) бывшие военнопленные этой войны,гражданами и категорически отказывались получатьоставшиеся в СССР, если они проживали без установ-виды на жительство для лиц без гражданства, выда-ленных для иностранцев документов; 8) родившиеся отвавшиеся до 1948 г. республиканскими и краевымибывших российских подданных, даже если они прожи-(областными) управлениями милиции. Это были, пре-вали без советских паспортов.жде всего, уроженцы иностранных государств и их де-В результате тысячи лиц, не желавших быть совет-ти, родившиеся на территории СССР, прожившие вскими гражданами, так и не получили в СССР признаниястране по 20, 30 и более лет и не претендовавшие наиностранного гражданства. Это обнаружилось после при-получение иностранного гражданства. Другие, получивнятия нового закона «О гражданстве СССР» от 19 августатакие виды, стали обращаться в иностранные посольст-1938 г., который изменил основания приобретения совет-ва и консульства и добиваться получения иностранныхского гражданства и прекратил «механическое» зачисле-паспортов и виз за границу, в том числе и в такие стра-ние в него. Критика в адрес прежних законов подейство-ны, правительства которых «проводят в отношениивала, и согласно ст. 2 нового закона советскими гражда-СССР «реакционную политику».нами были признаны все, кто состоял к 7 ноября 1917 г.До начала Великой Отечественной войны более«подданными бывшей Российской империи» и не утратил100 тыс. таких лиц были приняты в советское граждан-советского гражданства, а также «лица, которые приобре-ство в упрощённом порядке, что, однако, не решилоли советское гражданство в установленном закономпроблемы. Выявление и документирование таких лицпорядке» (курсив мой. - Л.Б.) (ст. 2).продолжалось и в последующие годы.Новый порядок приобретения советского граждан-Проблема гражданства таких лиц разрешилась при-ства был таков: «Иностранцы, независимо от их нацио-нятием Постановления Президиума Верховного Советанальности и расы», могли быть приняты в гражданствоСССР от 16 декабря 1954 г. «О лицах, длительное вре-СССР только «по их ходатайству Президиумом Вер-мя проживавших на территории СССР и не оформив-ховного Совета СССР или Президиумом Верховногоших советского гражданства» [3. С. 98-99]. Постанов-Совета Союзной Республики, в пределах которой ониление признало всех лиц, родившихся за границей, впроживают» (ст. 3).разное время прибывших на территорию СССР (за ис-К ведению только Президиума Верховного Советаключением политэмигрантов), проживавших в Совет-СССР отнёс новый закон выход из гражданства и ли-ском Союзе ко времени издания Закона о гражданствешение гражданства. Окончательно было подтвержденоСССР 1938 г. и не предоставивших документов о своейположение, что «вступление в брак гражданина илипринадлежности к иностранному гражданству (поддан-гражданки СССР с лицом, не имеющим гражданстваству), а также их детей гражданами СССР. Приказ ми-СССР, не влечёт изменения гражданства» (ст. 5). Граж-нистра внутренних дел СССР № 047 с объявлениемданство детей до 14 лет изменялось в случае измененияэтого постановления вышел в свет 28 января 1955 г. Онгражданства родителей, вследствие которого оба ста-предписывал выдачу новым (а по сути - старым) совет-новятся гражданами СССР или оба выходят из граж-ским гражданам советских паспортов.данства СССР. Изменение гражданства детей в возрас-Бывшие политические эмигранты, прибывшие в СССРте от 14 до 18 лет могло последовать только с их согла-в течение 1920-х - 1935 гг., получали вид на жительствосия. «В прочих случаях изменение гражданства детей,ЛБГ, а советское гражданство могли получить только поне достигших 18 лет, может последовать только в об-личному ходатайству. Так, к середине 1950-х гг. в СССРщем порядке», - гласил закон.были ликвидированы пробелы и изъяны законодательстваСт. 8 нового закона ввела в действие институт «лицоб иностранцах, возникшие в 1930-е гг. в условиях резко-без гражданства» (ЛБГ). Теперь все проживавшие наго противостояния между СССР и капиталистическимитерритории СССР иностранцы, независимо от временистранами, прежде всего, с нацистской Германией.прибытия их в СССР, не имеющие доказательств своейС «ненормальным» положением в отношении граждан-принадлежности к иностранному гражданству и нества бывших и настоящих иностранцев в стране былопринимавшие гражданство СССР в установленном за-покончено.

Ключевые слова

the USSR, citizenship, foreigners, rights, regulation, СССР, гражданство, иностранцы, права, регулирование

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Белковец Лариса ПрокопьевнаНовосибирский юридический институт (филиал) Томского государственного университетапрофессор, доктор исторических наук, профессор кафедры истории государства и права, конституционного праваbelkovec@ngs.ru
Всего: 1

Ссылки

Кутафин О.Е. Российское гражданство. М., 2003.
Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. М., 1984.
Левин Д.М. Иностранцы в РСФСР // Власть советов. Орган НКВД. 1922. № 3. С. 48-52.
 Регулирование порядка доказательства прав иностранного гражданства в СССР (1930-1950-е гг.) | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 338.

Регулирование порядка доказательства прав иностранного гражданства в СССР (1930-1950-е гг.) | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 338.

Полнотекстовая версия