Организационно-правовые проблемы исполнения и финансирования делегируемых на муниципальный уровеньгосударственных полномочий в условиях бюджетной реформы | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 338.

Организационно-правовые проблемы исполнения и финансирования делегируемых на муниципальный уровеньгосударственных полномочий в условиях бюджетной реформы

Рассматриваются основные организационно-правовые проблемы, связанные с делегированием государственных полномочий на муниципальный уровень. Проведен анализ действующего законодательства и механизм его реализации в сфере передачи данных полномочий. Выявлены недостатки системы разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Предложено внесение изменений в действующее законодательство с учетом необходимости качественного предоставления бюджетных услуг населению.

Organisational and legal problems of execution and financing of federal powers delegated to municipalities in budget reforming.pdf В настоящее время продолжается административнаямуниципальных районов и органы местного самоуправ-реформа и совершенствование межбюджетных отноше-ления городских округов на неограниченный срок либоний. В условиях настройки государственного аппарата ина срок действия этих полномочий и осуществлятьсяреформирования бюджетного процесса механизм делеги-только за счет предоставляемых местным бюджетам суб-рования полномочий важно рассматривать с позициивенций из соответствующих бюджетов. Органы местногообеспечения улучшения деятельности всех уровней пуб-самоуправления имеют право дополнительно использо-личной власти по улучшению качества жизни граждан.вать собственные материальные ресурсы и финансовыеКонечная цель любого делегирования государственныхсредства для осуществления переданных им отдельныхполномочий на муниципальный уровень связана с ростомгосударственных полномочий в случаях и порядке, пре-благосостояния населения конкретных муниципальныхдусмотренных уставом муниципального образования.образований, которое происходит за счет повышения эф-Федеральный закон, закон субъекта Российскойфективности исполнения переданных полномочий иФедерации, предусматривающие наделение органов«привязанных» к ним материально-финансовых ресурсов.местного самоуправления отдельными государствен-Нормативно-правовой основой делегирования госу-ными полномочиями, должны содержать:дарственных полномочий на муниципальный уровень1) вид или наименование муниципального образо-является гл. 4 Федерального закона от 06.10.2003вания, органы местного самоуправления которого на-№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местно-деляются соответствующими полномочиями;го самоуправления в Российской Федерации» [3]. Из2) перечень прав и обязанностей органов местногоч. 1 ст. 19 закона следует, что государственные полно-самоуправления, а также прав и обязанностей органовмочия, передаваемые для осуществления органам ме-государственной власти при осуществлении соответст-стного самоуправления, - это полномочия органов ме-вующих полномочий;стного самоуправления, установленные федеральными3) способ (методику) расчета нормативов для опре-законами и законами субъектов Российской Федера-деления общего объема субвенций, предоставляемыхции, по вопросам, не отнесенным указанным Феде-местным бюджетам из федерального или регионально-ральным законом к вопросам местного значения. Наде-го бюджета для осуществления соответствующих пол-ление органов местного самоуправления отдельныминомочий, включая государственные минимальные со-государственными полномочиями Российской Федера-циальные стандарты;ции осуществляется федеральными законами и закона-4) перечень подлежащих передаче в пользование ими субъектов Российской Федерации, отдельными го-(или) управление либо в муниципальную собствен-сударственными полномочиями субъектов Российскойность материальных средств, необходимых для осуще-Федерации - законами субъектов Российской Федера-ствления отдельных государственных полномочий,ции. Следовательно, наделение органов местного само-передаваемых органам местного самоуправления, илиуправления отдельными государственными полномо-порядок определения данного перечня;чиями иными нормативно-правовыми актами в соот-5) порядок отчетности органов местного само-ветствии с действующим законодательством не допус-управления об осуществлении переданных им отдель-кается. Основания наделения государственными пол-ных государственных полномочий;номочиями органов местного самоуправления в форме6) порядок осуществления органами государствен-законов тоже следовало бы отнести к нормативно-ной власти контроля за осуществлением отдельныхправовой основе делегирования государственных пол-государственных полномочий, переданных органамномочий на муниципальный уровень.местного самоуправления, и наименования органов,Глава 4 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗосуществляющих указанный контроль;«Об общих принципах организации местного самоуправ-7) условия и порядок прекращения осуществленияления в Российской Федерации» содержит ряд обязатель-органами местного самоуправления переданных имных условий к делегированию государственных полно-отдельных государственных полномочий.мочий на муниципальный уровень. Так, отдельными го-Положения федеральных законов, законов субъек-сударственными полномочиями, передаваемыми длятов Российской Федерации, предусматривающие наде-осуществления органам местного самоуправления, могутление органов местного самоуправления отдельныминаделяться органы местного самоуправлениягосударственными полномочиями:120- вводятся в действие ежегодно соответствующими законами о бюджете на очередной финансовый год, если в них предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий;- могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления исполь-зовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.В последние годы, как это отмечается в Бюджетном послании Президента РФ [1], наблюдается активное расширение региональных и местных полномочий с учетом принципа закрепления за каждым уровнем вла-сти тех из них, которые могут быть наиболее эффек-тивно выполнены на данном уровне власти [2]. Так, регионами местному самоуправлению в 2005 г. переда-но 24 полномочия, а в 2009 г. уже 58 полномочий. Вме-сте с тем анализ практики показывает, что качество исполнения региональных полномочий на местах пада-ет. Это обусловлено несколькими объективными при-чинами проблемного характера, в том числе лежащими в правовой плоскости.Представляется, что права и обязанности органов ме-стного самоуправления и региональных органов государ-ственной власти при осуществлении полномочий практи-чески дублируются независимо от вида передаваемого полномочия и, таким образом, не учитывают особенности реализации конкретного полномочия. Фактически отсут-ствуют конкретные обязанности органов местного само-управления по реализации полномочия, не определяются конкретные результаты, которые должны быть достигну-ты, поэтому оценка эффективности отсутствует. С одной стороны, это служит основанием для признания исполне-ния переданных полномочий «ненадлежащим», с другой - отсутствием оснований для их отзыва.В региональном законодательстве по наделению ор-ганов местного самоуправления государственными полномочиями практически отсутствует перечень кон-кретных материальных ресурсов для их осуществления и порядок определения такого перечня. Как правило, декларируются лишь положения о передаче матери-альных ресурсов или имущества в соответствии с дей-ствующим законодательством или устанавливается, что передаваемое имущество определяется актами приема-передачи по каждому отдельному муниципалитету.Установление методики расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляе-мых местным бюджетам из регионального, является обязательным требованием при принятии закона субъ-екта РФ. Вместе с тем в отдельных случаях устанавли-вается методика расчета общего объема субвенций на выполнение государственного полномочия, при этом отсутствует способ расчета нормативов, то есть про-зрачной и объективной основы для расчета объема суб-венций. При отсутствии механизмов мониторинга по эффективности исполнения полномочий муниципаль-ные власти не заинтересованы в максимально эффек-тивном исполнении государственных полномочий, что позволяет отодвинуть их исполнение на «второй план.Объем государственных полномочий (в первую очередь региональных), который в настоящее времяпередается на муниципальный уровень, дает основания оценивать их как избыточные, т.к. отдельные из них имеют опосредованное отношение к обеспечению жиз-недеятельности населения.В 2008 г. в структуре доходов местных бюджетов доля субвенций на исполнение государственных пол-номочий составила 22% (531,6 млрд. руб.), в 2007 г. -28,8% (561,6 млрд руб.), в 2006 г. - 28,7% (437,4 млрд руб.). Удельный вес субвенций в доходах отдельных муниципальных районов составляет 50-60% доходов их местных бюджетов при среднем уровне 23% по муниципальным образованиям [2].Следует отметить, что в регионах устанавливаются различные подходы к решению вопросов передачи го-сударственных полномочий на муниципальный уро-вень. В настоящее время количество переданных ре-гиональных полномочий на муниципальный уровень по регионам колеблется от 1 до 27 (без учета субвен-ций на общеобразовательный процесс). В большинстве регионов передано до 10 полномочий, в пяти - более 18 полномочий. В Томской области принято 20 област-ных законов о передаче полномочий на места. В двух регионах объем субвенций на исполнение государст-венных полномочий был выше объема собственных доходов местных бюджетов, в шести - от 40 до 50%. Такая масштабная и объемная передача государствен-ных полномочий на муниципальный уровень может привести к тому, что органы местного самоуправления не смогут предоставлять их на качественном уровне.Нормами Федерального закона от 25.12.2008 № 281-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» [4] уточнены и конкретизи-рованы отдельные полномочия регионов и муниципали-тетов, а также возможности «субделегирования» государ-ственных полномочий. Одной из таких возможностей стало делегирование полномочий в социальной сфере, которое было обусловлено тем, что в настоящее время значительное число регионов передали свои полномочия в социальной сфере муниципалитетам и на муниципаль-ном уровне созданы органы соцзащиты. Предоставленное законом право делегирования позволит избежать созда-ния «дублирующих структур» для исполнения лишь от-дельных государственных полномочий социального ха-рактера на региональном уровне. Однако на практике региональные власти некоторых субъектов, пытаясь со-хранить контроль в социальной сфере, не делегируют свои полномочия муниципалитетам, оставляя в своей организационной структуре государственных служащих по исполнению данных полномочий.Эффективная реализация полномочий требует соз-дания условий для финансовой автономии публично-правовых образований в осуществлении государствен-ных и муниципальных услуг, обеспечивая заинтересо-ванность органов власти в оптимальном использовании финансовых ресурсов, что предполагает формирование системы разграничения полномочий с учетом особен-ностей размещения доходной базы, как между субъек-тами РФ, так и внутри них. Поэтому наряду с указан-ными выше критериями при распределении ответст-венности за предоставление государственных и муни-ципальных услуг должен учитываться принцип «ра-циональной децентрализации», допускающий возмож-121ность централизации на долгосрочной основе отдель-из них принято решение о реализации «дополнитель-ных полномочий с последующим их делегированиемных» расходных полномочий;для исполнения органом местного самоуправления.- дублируются функции публично-правовых обра-В целях обеспечения комплексного, системного ре-зований.гулирования вопросов реализации соответствующихТаким образом, наделение соответствующих орга-бюджетных услуг за счет средств бюджетов бюджет-нов публичной власти «добровольными» полномочия-ной системы РФ следует предусмотреть законодатель-ми деформирует их компетенцию, что требует прове-ное регулирование вопросов разграничения полномо-дения инвентаризации этих полномочий для исключе-чий в рамках специального нормативного правовогония либо перевода в разряд обязательных к исполне-акта о разграничении полномочий между федеральны-нию, причем с обязательным финансовым и имущест-ми, региональными и местными органами власти. Сле-венным обеспечением.дует рассмотреть возможность участия органов мест-На наш взгляд, следует минимизировать количествоного самоуправления в осуществлении отдельных пол-расходных полномочий, делегируемых для исполненияномочий по администрированию местных налогов вдругим уровням бюджетной системы, учитывая «по-соответствии с соглашениями, заключаемыми с нало-бочные эффекты», сопровождающие их передачу, неговыми органами.свойственные закреплению расходных полномочий наУказанным нормативным правовым актом должнопостоянной основе. В их числе:быть обеспечено формирование полного перечня пол-- неполное финансовое обеспечение передаваемыхномочий федеральных, региональных и местных орга-полномочий, обусловленное невозможностью всесто-нов власти, что будет способствовать повышению про-роннего учета особенностей предоставления переда-зрачности системы их разграничения.ваемых услуг в каждом субъекте РФ в рамках методикОдним из недостатков системы разграничения полно-расчета субвенций;мочий является то, что наряду с полномочиями органов- необходимость осуществления контроля над реа-государственной власти и местного самоуправления, ус-лизацией делегированных расходных полномочий;танавливающими права и обязанности соответствующих- снижение заинтересованности в эффективной реа-органов власти по предоставлению бюджетных услуг,лизации соответствующих бюджетных услуг со сторо-действующее российское законодательство предусматри-ны органов публичной власти - получателей субвен-вает установление прав по осуществлению бюджетныхции.услуг, не сопровождаемых требованиями к их реализа-При отсутствии законодательно установленных ог-ции, т.е. осуществляемых на добровольной основе.раничений по передаче полномочий и одновременномК «добровольным» полномочиям могут быть отне-постоянном расширении перечня возможных к делеги-сены те, в формулировках которых содержатся словарованию полномочий на муниципальный уровень дан-«могут», «имеют право», «вправе», а также иные пол-ная ситуация будет усугубляться и многие муниципа-номочия, принятые соответствующими органами пуб-литеты не смогут обеспечить их исполнение по объек-личной власти на добровольной основе.тивным причинам даже при наличии достаточного фи-«Добровольные» полномочия имеют отрицательныенансового обеспечения. Представляется необходимымстороны:либо сократить перечень возможных к делегированию- отсутствуют гарантии регулярного предоставле-на муниципальный уровень госполномочий (что пред-ния бюджетных услуг населению в рамках указанныхпочтительнее), либо ограничить объем делегированныхполномочий;полномочий в определенной доле от общих доходов- создается видимость достаточности объемов рас-(расходов) местных бюджетов, а в остальных случаяхходных полномочий, возложенных на органы публич-предусмотреть право регионов по делегированию пол-ной власти для обеспечения населения необходимыминомочий только по согласованию с представительнымибюджетными услугами;органами муниципальных образований. Это приведет к- формируются предпосылки для роста расходовнеобходимости проводить взвешенную политику вбюджетов, не требующих компенсации за счет пере-данной сфере с учетом реальных возможностей муни-распределения доходных источников и межбюджетныхципалитетов по эффективному исполнению госполно-трансфертов;мочий без ущерба для осуществления собственных- возникает дифференциация уровней предоставле-полномочий по решению вопросов непосредственногония соответствующих бюджетных услуг публично-обеспечения жизнедеятельности населения в муници-правовыми образованиями в случае, если лишь частьюпальном образовании.

Ключевые слова

"voluntary powers", powers delegation and execution, budget, federal powers, «добровольные» полномочия, делегирование и исполнение полномочий, бюджет, государственные полномочия

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Казаков Владимир ВладимировичТомский государственный университетдоктор экономических наук, профессор кафедры финансов и учета экономического факультета ТГУ, проректор по социальным вопросамprorektorsv@mail.ru
Всего: 1

Ссылки

Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2010 «О бюджетной политике в 2011-2013 годах».
Федеральный закон от 25.12.2008 № 281-ФЗ «О внесении изменений внекоторые законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6236.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40.Ст. 3822.
Карчевская С.А. Развитие финансовой самостоятельности местного самоуправления на современном этапе // Финансы. 2009. № 8. С. 15-22.
Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах // Финансы. 2009. № 6. С. 3.
 Организационно-правовые проблемы исполнения и финансирования делегируемых на муниципальный уровеньгосударственных полномочий в условиях бюджетной реформы | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 338.

Организационно-правовые проблемы исполнения и финансирования делегируемых на муниципальный уровеньгосударственных полномочий в условиях бюджетной реформы | Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 338.

Полнотекстовая версия