Стимулирующее бюджетное выравнивание территорий | Вестн. Том. гос. ун-та. 2011. № 343.

Стимулирующее бюджетное выравнивание территорий

Представлены теоретические и практические основы институциональных преобразований системы бюджетного выравнивания территорий на примере субъекта Российской Федерации.

Stimulating system of budgetary equalizing of territories.pdf Оптимальное функционирование модели бюджет-ного федерализма предполагает, что объем доходныхполномочий регионов полностью адекватен объемурасходных полномочий, закрепленному за каждымконкретным уровнем бюджетной системы.Как показывает российская практика, в возникно-вении горизонтальных финансовых дисбалансов су-щественную роль играют такие факторы, как природ-но-климатические условия, ресурсный потенциал от-дельных регионов, исторически сложившаяся струк-тура размещения производства, национальные осо-бенности развития. Последний фактор всё чаще мож-но встретить в современных научно-публицисти-ческих дискуссиях в качестве основного аргумента вобоснование невозможности построения сбалансиро-ванной системы межбюджетных отношений и местно-го самоуправления в Российской Федерации. Финан-сово-экономическая и политическая системы в Рос-сии, несомненно, имеют целый ряд специфическихособенностей, в том числе определяемых националь-ными и историческими условиями. Как показываетанализ мирового опыта, существуют возможностиразвития федеративных отношений в государстве,несмотря на содержательное многообразие этаповисторического развития и особенности национальногохарактера. Большое значение при этом имеет наличиеполитической воли у руководства страны в созданиисоответствующих институциональных условий дляразвития федеративных отношений.Необходимость стимулирующего горизонтальноговыравнивания обусловлена проблемой недопроизвод-ства общественных благ на отдельных территориях,поэтому ее решение состоит в формировании системымежбюджетной поддержки, целью которой являетсяувеличение бюджетных доходов территорий с недос-таточным налоговым потенциалом или повышеннымииздержками по производству общественных благ,обеспечивающее необходимое увеличение их объема.Таким образом, проблема урегулирования отноше-ний государства и налогоплательщиков находит своерешение в области межбюджетных финансовых пото-ков, в частности через систему передачи финансовыхсредств от федерального центра нуждающимся субъ-ектам Федерации или от более обеспеченных субъек-тов менее обеспеченным. Это объясняет важностьтакого инструмента горизонтального выравнивания,как трансферты.Трансфертные системы межбюджетной поддержкии механизмы долевого участия являются инструмента-ми, дополняющими налоговый инструментарий(табл. 1). Чем больше изъянов содержится в системеналоговых отношений разных бюджетных уровней,тем, при прочих равных условиях, выше потребность вразвитии разных форм межбюджетной поддержки.Т а б л и ц а 1Инструменты бюджетного выравниванияГруппы инструментов Составляющие Цель использования СтраныНалоговые Распределение налоговых источников и доходовмежду уровнями бюджетной системыВертикальноевыравниваниеСША, Австралия, Западная Европа,РоссияМежбюджетной поддержки Трансферты (дотации, субвенции и др.) ГоризонтальноевыравниваниеСША, Австралия, Западная Европа,РоссияДолевого участия Различные механизмы долевого участияв налоговых доходахВертикальноеи горизонтальноевыравниваниеСтраны Латинской Америки, Азии,АфрикиВ большинстве высокоразвитых стран (ЗападнаяЕвропа, США), где достигнута относительная верти-кальная сбалансированность, инструменты долевогоучастия имеют гораздо меньшее значение, чем меж-бюджетные трансферты.Возможно, ориентация России на опыт высокораз-витых стран, применяющих более сложные транс-фертные системы выравнивания, сказалась на том, чтоинструменты долевого участия остались в нашейстране практически не замеченными. Если первые двегруппы инструментов с той или иной степенью эф-фективности применяются в России, то третья группапрактически не нашла применения в нашей стране.Инструменты долевого участия в национальных нало-гах могут быть рекомендованы для использования вроссийской системе межбюджетных отношений в це-лях стимулирующего горизонтального бюджетноговыравнивания.Анализ мирового опыта и российской практики по-казывает, что особенно остро проблема вертикальныхдисбалансов стоит в тех федерациях, для которых ха-рактерна высокая централизация бюджетных средств.Существуют различные подходы к измерению верти-кальной разбалансированности бюджетной системы.Как уже было отмечено, понятие вертикального дисба-ланса предполагает, что существуют значимые диспро-порции между расходными полномочиями и возмож-ностями получения доходов для реализации этих рас-ходных полномочий. Степень вертикальной разбалан-сированности удобно измерять с помощью соответст-вующего коэффициента. В зарубежной литературе су-ществует неоднозначное мнение по поводу того, какойпоказатель следует рассматривать в качестве коэффи-циента вертикальной разбалансированности [1. С. 10].Так, например, в некоторых исследованиях в этом ка-честве предлагается использовать отношение доходов,полученных за счет собственных источников, к общимрасходам данного бюджета.Другой подход предполагает использование отно-шения только общих налоговых поступлений в данныйбюджет к общим доходам. Однако впоследствии воз-никла точка зрения, что коэффициент, сформулирован-ный подобным образом, недооценивает уровень верти-кальной разбалансированности, поскольку не учитываетсредства, получаемые данным бюджетом по каналаммежбюджетной поддержки от вышестоящего бюджета.Поэтому в качестве измерителя уровня вертикальногофинансового разрыва была предложена доля трансфер-тов от центрального бюджета региональному в общихрасходах последнего. Чем выше доля трансфертных по-ступлений в региональных расходах, тем больше кон-троль за их действиями со стороны более высокогоуровня власти. Высокий уровень этой доли свойствентем системам бюджетного федерализма, которые приня-ты в государствах с сильными централизованными тра-дициями.Политика бюджетного выравнивания невозможнабез прямого или косвенного перераспределениясредств и прав от богатых регионов бедным. При этоммасштабы такого перераспределения должны бытьдостаточными для развития бедных территорий, но неблокировать развитие богатых. Изъятие существенныхсумм средств из доходов тех регионов, за счет которыхформируются средства выравнивания, будет снижать вних стимулы к экономическому росту. Одновременнонеобоснованно высокое повышение бюджетных дохо-дов и доходов населения регионов-реципиентов в со-стоянии привести к появлению в них тенденций ижди-венчества.Другими словами, в процессе выравнивания необ-ходим компромисс между утратой части стимуловпроизводства у регионов-доноров и угрозой экономи-ческой и социальной дестабилизации на территориирегионов с низким экономическим потенциалом. По-этому осуществление подобного распределения воз-можно лишь через федеральный бюджет.Таким образом, в федеративном государстве бюд-жетное выравнивание как концептуальный компонентбюджетного федерализма имеет отличительные черты,обусловленные спецификой последнего в областивзаимоотношений федерального центра и регионов.Независимо от этой специфики любая модель бюджет-ного федерализма исходит из представлений о возмож-ности обеспечения за счет единообразно проводимойбюджетно-налоговой политики определенного мини-мума предоставления общественных благ во всех ре-гионах страны.Вмешательство государства в рамках политикибюджетного выравнивания, как было отмечено, на-правлено на сглаживание вертикальных и горизонталь-ных финансовых дисбалансов, однако это сглаживание,в конечном счете, имеет своей целью решение соци-ально-экономических проблем. Без подъема экономикив отсталых регионах невозможно их стабильное разви-тие и, следовательно, выравнивание территориальныхдиспропорций в качестве жизни населения.Система межбюджетных отношений должна обес-печивать перераспределение финансовых доходов го-сударства между различными его субъектами с учетомвыполняемых задач и полномочий, а также связанных сэтим расходов. Распределение доходов как системапредусматривает перераспределение средств междутерриториально-административными субъектами раз-личного уровня, т.е. между федерацией и субъектами, атакже между субъектами и муниципальными образова-ниями. Тем самым выполняется требование обеспече-ния единообразия условий жизни.Финансовое выравнивание в федеративном госу-дарстве реализует принцип поручительства друг задруга (солидарности), который действует как в отно-шении федерации и субъектов, так и в отношениисубъектов друг с другом. Этот принцип обязывает фе-дерацию улучшать финансовое положение одного илинескольких членов федерации, если это финансовоеположение нуждается в коррекции относительно раз-деления налогов в пределах совокупности субъектов.Но этот принцип обязывает также и субъекты, несмот-ря на их собственную государственность и финансовуюсамостоятельность, к определенному оказанию услугдругим, финансово слабым субъектам. По этой причи-не финансовый федерализм предусматривает или кор-рекцию разделения доходов между субъектами, иликоррекцию доходных источников и расходных полно-мочий между федерацией и субъектами. Каким обра-зом эти основные формы в системе межбюджетныхотношений федеративного государства будут скомби-нированы друг с другом, очень сильно зависит от соот-ветствующего оформления федеративного государст-венного порядка. Можно констатировать, что каждомутипу федерализма соответствует определенный типфинансовой конституции.Основные причины неравенства бюджетной обес-печенности территорий в рамках одного государстватаковы:- территориальное распределение налоговой базыне соответствует территориальному распределениюпотребителей бюджетных услуг;- разная стоимость ресурсов, используемых дляпроизводства бюджетных услуг, в разных регионахстраны (разная стоимость электроэнергии, топлива,разный уровень зарплаты и т.д.);- разная потребность в бюджетных услугах (разнаядлительность отопительного сезона, разная доля ос-новных потребителей бюджетных услуг и социальныхпособий, разная протяженность дорог и т.д.).Исходя из этого, выравнивание бюджетной обеспе-ченности территорий является одной из основных за-дач в деятельности органов власти федерального и ре-гионального уровней.Таким образом, речь идет о сокращении дифферен-циации до определенной степени, гарантирующей са-мым бедным территориям минимальный уровень бюд-жетной обеспеченности и равный (сопоставимый) дос-туп всего населения страны к бюджетным услугам.Если удается достичь политического согласия впроцессе разграничения расходных полномочий и до-ходных источников, то при формировании стимули-рующего механизма бюджетного выравнивания на ре-гиональном уровне можно рекомендовать следующуюметодику [2. С. 65].Финансовая помощь из регионального бюджетавключает в себя средства фонда финансовой помощи(ФФП), распределяемые на базовую финансовую по-мощь (БП) и выравнивающую финансовую помощь(ВП).Фонд финансовой помощи (ФФП) формируется засчет средств, выделенных субъекту РФ из федерально-го бюджета через Фонд финансовой поддержки регио-нов, Фонд софинансирования социальных расходов,субвенции ЖКХ и собственных средств региональногобюджета.Размер ФФП определяется исходя из суммарногодефицита местных бюджетов (SUMДФ), скорректиро-ванного на коэффициент финансовой обеспеченностирегионального бюджета (β), по формулеФФП = β . SUMДФ,гдеSUMДФ = SUM (Рi - Дi),где Рi - расходы муниципального образования без уче-та целевых расходов регионального бюджета, посту-пающих в бюджет субъекта в форме субсидий и суб-венций; Дi - собственные налоговые и неналоговыедоходы муниципального образования, включая доходыпо регулирующим налогам.β = (Дс рег + ФФПфед) / (Ррег + SUMДФ),где Дс рег - собственные доходы регионального бюдже-та; ФФПфед - средства, выделенные субъекту РФ изфедерального бюджета через Фонд финансовой под-держки регионов, Фонд софинансирования социальныхрасходов, субвенции ЖКХ; Ррег - расходы региональ-ного бюджета, рассчитанные по нормативам бюджет-ной обеспеченности и методом прямого счета.Согласно экспертным оценкам 50% средств ФФПцелесообразно предоставлять для оказания базовойфинансовой помощи (БП) и 50% средств ФФП распре-делять в качестве выравнивающей финансовой помощи(ВП) муниципальным образованиям.БП распределяется пропорционально долям дефи-цитов бюджетов муниципальных образований в сум-марном дефиците бюджетов муниципальных образова-ний (λi):БПi = 0,5 . ФФП . λi.Коэффициент λi рассчитывается следующим образом:λi = ДФi / SUMДФ.Объем средств выравнивающей финансовой помо-щи муниципальному образованию (ВП) рассчитывает-ся по формулеВПi = 0,5 . ФФП . αi,где αi - доля муниципального образования в общемобъеме выравнивающей финансовой помощи.Коэффициент αi рассчитывается для муниципаль-ных образований с уровнем бюджетной обеспеченно-сти ниже среднего по области (БОi < БОср) по формулеαi = (БОср - БОi).Ni / SUM(БОср - БОi).Nрег,где БОср - средняя величина бюджетной обеспеченно-сти местных бюджетов по доходам.БОср = (SUM(Дi + БПi) + 0,5ФФП + ФЦР ++ КР + ЦП) / Nрег,где Дi - собственные налоговые и неналоговые доходымуниципального образования, включая доходы по ре-гулирующим налогам; БПi - базовая финансовая по-мощь муниципальному образованию; ФФП - фонд фи-нансовой помощи муниципальным образованиям;ФЦР - фонд целевых расходов регионального бюдже-та; КР - ассигнования из бюджета субъекта РФ по ка-питальным расходам, не вошедшим в федеральные ирегиональные целевые программы; ЦП - средства нафинансирование региональных целевых программ исофинансирование федеральных целевых программ;Nобл - численность постоянного населения субъектаРФ; БОi - бюджетная обеспеченность по доходам му-ниципального образования.БОi = (Дi + БПi + ФЦРi + КРi + ЦПi) / Ni,где Ni - численность постоянного населения муници-пального образования.Данная методика позволит учесть в процессе бюд-жетного выравнивания не только доходы и расходыбюджета, но и денежные средства, поступившие в дан-ную территорию из других источников. Это будет спо-собствовать более точной оценке социально-экономического положения, а также влияния различ-ных факторов на уровень и качество жизни населенияданной территории. Учет этих параметров в методикефинансового выравнивания в конечном итоге будетиметь стимулирующее влияние на экономическое раз-витие территорий и влиять на повышение эффективно-сти межбюджетного регулирования.В качестве индикаторов эффективности бюджетнойполитики предлагается использовать показатели, ха-рактеризующие степень дифференциации территорийпо основным параметрам социально-экономическогоразвития (табл. 2).Т а б л и ц а 2Инструменты бюджетной политики и показатели её эффективностиЗадача бюджетной политики Инструмент реализации Критерий оценки эффективностиСокращение асимметрии Распределение дотаций Размах асимметрии показателей социально-экономическогоразвития территорииУкрепление финансовой базытерриторииРаспределение регулирующихналоговИзменение налогового потенциала территории; сбаланси-рованность бюджетаСтимулирование самостоятельногоразвития территорииРаспределение субсидийи субвенцийОбеспеченность собственными доходами; темп ростабюджетной обеспеченностиРезультативность бюджетно-налоговой политики вомногом определяет стабильное функционированиестраны, сокращение регионального социально-экономического неравенства, обеспечение государст-венного единства. Создание устойчиво растущей на-циональной экономики невозможно без решения про-блем выравнивания межрегиональных различий, пре-одоления кризисных явлений и отставания в развитииотдельных территорий.Значительные территориальные различия в качествежизни, во многом определяемые экономическими, при-родно-климатическими, ресурсными и инфраструктур-ными особенностями регионов, являются логическимоснованием для использования государством политикивыравнивания. Ее результатом считается последова-тельное приближение показателей благосостояния на-селения и экономического развития в худших (по этимпоказателям) регионах, по крайней мере, к среднему постране уровню.Таким образом, с целью формирования сбалансиро-ванной и эффективной системы межбюджетных отноше-ний важнейшим институциональным условием можносчитать создание демократического, федеративного госу-дарства с социально ориентированной рыночной эконо-микой. В связи с этим необходимо продолжение демокра-тических преобразований в экономике, политике, обще-стве в целом, а также укрепление принципов федерализмав государственном устройстве и бюджетной сфере.

Ключевые слова

бюджетный федерализм, межбюджетные отношения, институциональные преобразования, Fiscal federalism, intergovernmental relations

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Полозков Михаил ГеннадьевичСибирская академия государственной службы (г. Новосибирск)кандидат экономических наук, доцент кафедры региональной экономики факультета экономики, докторант кафедры финансов и отраслевой экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (г. Москва)polozkovm@mail.ru
Всего: 1

Ссылки

Епифанова Н.С. Принципы бюджетного выравнивания в концепции бюджетного федерализма. Новосибирск: НГУ, 2001. 118 с.
Полозков М.Г. Межбюджетные отношения в федеративном государстве. Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2009. 124 с.
 Стимулирующее бюджетное выравнивание территорий | Вестн. Том. гос. ун-та. 2011. № 343.

Стимулирующее бюджетное выравнивание территорий | Вестн. Том. гос. ун-та. 2011. № 343.

Полнотекстовая версия