Правовой принцип обоснованности публичных расходов в России | Вестн. Том. гос. ун-та. 2011. № 344.

Правовой принцип обоснованности публичных расходов в России

Рассматриваются основополагающие правовые требования к финансовым расходам государства. Проводится разграничение между принципами целевого характера и обоснованности публичных расходов. Изложены ориентиры и критерии установления обоснованности публичных расходов. Делается вывод о том, что принцип обоснованности публичных расходов - это политико-правовое требование о необходимости использования финансовых ресурсов государства во благо реализации стратегии развития страны во всех сферах общественной жизни и в рамках конституционных ценностей.

Principle of law of public expenses justification in Russia.pdf Финансовые расходы государства в правовой дей-ствительности соответствуют ряду важных и объектив-ных требований. Каждодневная реализация этих требо-ваний гарантирует обществу полезность деятельностипо расходованию публично-финансовых ресурсов. Помере своего развития эти требования приобретают ста-тус юридических принципов. К их числу в настоящиймомент можно отнести:- принцип результативности и эффективности рас-ходов;- принцип открытости (прозрачности, транспарент-ности) расходов;- принцип целевого характера и адресности расходов.Результативность и эффективность публичных рас-ходов в концентрированном виде сводится к тому, что-бы качественно выполнить государственную задачупри помощи минимальных ресурсов или имеющимисяв наличии ресурсами достичь максимального уровнякачества выполнения государственной задачи. Откры-тость (прозрачность, транспарентность) публичныхрасходов вкратце есть доступность информации о рас-ходах государства, обязательность публичной отчетно-сти о результатах расходования публично-финансовыхресурсов. Целевой характер государственных и муни-ципальных расходов - это требование об обязательно-сти соответствия целей и результатов расходов. То жесамое подразумевается и в адресности расходов, но сотчетливым уклоном в сторону определенности субъ-екта, получающего денежные средства государства.Помимо указанных юридических принципов, ужеполучивших свое отражение в бюджетном законода-тельстве, следовало бы отметить еще несколько требо-ваний к государственным и муниципальным расходам.В основе существования этих требований лежит харак-теристика самих публичных расходов, в том числеюридическая. По нашему мнению, публичные расходыфункционируют в двух взаимосвязанных плоскостях:материальной и процедурной. Содержательно-материальная часть расходов основывается на посто-янном принятии решения о том, почему, на что, кому,сколько, когда и в какой форме необходимо выделить(выделяются или были выделены) денежные средства.Отсюда мы полагаем, что публичные расходы должнысоответствовать требованиям своевременности, опре-деленности их формы и размера. В процедурно-формальной же части публичных расходов сосредото-чены такие вопросы, как организация планирования,исполнения и отчетности расходов. И здесь, конечно,важны такие требования, как требования полноты от-ражения, однозначности и достоверности информациио расходах в финансовых планах (сметах, балансах).Плановость публичных расходов - основное процедур-но-правовое требование, регламентирующее формаль-но-процедурную сторону расходов. Высшая степеньразвития процедурно-юридических принципов пуб-личных расходов находит свое выражение в бюджетно-правовых процедурах. Бюджетный процесс, вбирая всебя планирование, исполнение и отчетность бюджет-ных расходов, является в силу своей совершенности«ядром» процедурно-формальной части публичныхрасходов.Причины и направления расходования финансовыхресурсов государства - самые насущные вопросы ма-териальной стороны публичных расходов. Все пере-численные юридические принципы не касаются глав-нейшего вопроса публичных расходов - вопроса о не-обходимости затрат для благополучия страны. Полити-ческая, этическая и правовая оценка публичных расхо-дов не может быть полной без ответа на ключевые во-просы: зачем, куда, почему, для чего собираются тра-тить (тратятся или были потрачены) государственныеденьги. Общество, в котором государство при реализа-ции финансовой деятельности не способно четко и яс-но сформулировать ответы на эти вопросы, это обще-ство без будущего. Поэтому крайне важно каждый актрасходования публично-финансовых ресурсов сопро-вождать анализом на предмет его обоснованности. ВПослании Президента РФ «О бюджетной политике на2000 год» от 12 апреля 1999 г. весьма точно указывается,что «реальность федерального бюджета определяетсякак собираемостью средств, так и обоснованностью пла-нируемых затрат. В условиях предельной ограниченно-сти ресурсов государства федеральный бюджет долженразрабатываться на основе четких приоритетов расходо-вания его средств. Для общества важно знать не толькото, на что и в каких размерах идут государственныеденьги, но и то, в силу каких причин выбраны опреде-ленные направления и объемы расходов» [1. С. 5].Изложенное показывает потребность в формирова-нии в правовой действительности материально-юридического принципа обоснованности публичныхрасходов. Действующее бюджетное законодательство,регулируя бюджетно-расходные отношения, обходитстороной проблему установления принципа обосно-ванности расходов бюджета. Глава 5 Бюджетного ко-декса РФ «Принципы бюджетной системы РоссийскойФедерации» не содержит такого принципа.Вместе с тем Бюджетный кодекс РФ предусматри-вает принцип адресности и целевого характера бюд-жетных средств, который означает, что бюджетныеассигнования и лимиты бюджетных обязательств дово-дятся до конкретных получателей бюджетных средств суказанием цели их использования (ст. 38). Суть этогопринципа в том, что каждый получатель бюджетныхсредств может потратить деньги, предоставленные избюджета, ровно на то, что ранее было оговорено в томили ином основании получения средств. Этот принциппроявляет свое предназначение в том случае, когда целирасходов совпадают с их результатами. При этом самацель расходов вторична, а первично соответствие цели ирезультата. В этом смысле принцип целевого характерабюджетных средств характеризует исключительно фор-мально-процедурную сторону публичных расходов. Од-ним из проявлений данного принципа является то, чтосубъекта, осуществляющего расходование, не интересу-ет характеристика самой цели расходов, его волнуетлишь точное и своевременное ее достижение. Он огра-ничен в свободе действий, и это ограничение тем силь-нее, чем четче и конкретнее сформулирована цель ис-пользования предоставленных средств.В основе же принципа обоснованности публичныхрасходов лежит свобода выбора направлений расходо-вания финансовых ресурсов государства. Эта свободаобъясняется двумя обстоятельствами. С одной сторо-ны, государство в силу объективного перевеса суммыобщественных потребностей, нуждающихся в финан-сировании, над имеющимися финансовыми ресурсамивыбирает наиболее важные проблемы и решает их. Сдругой стороны, оно ищет во множестве вариантоврешения проблемы самый приемлемый для текущейситуации и перспектив ее развития. Как следствие, на-званный принцип связан с оценкой потребности, нафинансовое обеспечение которой пойдут денежныесредства, а также с оценкой разных альтернатив удов-летворения этой потребности. Другими словами, обос-нованность расходов - это всегда поиск мотивов и при-чин необходимости финансовых затрат. Более того,принцип обоснованности публичных расходов охваты-вает действия по определению (установлению) целейрасходов в материальном смысле. Отсюда, по нашемумнению, принцип целевого характера расходов являет-ся продолжением в формально-процедурной плоскостипринципа обоснованности расходов.Вывод об обоснованности и необоснованности рас-ходов государства может быть сделан только в томслучае, если будет обеспечена практическая примени-мость принципа обоснованности публичных расходов.Реальность рассматриваемого принципа зависит от то-го, может ли общество оценить расходы государства,может ли само государство оценить свои расходы напредмет их обоснованности, выработать критерии имеханизмы такой оценки. Проще говоря, встает вопрос:как на практике будет приниматься решение об обос-нованности каждого расхода и каковы ориентиры при-нятия такого решения?Представляется, что принцип обоснованности пуб-личных расходов имеет свое отражение на всех уров-нях и сферах государственного бытия. От простого досложного - достаточно большая дистанция. Одно дело,к примеру, - это приобретение органами управленияжилищно-коммунальным комплексом региона (поселе-ния) снегоуборочной техники для регулярной очисткиот снега некоторой территории. Совсем другое дело,когда решается вопрос о финансовом обеспечении ре-формы жилищно-коммунального комплекса всей стра-ны. На каждом уровне присутствия принципа обосно-ванности публичных расходов должны быть адекват-ные ориентиры и процедуры установления степениобоснованности выделения денежных ресурсов.Основной ориентир на общенациональном уровнедля решения вопроса об обоснованности публичныхрасходов - конституционные ценности. Основной за-кон страны, будучи правовым идеалом, является на-дежной системой координат для государства при осу-ществлении финансово-расходной деятельности. Пе-решагнуть границу этой системы - значит нарушитьконституционные требования. Соответственно дейст-вие принципа обоснованности публичных расходов наэтом уровне заключается в том, что государство не мо-жет тратить свои финансовые ресурсы на антиконсти-туционные действия и программы. Публичные расходыв идеале должны быть нацелены на развитие и укреп-ление конституционных ценностей страны. Например,ст. 40 Конституции России содержит конституционноеправо каждого на жилище и требование о поощрениижилищного строительства. По сути, основной законустанавливает императив - государство обязано вкла-дывать свои финансовые средства в жилищное строи-тельство. В этой связи было бы неправильным, если быгосударство стало массово заниматься строительствомбизнес-центров, отелей и других подобных зданий исооружений в ущерб задаче по строительству жилья.Значение обоснованности публичных расходов вомногом обусловлено политическим курсом, социально-экономическим положением в обществе. Одни и те жерасходы в разных пространственно-исторических услови-ях могут получить диаметрально противоположные оцен-ки. Обратим внимание, что в 1990-е гг. в нашей странегосударство оплачивало жилищные услуги, предостав-ляемые населению, и это были обоснованные расходы, атеперь население само оплачивает эти услуги и затратыгосударства здесь недопустимы. Политическая проблема-тика обоснованности публичных расходов выражается втом, что интересы разных социальных групп (слоев, клас-сов, страт), образующих общество, относительно обосно-ванности тех или иных затрат государства объективно несовпадает, что является достаточной причиной политиче-ской конкуренции между ними за финансовые ресурсыгосударства. Итоги этой конкуренции вносят свою лептув общественное мнение путем формирования представле-ний (взглядов) об обоснованности и необоснованностипубличных расходов. Во избежание разрушающих кон-фликтов и роста социальной напряженности в обществецелесообразно исходить из презумпции обоснованностипубличных расходов. Это означает, что все расходы, по-несенные государством, предполагаются обоснованнымиили все, что записано в расходную часть бюджета, явля-ется обоснованным и соответствующим конституцион-ным ценностям. Это правило действует до тех пор, покане доказано обратное. Бремя доказывания, по всей види-мости, должно лежать на субъектах финансового контро-ля над публичными расходами.Расходы государства подлежат анализу с точки зре-ния обоснованности при сметном финансировании всехгосударственных и муниципальных бюджетных учре-ждений, при каждой закупке товаров (работ, услуг) дляпубличных нужд, при инвестировании бюджетныхсредств в любой инвестиционный проект. Иначе гово-ря, принцип обоснованности расходов присутствует вкаждом расходном действии государства и лиц (орга-нов, организаций), его представляющих. Любой рас-ход, независимо от цели, формы и размера, целесооб-разно выверять с позиций его обоснованности. Такойход мыслей напрашивается на вопрос: каковы же кри-терии для принятия решения об обоснованности де-нежного расхода на уровне конкретики и деталей? Насегодняшний день таким критериями выступают:- цели, функции и полномочия субъекта, осуществ-ляющего расходование публично-финансовых ресурсов;- опыт (традиции) расходования публично-финан-совых ресурсов;- приказ по расходованию публично-финансовыхресурсов, поступивший из вышестоящей инстанции.Рассмотрим эти критерии на примере муниципаль-ных расходов в жилищно-коммунальном хозяйстве.Во-первых, понятно, что муниципальное образованиене может тратить свои финансовые ресурсы на строи-тельство объектов ядерной энергетики, так как этифункции не вписываются в вопросы местного значе-ния, установленные в гл. 3 Федерального закона от06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах органи-зации местного самоуправления в Российской Федера-ции». Во-вторых, многие муниципальные образова-ния - городские поселения из года в год занимаютсястимулированием такой формы управления многоквар-тирным жилым домом, как товарищество собственни-ков жилья, хотя это не вопрос местного значения. На-конец, не секрет, что органы местного самоуправлениянайдут возможность профинансировать мероприятие,несомненно важное, по настоятельной просьбе регио-нальных властей.Обратим внимание, что целевые установки и функ-ции субъектов, осуществляющих расходование денеж-ных средств, могут быть бесполезны или иррациональ-ны и вредны. Механизм государства - сложная струк-тура, которая в реальной жизни имеет большое количе-ство недостатков. Дублирование публично-властныхфункций - это самый простой пример такого недостат-ка. Более сложная ситуация возникает там, где субъект(орган, предприятие, организация), представляющий(ее) государство, формирует свои цели и функциональ-ные обязанности исходя из причин, никак не связанныхс объективными потребностями общества - имитация«бурной» деятельности во избежание закрытия (ликви-дации), деструктивные карьерные амбиции руководи-теля, нежелание менять привычную деятельность и т.д.Заметим, что и традиции (опыт) как критерий обосно-ванности публичных расходов трудно охарактеризо-вать в качестве верного способа оценки и принятиярешения о расходовании денежных ресурсов. Они яв-ляются залогом стабильности публично-расходныхотношений, но одновременно создают благоприятнуюсреду для отторжения всего нового и прогрессивного.Известно, что сегодня в России, несмотря на недавниепреобразования в бюджетном процессе, продолжаетсяпрактика расходования бюджетных средств по мередостигнутого в предшествующем финансовом году. Непроводится систематических и глубоких исследованийна предмет соответствия целей (функций) получателей(распорядителей) бюджетных средств общественнымпотребностям и стратегии развития страны (или соот-ветствующей части ее территории).Согласимся с мнением Л.И. Якобсона, который от-мечает, что «инерционность общественных расходов,характерная для планирования "от достигнутого", чре-вата двоякого рода опасностями. Во-первых, возникаеттенденция к многократному повторению однажды до-пущенных ошибок. Во-вторых, даже если в прошломструктура расходов была близка к оптимуму, ее чрез-мерно длительная консервация неизбежно приходит впротиворечие с меняющимися потребностями и новымивозможностями» [2. C. 259].Представляется, что принцип обоснованности пуб-личных расходов останется благим пожеланием, если:на микроуровне не будет оценки целей и функцийсубъектов, осуществляющих расходование публично-финансовых ресурсов, на макроуровне - без оценкисамих расходов с точки зрения общегосударственных истратегических задач. Обоснованность расходов кон-кретного субъекта, действующего от имени государст-ва, держится на обоснованности (нужности) его суще-ствования и функционирования. Последнее определя-ется программой развития этого субъекта, программойразвития соответствующей отрасли (территории), а вконечном итоге программой развития страны. Отсюдакаждый расход каждого субъекта может быть оцененчерез призму приоритетов и направлений общенацио-нального развития. Непременным условием примене-ния такого критерия обоснованности публичных рас-ходов является наличие и востребованность управлен-ческих программно-целевых методов и документов.Обоснованность публичных расходов невозможнообеспечить без организации постоянно работающегомеханизма мониторинга и анализа потребностей и ин-тересов отдельных социальных групп, институтов, объ-единений граждан, бизнеса, властных структур с пози-ции их соответствия долгосрочной стратегии развитиястраны и приоритетами национальной политики, зна-чимости и времени их существования. Отладка такогомеханизма зависит от комплекса крупномасштабныхорганизационно-управленческих мероприятий, в числекоторых совершенствование прогнозно-аналитическогонаправления работы. Данный механизм позволит субъ-ектам расходов, с одной стороны, определять степеньобоснованности собственных денежных затрат и соиз-мерять их с затратами других субъектов, а с другойстороны, разумнее и точнее устанавливать целевое на-значение своих расходов. Усилия государства по учетурасходно-бюджетных обязательств, регламентирова-нию и стандартизации публичных услуг, внедрениюуправленческих технологий бюджетирования, ориен-тированного на результат, - это все способствует пол-ному, эффективному и прозрачному мониторингу об-щественных потребностей, появлению стратегическихподходов по оценке и финансовому обеспечению этихпотребностей. Безусловно, это способствует большейоткрытости и справедливости политического процессавокруг острой темы деления «бюджетного пирога».В национальном масштабе решение об обоснованно-сти или необоснованности предстоящих или произведен-ных расходов принимается всеми органами публичнойвласти через всестороннее и открытое обсуждение, в томчисле при участии экспертных организаций и институтовгражданского общества. Так, обоснованность государст-венных и муниципальных расходов на объекты комму-нальной инфраструктуры оценивается не только финан-систами и экономистами, но и строителями, работникамикоммунальных служб, экологами и т.д. Само устройстводемократического правового и федеративного государст-ва способствует «отфильтровыванию» необоснованныхрасходов, расходов, которые не соответствуют конститу-ционным ценностям. Эффективно работающая системасдержек и противовесов между ветвями государственнойвласти позволяет избежать потрясений в финансовой по-литике государства, в том числе в области публичныхрасходов. Вместе с тем расходование денежных средств вгосударственных и муниципальных органах, учреждени-ях и организациях все еще остается без методик оценкиобоснованности тех или иных трат. Именно на этом уров-не наблюдаются едва заметная транспарентность, своево-лие и произвол «локальных» распределителей денежныхсредств, произвольный выбор объектов расходов, «отка-ты» и коррупция. Нет ясных алгоритмов просчета послед-ствий отказа в финансировании насущных и обоснован-ных потребностей общества и тем более нет никакой пра-вовой ответственности за это.К примеру, «нулевое» финансовое обеспечение сис-темы профилактики технического состояния жилого фон-да города рано или поздно приводит к необходимостигромадных денежных вливаний в капитальный ремонтжилья. Кроме того, существующие методики определенияобъема финансовых ресурсов, необходимых для решениягосударственной и муниципальной задачи, слишком за-путаны и слабы. Подступы по внедрению финансовыхнормативов и стандартов предоставления общественныхуслуг не дали пока ощутимого эффекта. Конкурсные ииные специальные механизмы по государственным и му-ниципальным закупкам несовершенны и порой преступ-ны. Президент России дал негативную оценку ситуации,которая сложилась в данной области публичных расхо-дов: «Я не буду сейчас "демонизировать" известный всем94-й закон, его все критикуют, но ситуация действительноуже вышла за грань разумного. Заложенные в нем цели, ксожалению, во многом остались декларациями. По самымскромным оценкам, нецелевые расходы, включая и пря-мое воровство, и "откаты", и просто нецелевые расходы,составляют не менее триллиона рублей. Поэтому пораначинать работу над новой редакцией закона о госзакуп-ках - более продуманной и более современной» [3. С. 3].Принцип обоснованности публичных расходов дей-ствует на всех стадиях расходного процесса. Он имеетпервостепенное значение на стадии прогнозирования ипланирования публичных расходов, когда органы вла-сти, принимая закон (решение), который(ое) характери-зуется ресурсоемкостью, оценивают его соответствиежелаемым результатам - прогрессу общества и повыше-нию благосостояния народа, степень его полезности инужности для страны. Данная стадия позволяет просчи-тать все возможные варианты последствий осуществле-ния или неосуществления публичных расходов. Этот жепринцип играет важную роль при исполнении и отчет-ности расходов. Часто результаты публичных расходов,произведенных для решения заранее определенных це-лей, не соответствуют запланированным результатам. Втаких случаях приходит понимание, что не всегда целе-вые расходы обеспечивают реализацию стратегическихцелей развития государства и общества, возникает необ-ходимость разбирательства в уже произведенных де-нежных затратах в интересах корректировки финансово-расходной политики на следующий временной период.Финансовый контроль над целевым характером, свое-временностью, законностью, прозрачностью бюджетныхрасходов худо-бедно налажен, а контроля над обосно-ванностью расходов практически нет. Ведь для реализа-ции полноценного контроля нужна законодательнаяплатформа, основания для правовой квалификации рас-ходных действий, методики анализа и аудита, основанияи процедуры юридической ответственности и т.д. До техпор мы будем иметь факты приобретения за счет бюд-жета дорогостоящего оборудования, не работающего вполную мощность, поскольку нет в этом ни текущей, ниперспективной потребности, результаты капитальногоремонта за счет бюджета основных фондов страны, ко-торые, спустя считанные месяцы, нуждаются в «перере-монте», случаи закупок опять-таки за счет «терпеливо-го» бюджета для «маленьких начальников» престижных«иномарок» и т.п.Таким образом, в механизме правового регулирова-ния публичных расходов, прежде всего в его финансо-во-правовой составляющей, следовало бы вычленитьматериально-юридический принцип обоснованностипубличных расходов. Сейчас этот принцип присутст-вует в финансовом и другом законодательстве, но онрастворен во всем его содержании, что приводит к сла-бости и необязательности его влияния на участниковпублично-расходных отношений. Принцип обоснован-ности публичных расходов - это политико-правовоетребование о необходимости использования финансо-вых ресурсов государства во благо реализации страте-гии развития страны во всех сферах общественнойжизни и в рамках конституционных ценностей. Прак-тическая применимость данного принципа основана наразработке критериев и ориентиров для принятияуправленческого решения об обоснованности финансо-вых затрат государства, а также появлении финансово-правовых методик просчета этих затрат.

Ключевые слова

правовые принципы государственных и муниципальных расходов, финансовые ресурсы государства, общественные потребности, обоснованность публичных расходов, law principles of public and municipal expenses, government funds, social wants, public expenses justification

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Цыренжапов Чингис ДымбрыловичТомский государственный архитектурно-строительный университеткандидат юридических наук, руководитель лаборатории экономико-правовых исследований в сфере жилищно-коммунального и финансового хозяйства территориальных образованийlab-gkh@yandex.ru;lab-gkh@mail.ru
Всего: 1

Ссылки

Бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике на 2000 год» от 12 апреля 1999 г. // Российская газета. 1999. № 70.
Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов. М.: Аспект-Пресс, 1996. 319 с.
Послание Президента Российской Федерации Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 30.11.2010 г. // Парламентская газета. 2010. № 63.
 Правовой принцип обоснованности публичных расходов в России | Вестн. Том. гос. ун-та. 2011. № 344.

Правовой принцип обоснованности публичных расходов в России | Вестн. Том. гос. ун-та. 2011. № 344.

Полнотекстовая версия