Совершенствование межбюджетных отношений в процессе формирования оптимальной моделиразвития бюджетного федерализма в РФ | Вестн. Том. гос. ун-та. 2011. № 344.

Совершенствование межбюджетных отношений в процессе формирования оптимальной моделиразвития бюджетного федерализма в РФ

Обсуждаются проблемы бюджетного регулирования в России, предложены пути совершенствования межбюджетных отношений через оптимизацию системы налогового федерализма.

Perfection of interbudgetary relations and forming the optimal model of budgetary federalism developmentin Russia.pdf Эффективное межбюджетное взаимодействие фе-дерального центра и регионов позволяет решать ост-рейшие вопросы экономическими методами, а его от-сутствие приводит в движение более жесткие механиз-мы решения проблем [1-4].Экономический кризис деформирует систему налогови бюджетную систему. Вне связи с реальной ситуацией,сложившейся в экономике, все рассуждения и предложе-ния о «формуле» бюджетного федерализма, оптимальнойналоговой системе и повышении ее стимулирующей ролинеизбежно будут носить абстрактный характер.Необходимо, на наш взгляд, отказаться от разделе-ния налогов на собственные, «закрепленные» и регули-рующие. Все налоги должны быть только собственны-ми. Для разделения налоговых полномочий междууровнями власти необходимо, чтобы:- налоговые полномочия федеральной власти сталидостаточными для регулирования экономики и под-держания единого экономического пространства;- доходы, генерируемые национальной экономи-кой в целом, облагались федеральными налогами.На сегодняшний день на практике продолжаетфункционировать та же система межбюджетных от-ношений, которая была разработана в России ещё с1990-х гг. (рис. 1).Таким образом, при определении размеров норма-тивов таких отчислений учитывались особенности ка-ждого территориального образования. Это одна изпричин, почему в тот период количество дотационныхбюджетов было относительно небольшим и встречныефинансовые потоки в бюджетной системе сводились кминимуму.Федеральныеналоги + неналоговые ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТдоходыТрансферты ТОР бюджетные взаимозачётыссудыФедеральныеналоги + субъектныеналоги + неналоговые СУБЪЕКТНЫЕ БЮДЖЕТЫдоходыМестные налоги +неналоговые МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫдоходыРис. 1. Схема межбюджетных отношений (Бородулина, 1997)Поскольку при таких нормативах особенностикаждой территории во внимание не принимаются, товся загрузка по бюджетному регулированию с уче-том этих особенностей (разный налоговый потенци-ал, численность населения, степень развития инфор-мационной инфраструктуры и т.п.) переносится надотации.Такой порядок в основном продолжает осуществ-ляться в России в отношениях между федеральнымбюджетом и консолидированными бюджетами субъек-тов Федерации.Следующая проблема в бюджетной системе РФ -большие встречные налоги. Основная их причина -одинаковые для всех регионов нормативы отчисленийот регулирующих налогов по соответствующим их ви-дам. Следовательно, регулирующие налоги, по сущест-ву, перестают выполнять в полной мере свою регули-рующую функцию. Они не могут учитывать особенно-сти каждой территории, а тем более каждого работаю-щего в сфере малого бизнеса.Вся нагрузка по бюджетному регулированию с уче-том таких особенностей переносится на прямые пере-числения из Федерального бюджета, в том числе и че-рез трансферты.Сбалансированность бюджетов, которая практиче-ски должна реализовываться через равенство бюджет-ных прав, в настоящее время ограничивается направ-ленностью механизмов бюджетного выравнивания набюджетное потребление, но не на выравнивание фис-кального потенциала каждого региона. При этом уси-ливающаяся «трансферизация» финансовой помощирегионам из федерального бюджета создает вреднуюиллюзию о бюджетном равенстве субъектов Россий-ской Федерации.Очевидно, что декларированный в законе принцип«равенства всех бюджетов» не может быть полностьюреализован, так как все бюджеты имеют свои особенно-сти. Нельзя согласиться с нормой, устанавливающей,что принцип равенства во взаимоотношениях междуфедеральным бюджетом и консолидированными бюд-жетами субъектов Федерации «предполагает установле-ние единых нормативов отчислений». Единый подход ктерриториям заключается не в одинаковых (единых)размерах нормативов отчислений, а в единой методоло-гии их исчисления с использованием единых критериев,имеющих разное количественное выражение, что и по-зволяет учитывать особенности каждой территории.Таким образом, с учетом современных реалий при-оритетной целью бюджетного федерализма должностать выравнивание способности региона к самообес-печению и устойчивому развитию на базе активногоиспользования потенциалов всех форм собственности.При этом речь идет не просто о декларировании прин-ципов, а о том, что не только федеральный Центр дол-жен решать проблемы регионов. В конечном итоге от-ветственность за балансирование региональных бюд-жетов и за обеспечение нормального уровня потребле-ния государственных услуг ложится на власти субъек-тов Федерации, так как для них проблема самодоста-точности экономического потенциала региона должнастать приоритетной.Задача сбалансированности бюджетов - это преждевсего функция органов власти на каждом уровне. Важ-но в ходе совершенствования государственной эконо-мической политики предоставить субъектам Федера-ции и органам местного самоуправления определенныеправа в области налогообложения, что должно привес-ти и к сокращению пока еще сохранившейся множест-венности налогов и сборов. Лучшим для этого явилосьбы право региона на установление территориальнойнадбавки к ставке одного из федеральных налогов (заисключением НДС). Это также один из наиболее эф-фективных методов по возможностям ограничениятерриториальных властей в вопросе повышения нало-гового бремени, в отличие от ориентации на множест-венность налогов и сборов.Большое недовольство в регионах вызывают инди-видуальные соглашения Федерального центра с от-дельными субъектами Федерации по межбюджетнымотношениям. Предусмотренные выше меры по сокра-щению встречных финансовых потоков в случае ихреализации в значительной степени устранят потреб-ность в такого рода соглашениях.В перспективе задача бюджетного регулирования недолжна сводиться к балансированию сверху каждогобюджета. Это есть прерогатива органов власти всехуровней. Необходимо, обеспечив более рациональноераспределение на постоянной основе налогов междузвеньями бюджетной системы, повысив уровень соб-ственных доходов территорий, поддерживать посред-ством отчислений от регулирующих налогов и транс-фертов минимально необходимый средний на душунаселения уровень доходов бюджетов, где недостато-чен налоговый потенциал. Это надо все в большой сте-пени сочетать с целевым дотированием через субвен-ции. Реализация предлагаемых мер позволит наряду сдальнейшим совершенствованием нормативно-доле-вого метода определения финансовой помощи регио-нам не сводить к нему бюджетное регулирование, наи-более полно использовать все формы межбюджетныхотношений в соответствии с их функциями.Реформирование межбюджетных отношенийобеспечит переход к целенаправленному формиро-ванию качественно новой их схемы, основанной насбалансированном разграничении доходных и рас-ходных бюджетных полномочий между федераль-ным бюджетом и бюджетами субъектов РоссийскойФедерации, нацеленных на нейтрализацию центро-бежных сил в регионах, при сохранении их относи-тельной экономической обособленности и укрепле-нии системы устойчивого федеративного устройствастраны, тесного взаимодействия Центра и регионов,как и регионов между собой.Одним из практических решений при совершенст-вовании региональной экономической политики сталоукрупнение регионов и изменение их административ-ных границ, при котором, в конечном счете, реализует-ся и переход к унифицированному принципу админи-стративного деления РФ, где устраняется дуализм (тер-риториальные и национальные подходы), а все субъек-ты РФ получат равный статус без акцента на нацио-нальные характеристики какой-то части живущих тамграждан. Заметим, что эта ссылка на национальнуюпринадлежность уже не стала обязательной в россий-ском паспорте. В подавляющем большинстве админи-стративные границы между теми или иными субъекта-ми Федерации не могут быть аргументированы ника-кими иными, кроме откровенно политически ситуатив-ных, соображениями.Наличие проблемы укрупнения субъектов Россий-ской Федерации уходит своими корнями еще в про-шлое дореволюционной России, где губернии выделя-лись не по национальному признаку, а во времена Со-ветского Союза экономическое взаимодействие терри-торий усиливалось тем, что предприятия на основе со-ответствующей кооперации и разделения труда снаб-жались комплектующими из различных регионов стра-ны. Другой фактор актуальности проблемы - традици-онная отраслевая специализация большинства нынеш-них субъектов Федерации, в отдельных случаях весьмаостро ставящая проблему создания хотя бы относи-тельно самодостаточного экономического комплекса.Наконец, в административно-территориальном делениистраны существуют юридически самостоятельныесубъекты Федерации, но ещё слабо приспособленные ксамостоятельному экономическому функционирова-нию, как, например, Республика Тыва.Механистически выстроенное межрегиональноевыравнивание сглаживает дифференциацию (характер-но, что дифференциация бюджетная, где действуютмеханизмы выравнивания, меньше, чем дифференциа-ция по экономическому развитию в целом) и тем объ-ективно тормозит экономическое развитие региона, каки всей страны, так как создаёт у первых иждивенческиенастроения и не стимулирует активное использованиевсех ресурсов региона. Между тем здесь требуютсябольшие объемы перераспределения ресурсов, направ-ляемых на выравнивание социально-экономическогоположение отдельных регионов.Здесь дает о себе знать одно из существующих про-тиворечий развития России, поскольку через механизмувеличения объемов перераспределения финансовыхресурсов сокращаются объемы доходов других терри-торий.Долгосрочная стратегия федерального центра присовершенствовании экономической политики должнасостоять прежде всего не в формальном построениибюджетного выравнивании положения регионов черезналоговые ставки и трансферты, а в обеспечении бо-лее широких условий для мобильности рабочей силычерез реформу трудовых отношений, создании дос-тупного общероссийского рынка жилья, отмене адми-нистративных барьеров типа регистрации и др., а вцелом эта стратегия должна быть нацелена на созда-ние необходимых условий, стимулирующих наращи-вание и рациональное использование каждым регио-ном собственного социально-экономического потен-циала.Ядром новой организации бюджетного процессадолжна стать широко применяемая в мире концепция(модель) «бюджетирования на результат» в рамкахсреднесрочного финансового планирования. Её суть -распределение бюджетных ресурсов между админист-раторами бюджетных средств и (или) реализуемымиими бюджетными программами с учетом или в прямойзависимости от достижения конкретных результатов всоответствии со среднесрочными приоритетами соци-ально-экономической политики и в пределах долго-срочных объемов бюджетных ресурсов («потолков»расходов).Сегодняшняя ситуация позволяет предположить,что интегративные тенденции территориального харак-тера будут нарастать, а это значит, что законодатель-ную базу для их материализации необходимо начинатьсоздавать уже сейчас.Совершенствование отношений бюджетного феде-рализма на всех уровнях бюджетной системы позволитобеспечить каждый уровень власти достаточными ре-сурсами для выполнения закреплённых за ним функ-ций, привести в соответствие объём прав на доходы иобъём обязанностей по расходам, повысит ответствен-ность каждого уровня власти за свои действия.Реализация любого полномочия должна иметь ма-териальную базу, и объём закрепляемых полномочийпо вопросам совместного ведения должен совпадать собъёмом закрепляемых для реализации полномочийматериальных ресурсов. Но это (дать ресурсы местнойвласти) - не самоцель, а только средство решенияглавной проблемы, каковой является обеспечение гра-жданам любого субъекта Федерации, в любой частистраны равных условий.Необходимо оградить процесс межбюджетных от-ношений от влияния различного рода сепаратных со-глашений, нарушающих конституционное равенствовсех субъектов Федерации, в результате того что в та-ких соглашениях, как правило, предоставляются недос-таточно экономически обоснованные льготы отдель-ным регионам в ущерб другим. «Бюджетный пирог»един и если кто-то получает большой его кусок, то дру-гим остаётся меньшая его доля.Таким образом, фактически закрепляется неравен-ство регионов как плательщиков в федеральный бюд-жет и как получателей средств из него, что не тольконарушает целостность бюджетной системы России иединонаправленность государственной финансовойполитики, но и наносит прямой экономический ущербстране в целом, а также негативно влияет на экономи-ческую и социальную стабильность общества.Политика государства в вопросах построения бюд-жетной системы должна быть нацелена на обеспечениеединства этой системы, использование эффективныхметодов её функционирования, но не на подмену орга-нов власти субъектов Федерации и органов местногосамоуправления в части реализации ими своих полно-мочий.Последние не должны находиться в отношенияхкрайне высокой степени зависимости от Центра. Онидолжны обладать достаточно высокой степенью эко-номической самостоятельности, но при обязанностисоблюдения общих правил деятельности и ответствен-ности, которые устанавливаются федеральными орга-нами власти. Здесь должна быть сформирована такаяинституциональная среда, т.е. совокупность норм, пра-вил, получивших законодательное закрепление, кото-рая обеспечила бы налогово-бюджетную автономиюрегиональных и местных властей при одновременномповышении их ответственности за результаты такойавтономии.Сбалансированность бюджетов, которая практиче-ски должна реализовываться через равенство бюджет-ных прав, в настоящее время ограничивается направ-ленностью механизмов бюджетного выравнивания набюджетное потребление, но не на выравнивание фис-кального потенциала каждого региона. При этом уси-ливающаяся «трансферизация» финансовой помощирегионам из федерального бюджета создает вреднуюиллюзию о бюджетном равенстве субъектов Россий-ской Федерации.Очевидно, что декларированный в законе принцип«равенства всех бюджетов» не может быть полностьюреализован, так как все бюджеты имеют свои особен-ности. Нельзя согласиться с нормой, устанавливаю-щей, что принцип равенства во взаимоотношенияхмежду федеральным бюджетом и консолидированны-ми бюджетами субъектов Федерации «предполагаетустановление единых нормативов отчислений». Еди-ный подход к территориям заключается не в одинако-вых (единых) размерах нормативов отчислений, а вединой методологии их исчисления с использованиемединых критериев, имеющих разное количественноевыражение, что и позволяет учитывать особенностикаждой территории.Таким образом, с учетом современных реалий при-оритетной целью бюджетного федерализма должностать выравнивание способности региона к самообес-печению и устойчивому развитию на базе активногоиспользования потенциалов всех форм собственности.При этом речь идет не просто о декларировании прин-ципов, а о том, что не только федеральный центр дол-жен решать проблемы регионов. В конечном итоге от-ветственность за балансирование региональных бюд-жетов и за обеспечение нормального уровня потребле-ния государственных услуг ложится на власти субъек-тов Федерации, так как для них проблема самодоста-точности экономического потенциала региона должнастать приоритетной.

Ключевые слова

экономическая эффективность, бюджетное регулирование, налоговая политика, межбюджетные отношения, cost efficiency, budget regulation, tax policy, interbudgetary relations

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Савиных Татьяна СергеевнаКрасноярский государственный педагогический университет им. В.П. Астафьевастарший преподаватель кафедры экономической теории и управленияsavinih@list.ru
Казаков Владимир ВладимировичТомский государственный университетдоктор экономических наук, профессор кафедры финансов и учета экономического факультета, проректор по социальным вопросамprorektorsv@mail.ru
Всего: 2

Ссылки

Альтернативный бюджет экономического роста. URL: http://www.yabloko.ru/Themes/Budget/2003/alt-part2-1-5.html
Налогово-бюджетная политика государства // Основы экономической теории: политэкономический аспект / Отв. ред. Г.Н. Климко. 3-е изд., пререраб. и доп. Киев: Компас, 2001. 215 с.
Улюкаев А.В. Экономический рост и межбюджетные отношения // Инвестиционный климат и перспективы экономического роста в России: В 2 кн. / Отв. ред. Е.Г. Ясин. М.: ИД ГУ-ВШЭ, 2001. Кн. 1. 272 с.
Zhuravskaya E.V. Incentives to provide local public goods: fiscal federalism, Russian style // Journal of Public Economics. 2000. № 76. Р. 337-368.
 Совершенствование межбюджетных отношений в процессе формирования оптимальной моделиразвития бюджетного федерализма в РФ | Вестн. Том. гос. ун-та. 2011. № 344.

Совершенствование межбюджетных отношений в процессе формирования оптимальной моделиразвития бюджетного федерализма в РФ | Вестн. Том. гос. ун-та. 2011. № 344.

Полнотекстовая версия