On the concept of official person of custom authority of the Kyrgyz Republic.pdf При рассмотрении понятия должностного лица та-моженного органа, прежде всего, необходимо прояс-нить, как соотносится данное понятие с понятиями«государственный служащий таможенного органа» и«сотрудник таможенного органа». В юридической нау-ке доминируют мнения, в соответствии с которымине все государственные служащие являются должност-ными лицами [1. С. 40-41; 2. С. 78; 3. С. 106; 4. С. 43].При этом к понятию государственного служащего при-равнивают понятие сотрудника. К понятию должност-ного лица - понятие работника [2. С. 78]. Довольнораспространено в науке административного права мне-ние, что различие между должностными и иными слу-жащими состоит в том, что первые имеют властные(распорядительные) полномочия, а вторые - нет [1.С. 39]. Однако существует и второе соображение, кото-рое основано на действующем законодательстве о го-сударственной службе в таможенных органах КР и ука-зывает на то, что вполне закономерно применение взаконодательстве термина «сотрудник таможенныхорганов» наряду с терминами «служащие», «должност-ное лицо таможенных органов», так как в публичномправе наряду с терминами «служащий», «должностноелицо» используется понятие «сотрудник». В частномправе, например в трудовом, в отношениях, где преоб-ладают публично правовые начала, законодатель пра-вильно использует данные взаимозаменяемые, но оди-наковые по смыслу термины [5. С. 48]. Действительно,в таможенном законодательстве, в частности в Тамо-женном кодексе КР [6] и Законе КР «О прохождениислужбы в таможенных органах КР» [7], вышеуказан-ные понятия используются как равнозначные. Приэтом законодатель вкладывает в понятия «сотрудник» и«должностное лицо» одинаковый смысл, характери-зующий идентичность этих понятий. Так, гл. 53 ТК КРназывается «Применение сотрудниками таможенныхорганов физической силы, специальных средств и ору-жия», а ст. 367 этой главы - «Условия применения фи-зической силы, специальных средств и оружия долж-ностными лицами таможенных органов».Понятие должностного лица имеет большое значе-ние в раскрытии его правового статуса и в определенииего роли в государственно-служебных отношениях. Внастоящее время не сформулировано единое понятиедолжностного лица в юридической науке и законода-тельстве Кыргызской Республики. Выработке единогопонятия должностного лица препятствует, по-видимому, то, что критерии формулировки этого поня-тия представителями различных правовых наук опре-деляются по-разному.Что касается понятия должностного лица таможен-ного органа, то оно совсем не определено в законода-тельстве о государственной службе в таможенных ор-ганах. Статья 3 Закона КР «О прохождении службы втаможенных органах КР», которая называется «долж-ностные лица таможенных органов КР», ограничивает-ся только требованиями, установленными в отношениидолжностных лиц [7]. В то же время остается не норма-тивно определенным само понятие должностного лицатаможенного органа, что приводит к снижению эффек-тивности реализации соответствующих норм с актив-ным использованием данного термина, регламенти-рующих управленческую деятельность, государствен-но-служебные отношения, права и обязанности граж-дан в сфере управления. Такое положение объективноне способствует и должной регламентации дисципли-нарной ответственности должностных лиц таможенныхорганов. В связи с этим представляется целесообраз-ным изучить понятия должностного лица, разработан-ные исследователями советской эпохи и современностии содержащиеся в законодательстве и официальныхдокументах КР.В советской эпохе к должностным лицам относилитех лиц, которые работали как в государственных ор-ганах, учреждениях, организациях, так и общественныхорганизациях и осуществляли юридически-властныеполномочия. Так, Ц.А. Ямпольская под должностнымилицами подразумевала государственных служащих,которые при реализации своих служебных полномочийимеют право совершать юридически значимые дейст-вия (издание административных актов), т.е. действия,имеющие для организации (для различных субъектовправа) важные юридические последствия [8. С. 141].По мнению Г.И. Петрова, к должностным лицам отно-сятся работники, которые занимают должности в госу-дарственном или общественном аппарате, связанные снепосредственным осуществлением юридически зна-чимых действий, т.е. порождающих, изменяющих илипрекращающих те или иные правоотношения [9.С. 126]. И.Н. Пахомов определяет должностных лицкак государственных служащих - субъектов государст-венно-властных полномочий [10. С. 56]. К числу долж-ностных лиц иногда относили служащих, осуществ-ляющих от имени государственных или общественныхорганизаций, учреждений и предприятий управлениелюдьми, а равно лиц, деятельность которых связанас движением материальных ценностей [11. С. 36].А.Н. Костюков должностным лицом считал служащего,который выполняет организационно-распорядительныефункции по реализации компетенции государственногоили общественного органа, совершающего при их осу-ществлении юридически значимые действия, влекущиеправовые последствия для других субъектов права, инесущего повышенную ответственность за необеспече-ние выполнения установленных для него правил [12.С. 9]. Представители науки трудового права считаютдолжностными лицами служащих государственных,кооперативных или общественных организаций, пред-приятий, учреждений, наделенных государственно-властными полномочиями либо уполномоченных насовершение юридически значимых действий [13. С. 2;14. С. 43].В современной юридической науке попытка датьопределение должностному лицу предпринимаетсяпериодически. В.Н. Кудрявцев и В.П. Казимирчук оп-ределяют должностное лицо как член коллектива [15.С. 170], который осуществляет от имени государства вцелом, государственного органа или общественнойорганизации правомерные действия, связанные суправлением людьми или с движением материальныхценностей. По мнению Ю.А. Старилова, должностноелицо - это гражданин Российской Федерации, которыйзанимает должность в государственных органах и/илиорганах местного самоуправления, в государственныхи муниципальных учреждениях и т.д.; реализует власт-ные полномочия; представляет государство и муници-пальные образования; имеет, как и все государствен-ные и муниципальные служащие, права, обязанности,ограничения и запреты по службе; может применятьмеры принуждения; реализует полномочия по наложе-нию дисциплинарных взысканий; может издавать ад-министративные акты; осуществляет контрольно-надзорные полномочия; может быть субъектом повы-шенной юридической ответственности [16. С. 380-381]. Некоторые отечественные исследователи, подраз-деляя государственных служащих на должностные ли-ца и иных служащих, отмечают, что должностные лицаимеют властные (распорядительные) полномочия. Так,подчеркивая властные полномочия должностного лица,Н.Т. Шерипов пишет, что оно представляет государст-во (государственные органы), которому оно служит;имеет права и обязанности, ограничения и запреты послужбе; реализует полномочия по наложению дисцип-линарных взысканий; может применять меры государ-ственного принуждения, разрабатывать и приниматьуправленческие решения; также может быть субъектомюридической ответственности (административной,уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной) [5.С. 53]. Н.Т. Михайленко и В.Н. Михайленко отмечают,что определение понятия должностного лица необхо-димо прежде всего для решения вопроса о возможно-сти привлечения к ответственности работников за слу-жебные правонарушения [1. С. 37].Представляется необходимым обратить вниманиена нормативные правовые определения должностноголица, которые сформулированы для установления егоответственности. Нормативное правовое определениепонятия должностного лица дается в примечании кст. 21 КоАО КР от 4.08.1998 № 114. (в ред.от 25.12.2009) [17] и примечании к гл. 30 УК КР от1.10.1997 № 68 (в ред. от 20.11.2009) [18]. В соответст-вии с примечанием к ст. 21 КоАО КР под должностны-ми лицами понимаются лица, постоянно, временно илипо специальному полномочию осуществляющие илинаделенные в установленном законом порядке распо-рядительными полномочиями в отношении лиц, не на-ходящихся от них в служебной зависимости, а равнолица, выполняющие организационно-распоряди-тельные или административно-хозяйственные функциив государственных органах или контрольно-надзорныефункции в государственных органах или органах мест-ного самоуправления. Примечания к гл. 30 УК КР ус-танавливают, что под должностными лицами в статьяхданной главы признаются лица, постоянно, временноили по специальному полномочию осуществляющиефункции представителя власти либо выполняющиеорганизационно-распорядительные, административно-хозяйственные, контрольно-ревизионные функции вгосударственных органах, органах местного само-управления, государственных и муниципальных учре-ждениях, а также в Вооруженных силах КыргызскойРеспублики и иных воинских формированиях. В этихпримечаниях можно проследить сходства признаков,используемых для раскрытия понятия должностноголица, таких как «временные рамки и характер полно-мочий», «характер функций» и «место осуществленияфункций». В то же время имеются некоторые различия,которые можно обнаружить в признаках «место осуще-ствления функций» и «характер функций». Следуетотметить, что вышеуказанные нормативные правовыеопределения должностного лица прежде всего регла-ментированы для установления ответственности. Ду-мается, что определение должностного лица таможен-ного органа необходимо не только для установленияответственности, но оно нужно и для государственно-служебных отношений. Следовательно, назрела на-стоятельная необходимость собственного понятиядолжностного лица таможенного органа, причем нор-мативного, правового, регулированного.На наш взгляд, при формулировании определениядолжностного лица таможенного органа необходимообратить внимание на существенные признаки, отра-жающие наиболее характерные черты. При определе-нии должностного лица, по мнению Ю.Н. Старилова,целесообразнее было бы использовать такие научныекатегории, как функции, права, обязанности, полномо-чия, компетенция, ограничения, запреты, ответствен-ность [16. С. 361]. Функции должностных лиц опреде-ляют то, чем занимаются эти служащие. Полномочияустанавливают объем реализации определенных функ-ций, а также то, какими методами гарантируется вы-полнение функций должностного лица. Компетенция -это пределы ведения должностных лиц в конкретномгосударственном органе, т.е., как правило, характери-стика не самого должностного лица, а должности, ко-торую он занимает. Компетенция - это совокупностьгосударственно-властных полномочий, предоставлен-ных нормативным актом государственному органу илидолжностному лицу в соответствии с предметом ихведения [19. С. 273]. Неотъемлемым признаком долж-ностного лица является совершение им юридическизначимых действий, которые, с точки зрения юридиче-ских последствий, можно объединить в две группы: во-первых, действия, вследствие которых устанавливают-ся, изменяются, отменяются нормы права; во-вторых,действия, в результате которых возникают, изменяютсяили прекращаются правоотношения [20. С. 158]. Необ-ходимо отметить, что по понятию должностного лицасуществует Постановление Пленума Верховного СудаКыргызской Республики от 27.09.2003 г. № 15 «О не-которых вопросах применения судами КыргызскойРеспублики законодательства об ответственности задолжностные преступления» [21], в котором даютсяразъяснения к примечаниям гл. 30 УК КР. В данномдокументе описываются признаки и функции должно-стного лица:а) к представителям власти относятся лица, осуще-ствляющие законодательную, исполнительную илисудебную власть, а также работники государственных,налоговых или контролирующих органов, наделенныхв установленном законом порядке распорядительнымиполномочиями в отношении лиц, не находящихся отних в служебной зависимости, либо правом приниматьрешения, обязательные для исполнения гражданами, атакже организациями независимо от их ведомственнойподчиненности (например, депутаты Жогорку Кенеша,депутаты местных кенешов, члены Правительства, ру-ководители органов исполнительной власти, судьи сис-темы правосудия, работники прокуратуры, налоговых,таможенных органов, органов МВД, СНБ, состоящиена государственной службе аудиторы, государственныеинспекторы, контролеры, военнослужащие при выпол-нении возложенных на них обязанностей по охранеобщественного порядка);б) под организационно-распорядительными функ-циями следует понимать функции по осуществлениюруководства трудовым коллективом, участком работы,отдельными работниками, подбор и расстановку кад-ров, организацию труда подчиненных, контроль и про-верку исполнения, поддержание дисциплины, приме-нение мер поощрения и наложение дисциплинарныхвзысканий. Каждый работник учреждения, имеющий всвоем служебном подчинении других сотрудников,руководящий их деятельностью, направляющий и ор-ганизующий их работу, является должностным лицом всвязи с наличием у него организационно-распоряди-тельных обязанностей. Такие функции, в частности,осуществляют руководители министерств, комитетов,департаментов, ведомств, заведующие (ректоры, про-ректоры) учреждениями науки, культуры, образования;в) под административно-хозяйственными функция-ми следует понимать полномочия по управлению ираспоряжению государственным имуществом: уста-новление порядка его хранения, переработки, реализа-ции, учет и контроль над расходованием материальныхценностей, получение и выдача денежных средств идокументов и т.п. Такими полномочиями в том илиином объеме обладают начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов ислужб, а также их заместители;г) контрольно-ревизионные функции заключаются впроведении различного рода проверок, контрольныхзакупок, ревизий хозяйствующих субъектов. Как пра-вило, эти субъекты выполняют строго определенныефункции (Счетная палата, государственный санитар-ный надзор, государственная пожарная охрана и др.);д) выполнение функций по специальному полномо-чию означает, что лицо исполняет определенные функ-ции, возложенные на него законом (стажеры органовмилиции, прокуратуры и др.), нормативным актом,приказом или распоряжением вышестоящего должно-стного лица либо правомочным на то органом илидолжностным лицом. Такие функции могут осуществ-ляться в течение определенного времени, или однора-зово, или совмещаться с основной работой (народныезаседатели, а также различные представители общест-венности, в соответствии с законодательством офици-ально привлекаемые к осуществлению властных пол-номочий по борьбе с преступностью или при выполне-нии различных надзорных и контрольных функций,например общественные инспекторы органов рыбо-охраны, общественные контролеры, ревизоры, тренерыспортивных обществ и команд). Не являются субъек-тами должностного преступления те работники госу-дарственных и муниципальных учреждений, выпол-няющие в них лишь профессиональные или техниче-ские обязанности, которые не относятся к организаци-онно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям. Не могут быть субъектамиврачи и лица среднего медицинского персонала за не-добросовестное выполнение профессионально-лечеб-ных обязанностей. Такие лица за различные упущенияпри оказании лечебной помощи гражданам (например,врач допускает ошибку при операции) подлежат ответ-ственности за преступление против личности.Если наряду с осуществлением профессиональныхили технических обязанностей на данного работникав установленном порядке возложено и исполнение ор-ганизационно-распорядительных или административ-но-хозяйственных функций, то в случае их нарушенияон может нести ответственность за рассматриваемоепреступление (например, врач - за злоупотреблениеполномочиями, связанными с выдачей листков нетру-доспособности или с участием в работе ВТЭК, призыв-ных комиссий; учитель или воспитатель - за неиспол-нение возложенных на них обязанностей по обеспече-нию порядка во время проведения внеклассных меро-приятий или занятий).Применительно к должностным лицам таможенногооргана можно отметить следующее:1. Они являются представителями таможенного ор-гана, следовательно, государства. Решения и действиядолжностного лица, осуществляемые в пределах егокомпетенции, совершаются от имени конкретного та-моженного органа, который несет ответственность задействия своих должностных лиц. Эти действия при-знаются действиями таможенного органа, так как со-вершаются от его имени и влекут для него определен-ные юридические последствия. В результате субъектомправоотношений, в которых участвует должностноелицо, выступает таможенный орган.2. Они занимают должности, учрежденные в тамо-женных органах, по которым установлены государст-венно-властные полномочия.3. Они осуществляют организационно-распоряди-тельные, административно-хозяйственные, контроль-но-ревизионные и юрисдикционные функции. Органи-зационно-распорядительные функции должностноголица проявляются в реализации своих полномочий вцелях осуществления компетенции возглавляемоготаможенного органа, осуществлении деятельности,содержанием которой является подготовка, принятие иреализация решений; осуществлении контроля за вы-полнением принятых решений; совершении юридиче-ски властных действий в отношении подчиненных со-трудников и применении дисциплинарных мер взыска-ния. Административные хозяйственные функциидолжностного лица выражаются в управлении и распо-ряжении имуществом таможенного органа. Контроль-но-ревизионные функции должностного лица тамо-женного органа проявляются в применении контроляна основе метода аудита и контроля деятельности лиц,занимающихся в сфере околотаможенных услуг.Юрисдикционные функции должностных лиц тамо-женного органа выражаются в расследовании тамо-женных преступлений, рассмотрении дел о нарушениитаможенных правил и наложении административныхвзысканий за нарушение таможенных правил.Таким образом, должностным лицом таможенныхорганов следует считать лицо, занимающее должность втаможенных органах, по которой предусмотрены госу-дарственно-властные полномочия, имеющее право приих реализации совершать действия, влекущие юридиче-ские последствия, и осуществляющее административно-распорядительные, организационно-хозяйственные, кон-трольно-ревизионные и юрисдикционные функции.Представляется целесообразным внести данное оп-ределение должностного лица таможенного органа вкачестве дополнения ст. 3 Закона КР «О прохождениислужбы в таможенных органах КР».

Скачать электронную версию публикации