Trends in the development of the executive power institution in Tajikistan.pdf За период конца XX - начала ХХI в. накоплен такойопыт развития цивилизации, который совершенно вдругом свете ставит многие проблемы функционирова-ния государственной власти. Это касается и исполни-тельной власти как одной из наиболее из динамичныхветвей публичной власти, качество функционированиякоторой сохраняет силу определяющего фактора эф-фективности государства. Органы исполнительнойвласти представляют собой самый мощный институтгосударства. Преимущественно именно они представ-ляют последнее во взаимоотношении с гражданскимобществом, с частным интересом.Современные достижения правовой науки позво-ляют прояснить ряд значимых особенностей исполни-тельной ветви государственной власти, учет которыхимеет существенное значение в формировании совре-менной модели публичной администрации, отвечаю-щей интересам устойчивого развития страны. Так, внаучной литературе справедливо отмечается, что ре-альные характеристики исполнительной власти «де-монстрируют ее значимость для оценки состояниядеятельности государственных механизмов» [1. C. 8].На этой плодотворной методологической основе вы-явлены не только формальные признаки публичнойадминистрации, но и ее сущностные черты и свойст-ва. Не вдаваясь в перипетии научных дискуссий, за-метим: исполнительная власть - объективная необхо-димость, выражающая организующую сущность госу-дарства [2. C. 7]. Она проявляет себя как власть под-отчетная и подконтрольная, ответственная и подза-конная, в силу чего административная деятельностьприобретает совершенно новые качества. Осуществ-ляемые специальной подгруппой государственныхорганов исполнительно-распорядительные функцииориентируются на чаяния и нужды населения, выяв-ление его потребностей и их адекватное удовлетворе-ние, оказание качественных публичных услуг. Пред-ставленная модель функционирования исполнитель-ной власти, по нашему убеждению, может стать опре-деляющим фактором решения проблемы достижения«эффективного управления», что поставлено страте-гией развития.Таджикская конструкция государственной админи-страции более склонна к жесткой модели организации,где доминирующая роль принадлежит Президенту какглаве исполнительной власти. По природе и характерувыполняемых полномочий, согласно Конституции Рес-публики Таджикистан, Президент является также гла-вой государства [3. C. 49]. Сочетание полномочий по-следнего с полномочиями главы Правительства позво-ляют Президенту сосредоточить в своих руках поисти-не огромную публичную власть и превратиться в клю-чевую фигуру государственного управления. В целомКонституция существенно изменила конструкцию вла-стеотношений: ослаблено прямое организационно-рас-порядительное влияние законодательной власти наПравительство, система исполнительной власти в лицеПрезидента обрела организационного гаранта своейдеятельности, что закладывает правовые основы фор-мирования новой системы государственного управле-ния, основанной на принципах централизации, единст-ва, назначения, единоначалия, персональной ответст-венности, законности.В настоящее время в Таджикистане решены далеконе все проблемы, связанные с созданием эффективногои действенного механизма публичного управления,отвечающего требованиям устойчивого развития стра-ны. При этом наблюдается довольно странная ситуа-ция: казалось бы, на началах субординации структури-рована исполнительная власть, принят ряд значимыхполитико-правовых документов, закрепляющих какнаправления, так и контуры дальнейших администра-тивных преобразований. В их числе можно назвать«Стратегию реформирования системы государственно-го управления», утвержденного Указом ПрезидентаРеспублики Таджикистан от 15.03.2006 г. [4], «Кон-цепцию реформирования государственной службы» иее одноименную Программу, утвержденные соответст-венно Постановлениями Правительства РеспубликиТаджикистан от 01.06.2007 г. и 31.08.2007 г. [5]. Тем неменее приходится констатировать слабую эффектив-ность (скорее неэффективность) государственногоуправления, низкую результативность деятельностиструктур исполнительной власти.В чем же причины столь прозаичной ситуации? Об-ратим внимание на два фактора, имеющих, по нашемумнению, определяющее влияние. Во-первых, в силунеудовлетворительного взаимодействия официальныхструктур с профильным научным и экспертным сооб-ществом слабо учитываются качественные характери-стики исполнительной власти в деле улучшения функ-ционирования публичной администрации. Во-вторых,низкая культура и профессионализм на государствен-ной службе «подстегивают» тенденции некой «фео-дальной многозначительности» и отчуждения носите-лей власти, что в свою очередь может не только нестиопасность пренебрежительного отношения к частномуинтересу, но и вызвать апатию граждан.Для достижения целей, поставленных на политиче-ском уровне, как нам представляется, необходимо ре-шить две взаимосвязанные задачи практического пла-на. Во-первых, назрела очевидная необходимость за-метного усиления роли и значимости человеческогофактора в государственном управлении. Правовой ос-новой такой постановки вопроса служат конституци-онные нормы, закрепляющие право граждан на участиев политической жизни и управлении делами государст-ва. В качестве методологической основы концепцииследует принять посылку о признании гражданина го-сударствообразующим фактором со всеми вытекаю-щими политико-правовыми выводами в свете предло-жений о модернизации понятийного аппарата совре-менного государства [6. C. 7]. Только превратив чело-века из простого участника в полноправный субъектуправленческих отношений, мы сможем утвердить вобществе и государстве культуру уважения к личностии задействовать «архимедов рычаг» публичного управ-ления, кратно повысив его действенность и результа-тивность. Как составляющая этого магистрального на-правления на первом этапе назрела очевидная необхо-димость усиления позиции представительных органовгосударственной власти (и в особенности законода-тельного органа страны) в контроле деятельности но-сителей исполнительной власти.В соответствии с Конституцией Таджикистана пар-ламент - Маджлиси Оли - участвует в формированииПравительства страны при утверждении соответст-вующих указов Президента республики, но при этомлишен возможности дальнейшего влияния на практи-ческую содержательную деятельность национальнойадминистрации [3. C. 45]. Поэтому нам представляетсявполне соответствующим конституционной конструк-ции организации исполнительной власти внедрениеинститутов «парламентское слушание», «парламент-ский час» для членов правительства, «парламентскоерасследование», а также выражение парламентом не-доверия отдельным руководителям министерств и го-сударственных комитетов. Кроме того, настало времявыработать стандарт функционирования публичнойадминистрации, тесно увязав его с рейтинговыми пока-зателями оценки их деятельности населением. В зако-нодательные акты (прежде всего в законы о правитель-стве, местной власти) и иные нормативные правовыеакты, регламентирующие деятельность официальныхисполнительных структур, следует внести обязываю-щие нормы об открытии ими официальных сайтов спериодическим обновлением их содержания и элек-тронного адреса для оперативной коммуникации. Всеощутимые признаки информационного общества ста-вят проблему так называемого «электронного прави-тельства», что следует все более учитывать в условиях,которые определяют современную миссию исполни-тельной власти. Его использование с учетом ускоренноразвивающейся сферы телекоммуникации позволитулучшить качество услуг по предоставлению информа-ции государственными органами, сократит время об-служивания граждан, количество административныхбарьеров в развитии бизнеса, уменьшит затраты на ад-министрирование и в целом повысит эффективностьуправления.Во-вторых, важно переориентировать исполнитель-ную власть на решение задач, связанных с ее сущност-ным предназначением в обществе, а именно - органи-зацию исполнения законов. Однако решение этой про-блемы в условиях нынешнего состояния Таджикистана,в силу непоследовательного утверждения принципа«разделения властей», оказалось сложным и на ред-кость неординарным. Доминирующее положение пуб-личной администрации позволяет ей не только дубли-ровать иные ветви власти, но и, пользуясь пассивным ивялым состоянием последних, подменять содержаниезаконодательных установлений ведомственными акта-ми либо административным усмотрением, порой гра-ничащим с произволом [7. C. 123-124]. В результатемеханизм исполнения законов приобретает субъектив-ный характер, что несет существенные угрозы юриди-ческой безопасности страны. Так, при обращении гра-ждан в адрес председателя одного из столичных рай-онов за получением подтверждающей справки о место-нахождении общественной организации для представ-ления ее учредительных документов на государствен-ную регистрацию в органы юстиции требовалось пред-ставить копии еще незарегистрированных учредитель-ных документов и паспорта руководителя создаваемойорганизации с заполненным личным листком по учетукадров. Остаются неясными не только мотивы, а самоеглавное - основание подобного действия местного ор-гана исполнительной власти, в то время как Закон Рес-публики Таджикистан от 12.05.2007 г., № 258 «Об об-щественных объединениях» строго очерчивает пере-чень документов, представляемых при оформлениирегистрации в уполномоченный государственный ор-ган [8. Cт. 229]. Очевидно, организационное сознаниееще не полностью освоило изначальный принцип пра-вового регулирования действий носителей публичнойвласти: «разрешено только то, что прямо предусмотре-но законом». Обратная сторона вышеназванного прин-ципа, что все более проявляет себя в управленческойпрактике страны, чревата непредсказуемыми последст-виями, угрожающими правам и законным интересамграждан и юридических лиц, устоям правовой государ-ственности в целом.Если противоправные действия и произвольные ак-ты официальных исполнительных структур с однойстороны подтверждают неэффективность контроля запубличной администрацией, то с другой - свидетельст-вуют об уровне профессионализма носителей исполни-тельной власти. Значительная часть чиновников, дажевесьма высокого ранга, проявляет слабую профессио-нальную подготовленность, а порой некомпетентностьво вверенной сфере деятельности. Критически низкимостается правовая культура работников государствен-ных органов и в особенности структур исполнительнойвласти. По оценкам специалистов, профессионализм нагосударственной службе оказался намного ниже уровнясовременных требований, а по некоторым решающимпараметрам - и уровня советского периода [9]. В лихиегоды гражданского противостояния страна растерялаединую систему подбора и расстановки кадров, злобойдня стала чрезмерная, чаще безрезультатная, сменяе-мость последних на некоторых уровнях управления.Пользуясь «удачным моментом», в государственныйаппарат пришло много людей некомпетентных, не об-ладающих специальными знаниями.Учитывая поистине удручающее состояние отече-ственной государственной службы, законодатель пред-принял действенные шаги по исправлению ситуации,что отразилось в обновлении одноименного законода-тельного акта. Вступление в силу Закона РеспубликиТаджикистан от 5 марта 2007 г. № 233 «О государст-венной службе» открывает новую страницу в админи-стративном строительстве страны. Настоящий законзакрепил новые требования, соответствующие между-народным стандартам правовой регламентации пуб-лично-служебных отношении [10. Ст. 166]. К таковым,в частности, относится введение обязательного кон-курсного порядка замещения вакантных администра-тивных государственных должностей (кроме должно-стей вышей категории) и дальнейшего исключительноконтрактного порядка трудовой деятельности служа-щих. Рассматриваемые положения имеют непреходящеезначение и, на наш взгляд, еще не полностью осмысленыорганизационным сознанием. Ведь в основу концепцииЗакона положено новое представление о механизмахуправления трудовыми ресурсами: положение опреде-ленной части чиновничества, составляющего по сущест-ву костяк государственного аппарата, приближается кстатусу наемных работников и соответственно теряетстатус некой «закрытой корпорации».Введение трудового договора на государственнойслужбе примечательно с двух позиций: во-первых,создаются организационно-правовые предпосылкистимулирования эффективности работы государст-венных служащих (в том числе оплата по результатамтруда) и оценки их деятельности на определенныйпериод; во-вторых, вводится договорной режим взаи-моотношений между государством и служащим, гдепоследний выступает скорее в качестве нанятого наоснове доверия эксперта-профессионала по реализа-ции публично-правовых функций. Конкурсный жепорядок замещения должностей не только способст-вует развитию правовой базы противодействия бюро-кратизму, коррупции, произволу, практики подборакадров по принципу личной преданности, но и пре-следует цель путем привлечения «свежих сил» под-нять уровень профессионализма и компетентности нагосударственной службе.Несмотря на предпринимаемые правовые меры ицелый ряд организационных усилий, качественныйсостав государственных служащих в Таджикистанеоставляет желать лучшего, так как, на наш взгляд, со-храняют силу определяющие негативные факторы. Вавгусте 2009 г. ученые Таджикского государственногоуниверситета коммерции при содействии Главногоуправления государственной службы при ПрезидентеРеспублики Таджикистан провели социологическийопрос среди сотрудников центральных государствен-ных органов с целью выявить настроения и нужды го-сударственных служащих и определить их отношение кпроводимым реформам. Обобщение опроса выявилонебезынтересные зависимости. Во-первых, респонден-ты высказали целый ряд предложений по дальнейшемусовершенствованию административной деятельности.Причем чаще всего они акцентировали внимание напрекращении практики назначения на должности уров-ня руководителей отделов, управлений и служб людей«случайных», «малокомпетентных», «далеких от со-временного понимания управления отраслью». Во-вторых, опрос выявил неудовлетворительное вниманиеслужащих к повышению своего профессиональногоуровня: всего 5% опрошенных для повышения профес-сиональных знаний пользуются научной и учебно-методической литературой, лишь единицы имеют на-выки пользования компьютерной техникой и Интерне-том, абсолютное же большинство опрошенных (81%)источником повышения профессиональной подготовкиназвали только законы. При этом, что весьма удиви-тельно, этой ситуацией вполне удовлетворены 52%респондентов и лишь 27% заявили о полной либо час-тичной неудовлетворенности источниками совершен-ствования профессиональных знаний и навыков [11.С. 226-227].Необходимо на платформе критического воспри-ятия деятельности административного аппарата вы-явить наиболее значимое звено, «подтянув» за котороеможно было бы выстроить линию последовательногоисправления ситуации. Сейчас уже ясно, что из-за на-личия комплекса проблем на уровне профессиональ-ных знаний и навыков носителей исполнительной вла-сти реформы явно вязнут в трясине аппаратного бесси-лия и своеволия, молчаливого сопротивления чиновни-ков, сочетающегося во многих случаях с безразличиеми, мягко говоря, небескорыстием. В данном случае«архимедов рычаг» мы усматриваем в совершенство-вании организации и проведения проиллюстрирован-ных выше конкурсов. Нынешняя практика организациии проведения последнего выхолащивает суть идеи, ис-кажает волю законодателя и низводит его до формаль-ной процедуры. Важно придать институту конкурса ав-тономное начало, дистанцировав его от решающеговлияния корпоративно-ведомственных начал. Проведе-ние конкурсов, а в дальнейшем и аттестации админист-ративных государственных служащих целесообразновменить в обязанность отдельной учебной структуре,формируемой на базе объединения всех ведомственныхучебных заведений.Предлагаемый порядок, сняв с повестки субъектив-ный фактор, способствует прозрачности государствен-но-служебных отношений. При изложенной системеорганы исполнительной власти могут выступить в ролисвоеобразных «заказчиков» кадров определенногоуровня, а предполагаемое учебное заведение, напримерАкадемия государственного управления, взаимодейст-вуя с Главным управлением государственной службыпри Президенте республики, вполне может выступить«исполнителем» подготовки и представления востре-бованных практикой кадров, оценивая при аттестацииих профессиональный рост и выявляя «болевые точки»в восполнении их знаний и навыков для дальнейшейразработки адекватных учебных программ.Кадровый состав необходимо готовить с опереже-нием, а не отставанием, отдавая первостепенное значе-ние формированию передовых мировоззренческих по-зиций, вытекающих из базовых ценностей развитиянашего общества и государства. Ведущие современныемировые державы, такие как Австрия, Италия, Герма-ния, Франция, лишь проведя после Второй мировойвойны реформу своих государственных служб, смоглидобиться желаемых результатов в показателях эконо-мического и социального развития. Идеология соци-альной рыночной экономики, приоритет прав и свободчеловека, последовательное утверждение принциповправового государства и «разделения властей», респуб-ликанская форма правления, гражданское общество,признание основ местного самоуправления определяютсовременную философию национальной государствен-ности и качественно новое видение места и роли ис-полнительной власти. Все эти фундаментальные началаи идеи необходимо донести прежде всего до каждогоносителя публичной власти. Лишь встав на путь повы-шения конкурентоспособности кадров и создания сла-женной системы их карьерного роста, мы сможем до-биться коренного сдвига в темпах научно-техни-ческого прогресса, показателях развития страны, в ук-реплении социальной справедливости.Не имеет последовательного научного и логическивзаимосвязанного характера и практика формированияорганизационных форм исполнительной власти. Многов этом деле элементов случайных, субъективных и по-верхностных.Сложившаяся ситуация - явление не нормальное вгосударственном управлении, ибо прямым путем ведетк превышению полномочий, злоупотреблениям вла-стью, вседозволенности. Тем не менее в последнее вре-мя предпринимаются все более действенные практиче-ские шаги по исправлению ситуации. Так, согласноУказу Президента Республики Таджикистан от 4 июля2002 г. «О системе центральных органов исполнитель-ной власти Республики Таджикистан» с учетом нарабо-танного управленческого опыта были, во-первых, четковыделены пять разновидностей органов исполнитель-ной власти центрального звена: органы при Президен-те; Правительство Республики Таджикистан; мини-стерства и государственные комитеты; ведомства приПравительстве Республики Таджикистан; иные цен-тральные органы исполнительной власти; во-вторых,ясно и недвусмысленно закреплены понятие и функ-циональное назначение каждого (правда, кроме Прави-тельства) из названных организационных форм.Определяется, что органы при Президенте являютсяцентральными органами исполнительной власти, осу-ществляющими в пределах установленной законода-тельством компетенции единую государственную по-литику в определенной сфере государственной дея-тельности. Министерство рассматривается как цен-тральный орган исполнительной власти, осуществ-ляющий государственную политику и управление вопределенной сфере деятельности и координирующийдеятельность других центральных органов исполни-тельной власти в этой сфере. Государственным коми-тетом признается центральный орган исполнительнойвласти, осуществляющий межотраслевую координа-цию по вопросам своей компетенции, а также функ-циональное регулирование в определенной сфере дея-тельности. Ведомствами при Правительстве Республи-ки Таджикистан (комитеты, агентства, главные управ-ления и другие) названы центральные органы исполни-тельной власти, выполняющие специальные функции -исполнительные, контролирующие, разрешающие ит.д. - в определенных сферах деятельности. И, наконец,иными центральными органами исполнительной вла-сти признаны центральные органы исполнительнойвласти, осуществляющие в установленном нормативно-правовыми актами порядке свои функциональные пол-номочия в различных сферах государственной деятель-ности [12].Как видно, Президент Таджикистана предпринялряд значимых организационно-правовых мер по упо-рядочению исполнительных структур центральногозвена. Примечательно, что упомянутый Указ, остава-ясь на позициях преемственности, в основном фор-мально закрепил устоявшиеся в теории администра-тивного права понятия традиционных центральныхструктур управления - министерств, государственныхкомитетов, ведомств - и тем самым существенно вос-полнил пробел, имевший место в правовом регулиро-вании новых управленческих общественных отноше-ний. Вместе с тем трудно было согласиться с пред-принятой расстановкой организационных структур.Так, в подгруппе «органы при Президенте» вначалетакие структуры, как Центр стратегических исследо-ваний при Президенте Республики Таджикистан иПрезидентская гвардия, обозначались как централь-ные органы исполнительной власти, что вызвало на-ши резонные возражения [13. С. 27].При организационно-правовой характеристике при-президентских служб, на наш взгляд, важно помнить отом, что Президент Республики Таджикистан являетсяне только главой исполнительной власти, но, что неменее весомо, главой государства. Так, правовым во-площением функции главы государства является кон-ституционно закрепленное полномочие президента«определять основные направления внутренней ивнешней политики республики» [3. С. 50]. В силу этогопри президенте могут функционировать и структуры,призванные содействовать ему в реализации функцииглавы государства. Это, например, Исполнительныйаппарат, Главное управление государственной службы,Совет безопасности, Совет юстиции и т.д.Деятельность подобного рода структур по сути но-сит исполнительный характер, но это обстоятельствоне может служить основанием для включения их в чис-ло органов исполнительной власти.В Указе Президента Республики Таджикистан от4 июля 2002 г. Правительство Республики Таджики-стан перечисляется после припрезидентских структур,что также не может не вызывать справедливого недо-умения.Во-первых, несмотря на то что главой Правительст-ва является Президент, нельзя принижать роль этогооргана, имеющего конституционно закрепленный ста-тус. Правительство остается ведущим звеном исполни-тельной власти Таджикистана. В этом легко можноубедиться, ознакомившись со ст. 1 Конституционногозакона от 12 мая 2001 г. «О Правительстве РеспубликиТаджикистан», которая, в частности, гласит: «Прави-тельство Республики Таджикистан возглавляет системуорганов государственного управления, обеспечивает ихфункционирование и согласованное взаимодействие»[14. Ст. 215].Во-вторых, правительство республики является ор-ганом общей компетенции, и поэтому нам представля-ется не вполне обоснованным его включение в группуцентральных органов, к которым традиционно относи-лись органы отраслевого и межотраслевого управле-ния. Если даже допустить такую посылку, то в любомварианте этот орган в иерархии системы исполнитель-ной власти должен следовать после президента страны,невзирая на наличие при последнем любого рода вспо-могательных структур.Существенные пробелы все еще присутствуют вправовом регулировании организации местной адми-нистрации. Вновь принятый Конституционный законот 17.05.2004 г. «О местных органах государственнойвласти», к сожалению, не смог заметно повлиять нарешение существующих организационных неурядиц наместном уровне. Но вначале хотелось бы обратитьвнимание на ряд положительных моментов настоящегоконституционного закона.Во-первых, он закрепляет качественно новую кон-цепцию организации местной власти, которая, в отли-чие от предыдущей, больше связана с конституцион-ными положениями.Во-вторых, в нем впервые в законотворческой прак-тике дано определение таким часто используемым вуправленческой детальности категориям, как «функ-ция», «возлагаемые полномочия», «совместные полно-мочия», «исключительные полномочия», а также в це-лом охарактеризованы составные элементы местнойгосударственной власти.В-третьих, что особо примечательно, в нем закреп-ляется такая ранее неизвестная административнойпрактике организационная форма деятельности, как«совещание при председателе». Последний характери-зуется как «совещательный орган для рассмотрения ирешения соответствующих вопросов» [15. Ст. 627].Эта законодательная новелла устраняет заметныйпробел в организации исполнительной власти на мес-тах и, несомненно, послужит повышению эффективно-сти управленческой деятельности.Однако рассматриваемый конституционный законне смог снять рассогласованность в деятельности мест-ных исполнительных структур. Так, его нормы вводятсловосочетание «местный исполнительный орган госу-дарственной власти». Выбранную удлиненную форму-лировку вряд ли можно признать удачной, ибо оналишь указывает на родовую принадлежность органа кисполнительной власти, и проблема правового закреп-ления организационной формы носителей исполни-тельной власти на местах остается открытой.Ранее действующая формула «местный Хукумат»(местное правительство) также была далека от совер-шенства: по смыслу и общепринятым в организацион-ной теории и науке административного права пред-ставлениям термин «правительство» обычно указываетна деятельность коллегиального органа.Поднятая проблема больше связана с конституци-онным пробелом в закреплении правового статуса ис-полнительной власти и возникшей в этой связи необ-ходимостью редакции соответствующих норм Основ-ного Закона. Тем не менее надлежащие коррективывозможны в рамках текущего законодательства.Для именования рассматриваемого круга местныхструктур исполнительной власти, т.е. органов общейкомпетенции в традиционном понимании, предпочти-тельным представляется слово «садорат» (администра-ция), что вполне соответствует представлениям насе-ления о носителях местной публичной власти.Более того, настало время снять политическую«оболочку» с должности председателей областей, го-родов и районов, преобразовав их в ключевые админи-стративно-хозяйственные (менеджерские) фигуры.Как первый шаг в этом направлении следует внестив законодательство о местной власти норму о назначе-нии указанных должностных лиц распоряжениями пре-зидента республики, что не противоречит Конститу-ции. Последняя, как известно, оговаривая назначенияпредседателей областей, городов, районов президентомстраны, не содержит названия правовой формы еговердикта [3. С. 51].После обретения государственной независимости,20-я годовщина которой отмечается в сентябре2011 г., Таджикистан находится в состоянии перма-нентных реформ. Неоднократно создавались, ликви-дировались и перестраивались те или иные организа-ционные формы управления, перераспределялись ихфункции, но эти попытки, к сожалению, не сделалиправительство и его структуры ни более компактны-ми, ни более эффективными.Предпринятое в соответствии с Указом Президентастраны от 30.11.2006 г. значительное сокращение чис-ленности центральных органов исполнительной властивпоследствии вновь привело к их увеличению; по рядупозиций оно превзошло дореформенные показатели [16].На конец мая 2011 г. система центральных органовисполнительной власти включала 14 министерств,3 государственных комитета, 19 приправительственныхведомств и 4 припрезидентские структуры.В контексте иллюстрации организационно-право-вых форм хотелось бы вновь обратить внимание навопрос, связанный с правильным разрешением соот-ношения субъективного состава государственногоуправления и исполнительной власти [17. С. 6-12]. Се-годня для выявления их соотношения, на наш взгляд,накоплен достаточный методологический материал.Известный российский ученый Д.Н. Бахрах, харак-теризуя публичную административную власть, заме-тил, что лишь при последовательной реализациипринципа разделения властей последняя приобретаетдва новых признака - подзаконность и подконтроль-ность - и превращается во власть исполнительную[18. С. 28].Видимо, в этой посылке кроется сущностная чер-та органа исполнительной власти, которая в решаю-щей мере определяется содержанием получаемогоим мандата [19. С. 158]. Если последний вручаетсяадминистративному органу непосредственно населе-нием либо законодательной (представительной) вла-стью, то он может быть признан носителем исполни-тельной власти.Субъект управления, пройдя через соответствую-щую процедуру, «наделяется» полномочиями испол-нительной власти и приобретает качественно новыйправовой статус. Кстати, в России, согласно поправ-кам от 11.12.2004 г. в Федеральный Закон «Об общихпринципах организации законодательных (представи-тельных) и исполнительных органов государственнойвласти», кандидатура главы субъекта федерации по-сле рассмотрения депутатами соответствующего за-конодательного органа аналогично «наделяется пол-номочиями высшего должностного лица (руководите-ля высшего исполнительного органа государственнойвласти)» [20. Ст. 4950].Изложенная позиция позволяет найти «ключ» к ре-шению весьма продуктивного постулата, высказанногоеще в начале 1990-х гг. классиком советской школыадминистративистики Ю.М. Козловым: «Все органыисполнительной власти являются субъектами государ-ственного управления, но не все органы государствен-ного управления вправе именоваться носителями ис-полнительной власти» [21. С. 12]. Такой подход мето-дологически вполне оправдан и несет в себе важное ра-циональное начало. Он дает возможность:- во-первых, выделить из всей совокупности органи-зационных форм «опорные точки» государственногоуправления;- во-вторых, предостеречь от необоснованного вклю-чения в исполнительную ветвь государственной властиотдаленных управленческих структур;- в-третьих, расставить в логической последователь-ности и упорядочить все организационные структурыпубличной администрации, а также прояснить пределыих полномочий и степень ответственности.Именно органы исполнительной власти в совокуп-ности представляют собой наиболее объемную и слож-ную часть государственной администрации, в которойсосредоточены вся управленческая информация и важ-нейшие средства по обеспечению организационнойдеятельности государства.Все иные структуры управленческой иерархиивесьма непостоянны и по своей сути представляют со-бой лишь ту или иную степень оснащенности субъек-тов исполнительной власти рабочим механизмом ивполне могут носить статус органа государственногоуправления, поскольку отчет своего существования ониполучают от вышеназванных носителей исполнитель-ной власти.Предложенный вариант дает возможность, во-первых, четко определить правовой статус основныхсубъектов исполнительной власти, т.е. «несущий стер-жень» организационной структуры государственногоуправления, и, во-вторых, что не менее значимо, опре-делить место иных государственных органов и специ-фических образований, не являющихся органами ис-полнительной власти в собственном смысле слова, нослужащих лучшим организации и функционированиюмеханизма исполнительной власти.Деятельность системы управления всех уровнейвсе еще формируется эмпирически, пресловутым ме-тодом проб и ошибок, характеризуется низким уров-нем административной регламентации, отсутствиемгибкого института постоянного мониторинга за адми-нистративным нормотворчеством. В ходе реформыследует больше внимания уделять процедурным ипроцессуальным нормам деятельности органов ис-полнительной власти, что позволит сузить спектр ад-министративных усмотрений и коррупционных воз-можностей посредством создания более широкого иплотного поля «соприкосновения» управления с пра-вом [22. С. 24].Определенные надежды, связанные с принятием вРеспублике Таджикистан Кодекса об административ-ных процедурах, вступившего в действие 1 мая 2007 г.,из-за непродуманности механизма его реализации ока-зались несколько преувеличенными [23. Ст. 164]. Ме-жду тем с помощью него не только можно добитьсяоткрытости и прозрачности управленческой деятельно-сти, но и определить контуры взаимодействия соструктурами гражданского общества.Таким образом, исполнительная власть, ее органи-зация и функционирование превращаются в животре-пещущую проблему современного государственно-правового развития Таджикистана. Время требует при-нятия действенных и кардинальных мер по сдержива-нию национальной администрации в гранитных бере-гах законности. Посему задача создания научно-обоснованной и эффективной системы управленияпродолжает оставаться на повестке дня.Эффективное управление современных обществ ввек информации и передовых технологий возможнотолько на основе всесторонней модернизации органи-зации и деятельности государства. Лишь компетент-ная, экономная и оперативно действующая админист-рация может осилить эту ответственную задачу. Уси-ление роли и места публичной организующей дея-тельности в обеспечении надлежащего функциониро-вания национальной социально-экономической сис-темы обусловливается также факторами мировогофинансового кризиса.Социально-экономические процессы требуют но-вых способов и институтов управления и регулирова-ния, качественного уровня взаимодействия государстваи общества. В стране происходят глубинные измене-ния, стремительная глобализация диктует новые фор-мы мышления и управленческого поведения. В этихусловиях органы исполнительной власти как ведущиезвенья национальной администрации призваны функ-ционировать с опережением, показывая наглядныепримеры результативного и высокопродуктивногоуправления.

Скачать электронную версию публикации