Формирование вертикали исполнительной власти в России в 1990-1993 гг.: региональный аспект | Вестн. Том. гос. ун-та. 2012. № 364.

Формирование вертикали исполнительной власти в России в 1990-1993 гг.: региональный аспект

Рассматриваются вопросы, связанные с организацией в России в 1990-1993 гг. вертикали исполнительной власти,важной частью которой стали органы исполнительной власти краев и областей, выявляются основные противоречияэтого процесса. Установлено, что на формирование вертикали исполнительной власти существенное влияние оказалипереходные процессы, связанные с разработкой стратегии развития российской государственности и установлениемосновных государственных институтов, реализующих функции управления страной.

Formation of executive power vertical in Russia in 1990-1993: regional aspect.pdf В советский период деятельность исполкомов - ис-полнительно-распорядительных органов власти мест-ных Советов - осуществлялась в строгом соответствиис актами центральных органов государственной властии на основе чрезвычайно централизованной системыуправления. Начавшиеся в 1985 г. перестроечные ре-формы, вызванные необходимостью преодоления си-стемного кризиса, охватившего все сферы обществен-ной жизни СССР, повлекли за собой процесс децентра-лизации управленческой системы страны и положилиначало кардинальному преобразованию всей системыорганов государственной власти России.На основе решений январского и июньского Пле-нумов ЦК КПСС (1987 г.), XIX Всесоюзной партийнойконференции (1988 г.) в СССР было провозглашенообновление системы органов государственной власти иуправления при возрождении принципа «полновластияСоветов» «как основы социалистической государ-ственности и самоуправления народа» и наделения Со-ветов широкими экономическим правами, что привелок пересмотру существующей системы взаимоотноше-ний как между партийными и советскими органами,так и между Советами народных депутатов и их испол-нительными комитетами.Во-первых, было решено пересмотреть роль КПССв управлении народным хозяйством страны, лишитьпартийные органы управленческих функций и возмож-ности подменять советские органы, сохранив их«направляющую» роль, и ввести в избирательную си-стему принцип альтернативности выборов.Во-вторых, было принято решение о реорганизациисуществующей вертикали исполнительной власти встране путем ликвидации одного из основополагающихпринципов советской государственности: двойногоподчинения исполнительных комитетов - соответ-ствующим Советам и вышестоящим исполнительныморганам. Именно вертикальная составляющая этогопринципа вызывала много нареканий и считалась тор-мозом на пути развития местных органов власти, вомногом лишая их самостоятельности.В-третьих, были намечены меры по децентрализа-ции управления и передаче прав по обеспечению раз-вития региона от вышестоящих органов к нижестоя-щим, от центральных - территориальным и расшире-нию самоуправленческих начал Советов и их исполни-тельных комитетов в руководстве территориями наоснове организуемого местного хозяйства. В этой связиосновными направлениями реформы стали введениеместного самоуправления как одной из форм народо-властия и наделение органов местного самоуправле-ния - Советов народных депутатов - широкими эконо-мическими правами.В-четвертых, было признано необходимым обеспе-чение комплексного развития регионов и перевод их натерриториальный хозрасчет и самофинансирование наоснове планов экономического и социального разви-тия.К началу деятельности местных Советов двадцатьпервого созыва, избранных на новой основе, руковод-ством СССР была определена организационная модельместного самоуправления, которая получила закрепле-ние в Законе «Об общих началах местного самоуправле-ния и местном хозяйстве в СССР». Основным звеном всистеме местного самоуправления в различных админи-стративно-территориальных единицах на основе прин-ципа полновластия Советов были объявлены местныеСоветы народных депутатов как представительные ор-ганы власти, координирующие деятельность всей систе-мы местного самоуправления и образующие одновре-менно единую систему органов государственной власти,гарантирующую сочетание местных и государственныхинтересов. Исполкомы в этой системе подчинялисьтолько соответствующим Советам народных депутатов,которые самостоятельно образовывали и реорганизовы-вали созданные ими органы управления, утверждали ихструктуру и штаты. Гарантией функционирования мест-ных органов власти в новых экономических условияхдолжна была стать ст. 16 Закона, гласившая, что вмеша-тельство вышестоящих органов в процесс разработки,утверждения и исполнения местных бюджетов не до-пускается [1].Определив в целом положение местных органоввласти городов, районов, поселков в системе местногосамоуправления, закон признал особый статус краев иобластей в новой управленческой системе. Допуска-лось отнесение этого уровня управления к местномусамоуправлению, но лишь «с учетом местных условийи национальных особенностей». Но вместе с тем пол-номочия краевых, областных Советов народных депу-татов были определены в общих чертах и условия, прикоторых региональные органы могли наделяться этимиполномочиями, не оговаривались.Вопрос о формировании российской модели мест-ного самоуправления и о положении в этой системекраев и областей - важнейших административно-территориальных единиц республики - актуализиро-вался на I Съезде народных депутатов РСФСР. Съездпринял ряд важнейших документов, ставших основойдля дальнейшего развития российской государствен-ности: Декларацию о государственном суверенитетеРСФСР и Постановление «О механизме народовла-стия в РСФСР», они подтвердили незыблемостьпринципа полновластия Советов, согласно которомугосударственная власть в РСФСР осуществляетсянепосредственно народом или через представительныеорганы власти. Но в то же время съезд, для приданияроссийской государственной системе демократическо-го облика в русле общей демократизации в стране,провозгласил, что в РСФСР важнейшим принципомфункционирования властных структур является прин-цип разделения властей на законодательную, исполни-тельную и судебную [2. Ст. 22] и указал на необходи-мость существенного расширения прав автономныхреспублик, автономных областей, автономных округов,краев и областей РСФСР [2. Ст. 52].Установив принципы осуществления власти в рес-публике с целью «вооружения территорий конкретныммеханизмом власти», съезд поручил Комитету по во-просам работы Советов народных депутатов и разви-тию самоуправления Верховного Совета РСФСР подпредседательством Н.И. Травкина разработать кон-цепции законов, «необходимых для перехода респуб-лики к рыночной экономике», упорядочивающего ор-ганизацию местных органов власти и определяющегоих место в системе государственной власти и местногосамоуправления.Перед Комитетом встала нелегкая задача. На фоненарастающих проблем в экономической и политическойжизни республики необходимо было найти оптималь-ный вариант организации властного механизма в регио-нах, обеспечивающего взаимодействие между всемиуровнями управления. Поэтому прежде всего было при-нято решение ориентироваться на практический опытдеятельности полновластных Советов. С целью сбораоперативной информации о положении дел в регионахпри Комитете была создана группа мониторинга, первыеитоги деятельности которой были представлены на со-стоявшемся 17 июля 1990 г. в Москве совещании пред-седателей Советов народных депутатов автономий, кра-ев, областей, Москвы и Ленинграда.В своем докладе на совещании Н.И. Травкин конста-тировал, что кризис во взаимоотношениях Советов иисполкомов, а также между Советами различных уров-ней нарастает, что свидетельствует о том, что созданный«механизм» не работает. Повсеместно, на всех уровняхвласти наблюдается дублирование полномочий Советови исполкомов, между которыми возникают многочис-ленные конфликты по поводу разделения полномочий исобственности, что самым негативным образом отража-ется на состоянии дел на подконтрольной Советам тер-ритории. При этом он отметил, что порядок в регионахзависит исключительно от личностей председателейСовета народных депутатов и исполнительного комите-та, от их умения наладить организацию работы Совета,президиума и исполкома. По итогам совещания былопринято решение активизировать деятельность по со-зданию оптимальной модели управления на местах наоснове принципа полновластия Советов [3. С. 5].Общее направление поиску системы организацииместной власти в стране было задано в августе - сен-тябре 1990 г. в период подготовки экономической ре-формы. Верховный Совет РСФСР поддержал программу«500 дней», концепция которой была ориентирована нажесткую структурную перестройку экономики. Дляобеспечения оперативной деятельности властных струк-тур в осуществлении экономической реформы подгото-вительный этап программы предусматривал созданиежесткой вертикали исполнительной власти, основнымзвеном которой должен был стать средний уровеньуправления - региональный, органы власти которогонаделялись существенными полномочиями [4].Организация исполнительной властной вертикалистала предметом обсуждения юристов, политиков, об-щественных деятелей. Демократами, членами Межре-гиональной депутатской группы (МДГ) и депутат-ской фракцией «Демократическая Россия» в респуб-ликанском парламенте, председателем Ленинградско-го городского Совета А.А. Собчаком и председателемМосковского городского Совета Г.Х. Поповым былвыдвинут проект организации местной власти на ос-нове принципа разделения властей. Положения кон-цепции проекта предусматривали реформированиесоветской системы управления путем радикальногоперераспределения полномочий между Советами и ихисполнительными комитетами и формирования неза-висимой от Советов исполнительной власти, осно-ванной на вертикальном соподчинении и выборностинаселением его руководителей на всех уровняхуправления: от центрального до местного. Пилотны-ми регионами, где предстояло апробировать новуюсистему управления, должны были стать Москва иЛенинград. При успешной реализации проекта пла-нировалось распространить этот опыт и на другиегорода и регионы России [5. С. 5].Другой вариант выстраивания вертикали власти,ориентированной на сохранение принципа полновла-стия Советов, был предложен специалистами в областигосударственного права, юристами Г.В. Барабашевым,Г.С. Гуревичем, А.А. Мишиным, Б.Н. Габричидзе,Ю.А. Тихомировым. Выдвинутая ими концепция пред-лагала для формирования вертикали исполнительнойвласти снова ввести двойное подчинение исполкомов,но при этом разрешить Совету определять самостоя-тельно, какие вопросы он берет под свою ответствен-ность, а какие - оставляет исполкому, ввести выбор-ность председателей исполкомов и (или) Советовнародных депутатов [6. С. 2].В рамках данной концепции обозначились два ос-новных подхода. Так, Комитетом по вопросам работыСоветов народных депутатов и развитию самоуправле-ния Верховного Совета РСФСР был предложен проектразделения властей «по вертикали», подразумевавшийнаделение полномочиями Советов в зависимости от егоадминистративно-территориального статуса, что в итогедолжно было способствовать установлению более чет-ких границ между уровнями власти и разделению пол-номочий исполкомов [7. Ст. 175].А конституционная комиссия, занимавшаяся подго-товкой проекта новой российской Конституции, пред-ложила вариант разделения властей на законодатель-ную, исполнительную и судебную «по горизонтали»,который становился основополагающим принципоморганизации российских властных структур. Но приэтом и принцип двойного подчинения исполкомов Со-вету и вышестоящему исполнительному органу сохра-нялся полностью. Впервые в проекте Конституции бы-ла высказана идея о формировании на всех уровняхуправления новых органов исполнительной власти -администраций, главы которых избирались населением[8. С. 24].Несмотря на то что ни одна предложенная концепциятак и не была принята руководством республики в каче-стве основополагающей, все высказанные идеи были ис-пользованы Верховным Советом РСФСР для разработкизаконопроектов, призванных обеспечить реализацию эко-номической реформы в управленческой сфере. Не опро-вергая право Советов решать все вопросы, относящиеся кконтролируемой ими территории, руководством Россиибыла выбрана тактика передачи полномочий представи-тельных органов власти исполнительным: от ВерховногоСовета - Совету Министров и от Советов - исполкомам,которая носила «временный» характер. Отметим, что вос-становление вертикали исполнительной власти не явля-лось частью стратегии реформирования органов управле-ния и однозначно рассматривалась руководством страныкак вынужденная мера. До разработки и принятия фунда-ментального Закона о местных советах, где принципыорганизации органов местной власти получили бы кон-цептуальное закрепление, по словам первого заместителяпредседателя Верховного Совета Р.И. Хасбулатова, былиурегулированы только вопросы, «имеющие практическоезначение для Советов» [9. С. 27].Так, было признано необходимым для организациивертикали исполнительной власти восстановить прин-цип «двойного подчинения» исполкомов через обяза-тельность выполнения решения вышестоящих Советовнародных депутатов, их исполнительных органов ни-жестоящими Советами народных депутатов и их ис-полнительными органами [10. Ст. 197]. А для проведе-ния комплексных мероприятий по стабилизации эко-номического положения и переходу к рыночным отно-шениям Советам и их исполнительным комитетам бы-ли предоставлены «дополнительные» к уже имею-щимся у них полномочиям [11. Ст. 322]. Обеспечивсоподчиненность исполнительных комитетов и наде-лив их полномочиями для осуществления экономиче-ской реформы, Верховный Совет РСФСР замкнул вос-создаваемую вертикаль исполнительных органов нацентральном органе исполнительной власти - СоветеМинистров РСФСР. Таким образом, в полном объемебыла восстановлена функционировавшая ранее системаорганизации местных и региональных органов власти,и исполнительные комитеты краев и областей в своейдеятельности подчинялись соответствующему Совету иСовету Министров РСФСР.Свою долю дополнительных полномочий получил ицентральный орган исполнительной власти - СоветМинистров РСФСР. С целью усиления централизациивоссоздаваемой вертикали исполнительных органов вусловиях экономических реформ Верховным СоветомСовету Министров РСФСР на 1990-1991 гг. были вре-менно предоставлены «чрезвычайные» полномочия,которые заключались в праве отменять противореча-щие законодательным актам и постановлениям Прави-тельства РСФСР решения исполнительных и хозяй-ственных органов, должностных лиц, осуществляющихсвою деятельность на территории РСФСР [12. Ст. 330].Таким образом, одним из результатов проводимыхпреобразований стало формирование двух вертикалейвласти: представительной и ограниченной, через«двойное подчинение» исполнительной, частью кото-рой стали край- и облисполкомы.Восстановив вертикаль исполнительной власти всоветском ее варианте, законодатели так и не устано-вили четких границ между полномочиями этих двухветвей власти. Если ранее конфликты возникали междуСоветами и исполкомами «по горизонтали», по поводуразделения полномочий, то теперь обозначилось про-тивостояние двух органов «по вертикали» - по линииисполнительной и законодательной ветвей власти.Создание вертикали исполнительной власти в ее со-ветском варианте стало началом очередного виткауправленческих реформ. Для придания руководствуреспублики более современного, демократическоговида еще осенью 1990 г. Председателем ВерховногоСовета РСФСР Б.Н. Ельциным было предложено вве-сти пост всенародно избираемого Президента РСФСР.А в январе 1991 г. Верховным Советом было приняторешение о выделении областного и краевого уровнейуправления из системы местного самоуправления, чет-ко разделив исполнительную и представительную вет-ви власти на всех уровнях управления. Необходимостьтакой меры была подтверждена 22 января 1991 г. насовещании председателей местных Советов [13. С. 2].Разработка концепции модернизации властныхструктур на местах осуществлялась в ходе работы надзаконопроектами «Об управлении краем, областью вРСФСР» и «О местном самоуправлении в РСФСР». Вобоих законопроектах предполагалось вместо коллеги-альных исполкомов создание администраций как орга-нов исполнительной власти, подотчетных соответству-ющему Совету. Но на уровне местного самоуправленияпредполагалась главу администрации избирать всена-родно, а в краях и областях глава администрации дол-жен быть назначаем Президентом РСФСР по согласова-нию с соответствующим Советом. Осуществлять назна-чение руководителей администраций предлагалось вдвух вариантах: назначение глав администраций предо-ставить Президенту РСФСР по предложению областно-го и краевого Советов либо назначение губернатораосуществлять указом Президента, а утверждать соответ-ствующим Советом.Неопределенность с моделью наделения полномо-чиями глав администраций краев и областей путемвыборов или назначений была связана с разработкойпроекта введения института президентства в стране.Не были определены место и роль Президента в си-стеме государственной власти, границы его полномо-чий, взаимодействие с системой Советов в целом и сисполнительной властью в регионах, а также федера-тивное устройство республики. Конституционнойкомиссией были предложены два варианта: «Ответ-ственное перед парламентом правительство», в кото-ром президент, будучи главой государства, одновре-менно возглавлял исполнительную власть и прави-тельство, и «Президентская республика», где нарядус Президентом, главой государства, предполагалосьсамостоятельное правительство, которым руководитего глава, ответственное перед парламентом и пред-ставляющие исполнительную власть. Депутатампредпочтительнее показался второй вариант, по-скольку в такой системе правительство оказывалось вподчиненном по отношению к парламенту положе-нии и влияние представительной власти на деятель-ность исполнительной ветви власти сохранялось. Снекоторыми изменениями этот вариант и получилсвое воплощение в законе «О Президенте РСФСР».Но на IV Съезде народных депутатов РСФСР в мае1991 г. основным претендентом на пост ПрезидентаПредседателем Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельци-ным была выдвинута идея в целях повышения эффек-тивности исполнительной власти переподчинить всеорганы исполнительной власти Президенту, по форму-ле «сильный парламент и сильная исполнительнаявласть во главе с Президентом», учитывающей интере-сы обеих вертикалей власти в республике [14. С. 5].Депутаты одобрили закон и внесли поправки вКонституцию РСФСР, согласно которым Президентобъявлялся высшим должностным лицом и главойисполнительной власти, который руководит деятель-ностью правительства. При этом должность главыСовета Министров сохранялась, но назначение на этудолжность должно было осуществляться Президен-том с согласия Верховного Совета. Но при этом де-путаты отказались удалять из Основного закона п. 2ст. 104, гласящей о том, что «Съезд правомочен при-нять к своему рассмотрению и решить любой вопрос,отнесенный к ведению РСФСР», противоречащий«принципу разделения властей», который спустя двагода после признания в Декларации о государствен-ном суверенитете необходимости введения этогопринципа в систему организации государственнойвласти республики был закреплен в Конституциинаряду с принципом федерализма [15. Ст. 776].Параллельно с обсуждением вопроса о статусеПрезидента в системе государственной власти, поддавлением демократов, настаивавших на приданиивластным институтам страны нового, демократиче-ского облика, руководством страны было признаноцелесообразным приступить к эксперименту по про-ведению в июне 1991 г. в городах Москве, Ленингра-де и Северодвинске Архангельской области прямыхвыборов мэров. После выборов, которые прошли од-новременно с выборами Президента РСФСР 12 июня1991 г. был принят ряд актов, определяющих статус,полномочия, функции глав городских администраций[16. Ст. 518]. Устанавливалось, что мэры этих горо-дов избираются в ходе прямых выборов и являютсяправопреемниками соответствующих исполнитель-ных комитетов с обширными управленческими пол-номочиями. Стоит отметить, что основные положе-ния этих документов почти полностью повторялиположения проекта Закона «Об управлении г. Моск-вы как столицей СССР и РСФСР», составленныйпредседателем Моссовета Г.Х. Поповым и опублико-ванный для обсуждения в январе 1991 г. [17].Согласие всех участников политического процессав республике по поводу организации местного само-управления привело к тому, что 6 июля 1991 г. Верхов-ным Советом РСФСР был принят Закон «О местномсамоуправлении», определивший российскую модельорганизации местной власти и местного хозяйства.Местными органами власти в районах, городах, город-ских районах, поселках, сельсоветах исходя из принци-па «полновластия Советов» провозглашались предста-вительные органы власти - Советы народных депута-тов, которым, наряду с вышестоящими органамиуправления, была подотчетна местная администрация.Возглавлял местную администрацию всенародно изби-раемый глава, который наделялся собственной компе-тенцией, в том числе назначать и освобождать отдолжности руководителей структурных подразделенийи иных должностных лиц администрации [18.Ст. 1010].В противовес Закону о местном самоуправлениизаконопроект «Об управлении краем, областью вРСФСР» застрял в многочисленных согласованиях вкомитетах Верховного Совета РСФСР. Принципи-ально была утверждена концепция о правопреемствепредседателя исполкома главе администрации и онаделении его широкими управленческими полномо-чиями. Но камнем преткновения стал вопрос о по-рядке наделения полномочиями главы администра-ции области, края путем назначения или всенародныхвыборов. Демократы, основываясь на том, что одоб-ренная концепция российского Закона «О местном са-моуправлении в РСФСР» предусматривала всенарод-ное избрание глав администраций, настаивали на необ-ходимости выборности региональных глав исполни-тельной власти. «Центристы», в свою очередь, предла-гали для предотвращения конфликтов и распростране-ния практики территориальных «суверенитетов» уни-фицировать процедуры формирования региональных иместных администраций: или назначать вышестоящиморганом исполнительной власти, или избирать всена-родным голосованием. Но большинство народных де-путатов РСФСР настаивали на приоритете права Сове-тов как органов народовластия напрямую участвовать вформировании исполнительной власти краев и обла-стей. Принципиальное согласие депутатского корпусапо этому вопросу так и не было достигнуто.В итоге, в период августовского путча 1991 г. «вчрезвычайных условиях» для сохранения управляемо-сти страной было принято решение о досрочном введе-нии поста главы администрации края, области актомВерховного Совета и до принятия Закона «Об управле-нии краем, областью РСФСР», и Президенту РСФСРбыло предоставлено право назначать на должностьглав краевых, областных, автономных администрацийи освобождать от этих должностей. На основании этогопостановления Президент установил, что главы адми-нистраций назначаются Президентом РСФСР по согла-сованию с соответствующим Советом и подотчетнытолько Президенту, и взял курс на поэтапное формиро-вание президентской вертикали исполнительной власти[19. С. 1146].Осенью 1991 г. на основе актов Президентом былаобразована единая система исполнительной власти вРСФСР, состоящая из Президента и вице-президента,Совета Министров, глав исполнительной власти и Сове-тов Министров республик в составе РСФСР, глав и ор-ганов исполнительной власти автономных и админи-стративно-территориальных образований [20. Cт. 1292].В свою очередь, центральный исполнительный органреспублики - Совет Министров - непосредственно пе-реподчинялся Президенту РСФСР и ему было предо-ставлено право самостоятельно решать вопросы реорга-низации структуры высших органов исполнительнойвласти.Также между Президентом и Верховным Советом врезультате компромисса было достигнуто согласие опорядке формирования института главы администра-ции. Было признано необходимым четко соблюдатьдемократическую линию и избирать глав администра-ций прямым голосованием. Но вместе с тем на одингод, на время проведения радикальной экономическойреформы, был установлен запрет на выборы исполни-тельных государственных органов всех уровней и уси-лена централизация исполнительной вертикали: былаустановлена подчиненность нижестоящих исполни-тельных органов вышестоящим по вопросам компетен-ции вышестоящих органов, а также исполнительныморганам власти было предоставлено право отменятьрешения нижестоящих исполнительных органов в слу-чае их несоответствия нормативным актам, направлен-ным на проведение экономической реформы [C. 21.Ст. 1455]. Кроме того, на период экономической ре-формы Президенту было предоставлено право издаватьуказы, имеющие силу закона, даже если они противо-речили действующему законодательству РСФСР.К январю 1992 г. существенно укрепившаяся систе-ма исполнительной власти в Российской Федерации воглаве с Президентом приобретает стройный вид, обра-зуя наряду с системой Советов мощную управленче-скую вертикаль, наделенную собственной компетенци-ей, но находившуюся в целом под контролем предста-вительной ветви власти. Начавшаяся в январе 1992 г.радикальная экономическая реформа, основные функ-ции по реализации которой сосредоточились у Прави-тельства России, обострила отношения между Прези-дентом и Верховным Советом. Лейтмотивом этойборьбы стал контроль над процессом модернизациистраны под руководством Верховного Совета или Пре-зидента. В этом противостоянии Президент стремилсясохранить свое влияние на исполнительную вертикаль,а Верховный Совет утверждал свое право как органанародовластия участвовать во всех делах государства иконтролировать деятельность исполнительной верти-кали власти. И одной из «разменных монет» в этомпротивостоянии стала исполнительная власть краев иобластей, которые в марте 1992 г. с заключением Фе-деративного договора официально были признанысубъектами Федерации.Противоречия между Президентом и ВерховнымСоветом в вопросе организации и подотчетности ис-полнительной власти уже проявились при принятии5 марта 1992 г. Закона «Об областном краевом Советеи областной, краевой администрации». В целом Законне содержал новаторских подходов в организации ре-гиональной власти, а аккумулировал уже апробирован-ные и «работающие» положения нормативно-правовыхактов, изданных с весны 1990 г., регулирующих дея-тельность и определяющих компетенцию региональ-ных исполнительных и представительных органов вла-сти. Так, было определено, что представительным ор-ганом власти области, края является Совет народныхдепутатов, а исполнительным органом - соответству-ющая администрация. Каждый из этих органов наде-лялся собственной компетенцией.Этим актом было законодательно закреплено суще-ствование двух вертикалей органов государственнойвласти: представительной, которую возглавлял Вер-ховный Совет, и исполнительной, главой которой яв-лялся Президент Российской Федерации, а также прин-ципов разделения властей и полновластия Советов.Так, устанавливалось, что краевая, областная админи-страция состоит из главы администрации и подчинен-ных ему управленческих структур и подотчетна впервую очередь соответствующему краевому, област-ному Совету и вышестоящим органам исполнительнойвласти в пределах их компетенции. Глава краевой, об-ластной администрации, который избирается населени-ем области или края сроком на 5 лет, руководит дея-тельностью краевой, областной администрации напринципах единоначалия и несет ответственность заосуществление ее полномочий.Возражения Президента вызвали положения Закона,наделявшие исполнительные органы краев и областейтолько хозяйственно-распорядительными функциями,фактически лишавшие их самостоятельности. Так, всеважнейшие вопросы жизнедеятельности региона решалисключительно Совет, которому принадлежали все пра-вомочия собственности края, области, а также передава-лись под контроль все внебюджетные и валютные фон-ды региона, а краевая, областная администрация осу-ществляла только управление финансами и распоряжа-лась объектами собственности края, области в пределах,установленных законодательством и решениями соот-ветствующего Совета. Совет мог отменить любое реше-ние администрации, если оно противоречит действую-щему законодательству и выразить недоверие главе ад-министрации и его заместителям, начальникам струк-турных подразделений исполнительного органа. Не-смотря на вето Президента, законопроект все же былпринят Верховным Советом и получил силу Закона [22.С. 663].Но основная борьба между Президентом и Верхов-ным Советом разгорелась за контроль над деятельно-стью центрального исполнительного органа страны -Совета Министров - в декабре 1992 г. Так, VII Съезд,несмотря на возражения Президента, принял очереднойпакет поправок к Конституции, существенно ограничи-вающий его права в формировании Правительства иусиливающий влияние Съезда и Верховного Совета надеятельность Правительства и региональных органоввласти. Совет Министров был объявлен высшим орга-ном исполнительной власти в системе исполнительнойвласти, подотчетным в первую очередь Съезду, Вер-ховному Совету и лишь затем Президенту. Закреплениесоздаваемая система управления получила в Законе от22 декабря 1992 г. «О Совете Министров - Правитель-стве Российской Федерации», который отразил всепротиворечия существующей в республике политиче-ской системы.Правительство было поставлено в полную зависи-мость от Верховного Совета. Помимо основных испол-нительных функций по управлению государством, Со-вету Министров были переданы принадлежавшие ра-нее президентской администрации функции по коор-динации деятельности региональных администрацийпо предметам ведения федеральных органов государ-ственной власти, а также по предметам совместноговедения федеральных органов государственной властии органов государственной власти автономной области,автономных округов, краев и областей, городов Моск-вы и Санкт-Петербурга.Совет Министров Российской Федерации такжедолжен был определять совместно с администрациямивсех субъектов Федерации порядок и степень их уча-стия в выполнении федеральных программ и совмест-ных проектов, а также содействовать им в организациипроцессов управления. Кроме того, Совету Министровбыло предоставлено право отменять противоречащиезаконодательству Российской Федерации решения ад-министрации автономной области, автономных окру-гов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и мог передавать им на основании согла-шений осуществление части своих полномочий. Всвою очередь, администрации на основании соглаше-ний также могли передавать Правительству Россий-ской Федерации осуществление части своих полномо-чий. Закон однозначно был направлен на ущемлениеполномочий Президента в системе исполнительнойвласти в пользу Правительства, которое переподчиня-лось советским органам власти - Верховному Совету иСъезду [23. Ст. 14].Подчинив себе Правительство, съезд попыталсяущемить полномочия Президента в руководстве ис-полнительной властью и на региональном уровнеуправления, основными из которых были назначение иосвобождение от должности главы администраций ре-гионов. Так, 10 декабря 1992 г. VII Съезд народныхдепутатов в связи с прекращением действия постанов-ления V Съезда народных депутатов РСФСР «Об орга-низации исполнительной власти в период радикальнойэкономической реформы» продлил Президенту полно-мочия по назначению глав администраций, но всеназначения в обязательном порядке должны были со-гласоваться с соответствующим Советом народныхдепутатов [24. С. 3010].И уже 1 апреля 1993 г. Верховным Советом былопределен порядок назначения на должность и осво-бождения от должности глав краевой, областной иместных администраций, ограничивающий возмож-ность Президента в осуществлении своих полномочийпо назначению глав администраций. Так, осуществитьназначение глав региональных администраций Прези-дент мог только после представления на обсуждениеСовета одной или нескольких кандидатур и принятиярешения о необходимости смены главы администрациисоответствующим Советом, а вышестоящий глава ад-министрации мог назначить главу нижестоящей адми-нистрации также только после решения соответствую-щего Совета. Поэтому процедура назначения или осво-бождения главы региональной исполнительной властитребовала долгих согласований и фактически лишалаПрезидента возможности подбора лояльной к немукандидатуры [25. Ст. 561].Противостояние двух вертикалей власти к осени1993 г. достигло критической черты. Ни Президент, ниВерховный Совет не желали ущемления своих прав в ру-ководстве исполнительной властью и настаивали на сво-ем верховенстве в системе управления страной. В такойситуации Президент взял курс на ликвидацию Верховно-го Совета и системы Советов как органов государствен-ной власти и осуществление конституционной реформы,издав 21 сентября 1993 г. Указ № 1400 «О поэтапной кон-ституционной реформе в Российской Федерации», в ко-тором прямо заявил о неправомерных действиях предста-вительной власти по ущемлению его полномочий и по-пытках непосредственного осуществления функций ис-полнительной власти. Законодательные, распорядитель-ные и контрольные функции Съезда народных депутатови Верховного Совета прерывались до начала работы но-вого двухпалатного парламента Российской Федерации -Федерального Собрания, действующей в рамках принци-па разделения властей [26. Ст. 3597]. Таким образом, вер-тикаль представительной власти, действующая на основепринципа «полновластия Советов», в России была ликви-дирована, и осуществлена конституционная реформа,изъявшая часть функций у представительной власти впользу исполнительной.

Ключевые слова

органы государственной власти, исполнительная власть, администрации, субъекты Российской Федерации, public authorities, executive power, administration, subjects of the Russian Federation

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Ширко Татьяна ИвановнаНациональный исследовательский Томский государственный университетканд. ист. наук, нс научно-образовательного центра «Музей и культурное наследие»strelk-s@mail.ru
Всего: 1

Ссылки

Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местном хозяйстве в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16.
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2.
Травкин Н.И. Советской власти не может быть слишком много // Народная трибуна (Томск). 1990. 16 авг.
Шаталин С., Петраков Н., Явлинский Г. Программа «500 дней». М. : Яблоко: российская объединенная демократическая партия, 2007. URL: http://www.yabloko.ru/Publ/500/500-days.html
Попов Г.Х. Перспективы и реалии: О стратегии и тактике демократических сил на современном этапе // Огонек. 1990. № 51.
Габричидзе Б. Кабинет министров местного Совета: исполнительная власть в условиях демократии // Известия. 1990. 17 июля.
Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 17.
Проект Конституции РСФСР, подготовленный Конституционной комиссией в соответствии с постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 16 июня 1990 г. // Конституционный вестник. 1990. № 4.
РСФСР. Второй (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР, 27 нояб. - 15 дек. 1990 г. : стеногр. отчет : в 6 т. М. : Республика, 1992. Т. 3.
Закон РСФСР от 10 октября 1990 г. «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и их исполнительных органов в период проведения экономической реформы» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 19.
Закон РСФСР от 21 ноября 1990 г. «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 26.
Постановление Верховного Совета РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О мерах по обеспечению государственного управления народным хозяйством РСФСР при переходе к рыночной экономике» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 26.
Курасов В. Советуются Российские Советы // Известия. 1991. 24 янв.
РСФСР. Четвертый Съезд народных депутатов РСФСР, 21-25 мая 1990 г. : стеногр. отчет : в 3 т. М.: Республика, 1991. Т. 1.
Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22.
Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О статусе и структуре органов управления города Москвы - столицы РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17.
Московский комсомолец. 1991. 16 янв.
Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29.
Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 34.
Указ Президента РСФСР от 10 сентября 1991 г. «О частичном изменении Указа Президента РСФСР от 22 августа 1991 г.» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 40.
Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44.
Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 13.
Закон Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 1.
Постановление съезда народных депутатов 10 декабря 1992 г. «О главах администраций» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 50.
Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39.
 Формирование вертикали исполнительной власти в России в 1990-1993 гг.: региональный аспект | Вестн. Том. гос. ун-та. 2012. № 364.

Формирование вертикали исполнительной власти в России в 1990-1993 гг.: региональный аспект | Вестн. Том. гос. ун-та. 2012. № 364.

Полнотекстовая версия