Концептуальные подходы к определению направленности и оценки качествагосударственного и муниципального управления | Вестн. Том. гос. ун-та. 2012. № 364.

Концептуальные подходы к определению направленности и оценки качествагосударственного и муниципального управления

Рассмотрены концептуальные подходы к определению направленности и оценке качества территориального управления каккатегории в системе взаимодействия публичной власти, бизнеса и населения. Предложена оценка не текущих результатовработы органов власти, а степени удовлетворенности потребителей качеством и доступностью государственных имуниципальных услуг. Обоснована необходимость разработки эффективных организационных схем и оптимизациимеханизмов осуществления функций органов исполнительной власти местного самоуправления для реализации целейадминистративной реформы.

Conceptual approaches to definition of orientation and assessment of public administration quality.pdf Актуальность проблемы оценки качества управле-ния применительно к сфере государственного и муни-ципального менеджмента в России вызвана преобразо-ваниями в политической, социальной и экономическойсферах в ходе рыночных реформ. В процессе реформи-рования происходит постепенное переосмысление ро-ли, целей, задач и принципов государственного и му-ниципального управления в социально-экономическомразвитии страны. Это, в свою очередь, объясняется тем,что в условиях рыночной экономики формируетсятрехсекторная модель (частный, общественный и сек-тор некоммерческих организаций), в которой меняетсяхарактер отношений между участниками процесса раз-вития - иерархические связи уступают место взаимо-действию представителей различных секторов как рав-ноправных партнеров. Публичная власть при этом вы-ступает не только как институт управления, осуществ-ляющий регулирование экономических и социальныхпроцессов с помощью административных (надзор, кон-троль и т.д.) и рыночных (налогообложение, кредито-вание и т.д.) методов, но также как субъект экономиче-ской деятельности в сфере общественного сектора. Со-ответственно возникают новые требования к содержа-нию и качеству управленческой деятельности.Отраслевое управление уступает место комплекс-ному управлению территориями. Вместе с тем недоста-ток опыта управления в новой исторической ситуации,малочисленность современно мыслящих кадров управ-ленцев, рудименты старой социально-экономическойсистемы, дефицит ресурсной базы и другие объектив-ные факторы создают предпосылки возникновенияострых социальных проблем. Такая ситуация находитсвое негативное проявление прежде всего на уровнеместных сообществ, особенно сельских. На встрече сглавами сельских поселений Президент РФ В.В. Путинособо выделил проблему их жизнеспособности: «Сель-ские поселения и муниципальные районы практическиполностью зависят от помощи вышестоящих бюдже-тов. Собственные доходы более чем половины такихмуниципальных образований не превышают 30% вструктуре их бюджета. Цифра у нас есть соответству-ющая: у 8 009 из 18 954 сельских поселений собствен-ные доходы составляют от 10 до 30% доходной частибюджета, у 3 150 - менее 10%... Получается, на бумагесамоуправление на селе есть, а доходов, стимулов кразвитию территорий подчас нет» [1]. Особо остро этапроблема стоит в густонаселенных районах Юга Рос-сии, где количество сельских поселений исчисляетсясотнями. В большинстве современных исследованийпроблемы качества государственного и муниципально-го управления, особенно на уровне локальных террито-риальных систем, т.е. на уровне муниципальных обра-зований исследуются лишь с позиций поуровневогоразграничения полномочий между государственным,региональным и уровнем местного самоуправления.Действительно, это одна из серьезных проблем, кото-рая стала причиной проведения в начале 2000-х гг. ад-министративной реформы, которая продолжается досегодняшнего дня.Причины, вызвавшие необходимость проведенияадминистративной реформы, следующие:- дублирование функций (вертикальное, горизон-тальное) между органами исполнительной власти и,следовательно, значительные нерациональные расхо-ды. По данным Всероссийского мониторинга внедре-ния административных регламентов, избыточностьгосударственных функций, включая их дублирование,составляла 10%, административные регламенты охва-тывают лишь около трети функций (полномочий) фе-деральных и 2 550% - региональных органов власти.Накопленный массив регламентов в значительной ча-сти требует доработки и актуализации; так, преимуще-ственно 68,3% регламентов лишь систематизировалинормативное правовое регулирование без оптимизацииисполнения государственных функций и предоставле-ния государственных услуг, а 4,9% - ухудшили адми-нистративные процессы и процедуры. Статистика сви-детельствует о необходимости внесения изменений в47,47% действующих редакций административных ре-гламентов [2];- отсутствие оценок качества предоставленияобщественных благ и услуг, а также низкий уровеньудовлетворенности граждан и организаций. Отношениек местному самоуправлению самих граждан Россиихарактеризуют данные социологических опросов.Прежде всего следует отметить общую потерю довериянаселения к органам местной власти: в 2009 г. 56,2%населения не доверяли органам местного самоуправле-ния или были индифферентны к ним [3], а 37% населе-ния совершенно не доверяли представителям местнойвласти. В 2001 г. 54% населения считали, что властьдолжна быть поставлена под контроль общества, а в2011 г. - уже 60%. В то же время 64% полагают, чтовласть должна заботиться о людях, а 81% - что россий-ское общество не контролирует действия властей. Изчисла опрошенных в 2011 г. 61% считает, что за по-следние 12 лет состояние системы образования, здра-воохранения, транспортного и жилищно-комму-нального хозяйства ухудшилось, 21% - что осталосьбез изменений, 57% опрошенных не удовлетворенысистемой здравоохранения в целом, а 37% отмечают,что система образования и качество предоставлениямедицинских услуг ухудшилось; 56% респондентов неудовлетворены работой милиции в своем горо-де / районе [4];- высокие затраты денежных средств и времени по-лучателями государственных и муниципальных услуг,поскольку формы, методы и инструменты взаимодей-ствия органов исполнительной власти с получателямиуслуг не предполагали использование современныхинформационно-коммуникационных технологий, чтопрепятствовало повышению эффективности государ-ственного и муниципального управления;- низкое участие акторов муниципального управле-ния (органы исполнительной и представительной вла-сти и местное сообщество) в процессах самоуправле-ния по причине излишней концентрации и централиза-ции ресурсов и власти на государственном уровне(уровень РФ и субъектов РФ), что не позволяло в пол-ной мере обеспечить права и свободы граждан.Таким образом, результаты всероссийского монито-ринга и социологических опросов подтверждают со-храняющуюся актуальность проблемы обеспечениякачества государственного и муниципального управле-ния особенно на местном уровне, разработки механиз-ма и организационных схем его обеспечения.В связи с этим возникает особый интерес к изуче-нию современных подходов к проблеме качества госу-дарственного и муниципального управления в странах,где в условиях рыночной экономики достигнуты доста-точно высокий уровень благосостояния и высокое ка-чество жизни населения. Это поможет понять, на осно-ве каких теоретических концепций в целом ряде странбыли осуществлены административные реформы, поз-волившие обеспечить новое качество государственногои муниципального управления и решить двуединуюзадачу совершенствования механизмов конкурентногорынка и достижения экономического и социальногоблагополучия граждан.Источники разработки современных концепций ка-чества государственного и муниципального управлениялежат в экономических исследованиях, а также в ис-следованиях в области публичного управления и в об-ласти менеджмента качества.Среди экономических исследований следует выде-лить теории благосостояния, изучающие проблемыпроизводства общественных благ и способов их предо-ставления. Здесь можно выделить два принципиальныхподхода. Согласно первому общественное благо харак-теризуется неким показателем или целевой функцией,которая подлежит оптимизации. Согласно второму -это состояние, в некотором смысле наилучшее, с точкизрения индивидов. В качестве основной цели государ-ственного управления определяется достижение«наибольшего счастья наибольшему числу людей».Именно на основе теории благосостояния базировалисьтеория и практика государственного управления в рядеевропейских стран в послевоенный период.Один из известных разработчиков этой теорииВ. Парето считал, что повышение благосостояния мо-жет достигаться за счет совершенствования механизмаконкурентного рынка, когда первостепенное вниманиеуделяется максимизации индивидуального благососто-яния каждого человека. Индивидуальное благосостоя-ние служит основой общего благосостояния и позволя-ет достичь оптимума по В. Парето [5].Другой представитель этого направления А. Пигусчитал, что достижение общественного благосостояниянеобходимо оценивать с позиции всего общества, а неиндивида, и важным является вопрос относительнопринципов распределения общественного благосостоя-ния. А. Пигу доказал, что система прогрессивногоналогообложения и дотаций способствует росту обще-го благосостояния. Кроме того, государство должнозаниматься решением ряда вопросов по разрешениюконфликтов внутри общественного интереса, а именно,между выгодой текущего момента и интересами буду-щих поколений [6].Дж.М. Кейнс основное внимание уделял регулиру-ющей роли государства в экономике. В дальнейшемстали развиваться идеи социального контроля и регу-лируемого развития, начала формироваться концепция«государства благосостояния» (Л. Эрхард), когда однойиз важнейших функций государства стало вмешатель-ство в социальную и экономическую жизнь для обес-печения полной занятости, высокого уровня доходов истабильных цен, а также программ социальной под-держки непривилегированных слоев общества. Именнов соответствии с теорией Дж.М. Кейнса ответствен-ность государства распространяется до ответственно-сти общества за благосостояние граждан, и целью дея-тельности государства становится предоставление всемчленам общества юридических, политических и соци-альных прав путем справедливого распределения дохо-дов [7].В условиях рыночной системы в 50-е гг. XX в. в ФРГтеория социальной рыночной экономики Л. Эрхардабыла реализована посредством ряда экономических мер,направленных на повышение покупательной способно-сти населения. Основным принципом государственногоуправления стало: «чем выше жизненный уровень насе-ления, тем лучше условия для развития экономики».При этом важно подчеркнуть, что данная задача дости-галась только рыночными мерами государственногорегулирования (пошлины, налоги, кредитная политика ит.д.). Социальная рыночная экономика ФРГ впервыерассматривала рабочих как важных участников процессауправления предприятием [8].Концепция «государства благосостояния» получилараспространение во многих развитых странах. Приэтом общественное благосостояние правомерно ото-жествлялось с максимизацией благосостояния пре-дельно большого числа индивидов. Роль государствазаключалась в установлении контроля над бизнесом, всоздании эффективной системы налогообложения, га-рантированных доходов и т.д. Однако в дальнейшемстали накапливаться экономические и социальные про-блемы (снижение рождаемости, сокращение доли эко-номически активного населения и рост количестваграждан старших возрастов; рост бюджетного дефици-та и накопление внутренних и внешних государствен-ных долгов; рост безработицы, в т.ч. среди молодежи, иувеличение доли застойной безработицы). В связи сэтим все чаще стала звучать критика затратного харак-тера политики государства всеобщего благосостояния.Новый этап развития концепции благосостояния свя-зан с разработками таких авторов, как Д. Осборн,Т. Геблер и др., которые во главу угла поставили решениепроблемы качества государственного управления. Онисформулировали принципы обновленной системы госу-дарственного управления, среди которых главный - «пра-вительство не правит, а предоставляет услуги населе-нию», т.е. оно берет на себя роль производителя обще-ственных благ. Население выступает в роли потребителя,клиента, которому предоставляется право выбора. Самопонятие «клиент государственной организации» означаетнеобходимость обеспечить индивидуализированностьуслуг, повысить их качество, а следовательно, качествоуправления.Данная концепция получила название «новый пуб-личный менеджмент» (New public management - далееNPM), ориентированный на эффективность и результа-тивность процесса государственного управления вовсех его формах - экономической, социальной, органи-зационной [9]. Цепочка понятий качество - результа-тивность - эффективность стала ведущим принципомадминистративных реформ 80-90-х гг. прошлого века вбольшинстве развитых стран. Необходимость их про-ведения в целях модернизации государственного аппа-рата была вызвана растущим бюджетным дефицитом,сокращением доли активного населения, ростом безра-ботицы и постоянным повышением потребительскихожиданий населения не только относительно общихстандартов жизни, но и относительно стандартов обще-ственных услуг, оказываемых государством.В теории NPM представлены два направления:- экономическое: маркетизация, предусматриваю-щая сокращение состава и объема государственныхфункций, в том числе функций оперативного управ-ления, уменьшение нагрузки на бюджеты всех уров-ней. Функции по производству и предоставлению об-щественных благ, которые переданы на реализацию внегосударственный сектор, но являются значимыми,государство должно контролировать, чтобы обеспе-чить их выполнение по объему и качеству. Проводит-ся разграничение в структуре государственногоуправления политики регулирования, надзора и про-изводства услуг;- организационное: дебюрократизация, предпола-гающая проведение тотальной ориентации на произво-дительность и качество работ и услуг, а также новыекритерии эффективности деятельности системы госу-дарственного управления, ориентированного на каче-ство услуг и рентабельность.Используя базовые принципы корпоративногоуправления, было предложено не столько администри-ровать и управлять, сколько руководить политически-ми, экономическими и социальными процессами.Предлагалось сосредоточить внимание на функцииконтроля за количеством и качеством производства ипредоставления общественных благ, которые должныбыть переданы в некоммерческий сектор. Ключевымзвеном управления стали вопросы производительности,результативности, рентабельности и качества услуг,что в целом позволяло ставить задачу повышения эф-фективности государственного управления. С точкизрения теории организации были перемещены акцентыс вопросов собственно построения организации - госу-дарственных институтов - на их взаимодействие свнешней средой, что предопределяет оценку экономиии эффективности государственного управления с пози-ции и в терминах удовлетворения потребителя обще-ственных благ и услуг.Теория NPM также разрешает ряд проблем, в томчисле противопоставление категорий «администриро-вание» и «руководство». Руководить, по мнению раз-работчиков, - это скорее рулить, чем грести. Новыйхарактер публичного управления заключается в том,чтобы не оказывать общественные услуги самим, аумело направлять этот процесс, подключая силы и ре-сурсы сообщества. Не администрирование являетсяздесь необходимым, а налаживание взаимодействиямежду государством и обществом по удовлетворениюобщественных интересов. Руководство понимается каксистема кооперации общественных, государственных исмешанных структур для обеспечения удовлетворенияобщественных интересов и решения общественныхпроблем. Необходимо налаживать сети кооперативныхотношений, а не просто администрировать.Еще одной сложной проблемой является понижениероли управленческого контроля и одновременное разви-тие усовершенствованной отчетности, мониторинга имеханизмов ответственности. При этом к потребителюотносятся как к покупателю общественных благ, чтопредполагает осуществление государственного управле-ния, ориентированного на покупателя. В этом смыслеэффективность государственного управления обеспечи-вает удовлетворение общественных потребностей.Эти основные положения можно считать концепту-ально значимыми в содержательной трактовке качествагосударственного, т.е. публичного, управления. Имен-но на основе теории NPM были проведены реформы.Анализируя опыт и полученные результаты адми-нистративных реформ, проведенных во многих странах(США, Великобритания, Германия, Франция и т.д.) в80-90-е гг. прошлого века, следует признать, что тео-рия и практика NPM позволила в условиях механизмасвободной конкуренции сохранить индивидуальноеблагосостояние граждан как с точки зрения качестважизни, так и с позиции доступа к общественным услу-гам и благам. При этом государственное и муници-пальное управление стало менее затратным, былонацелено на достижение конкретных количественных икачественно измеримых результатов, обеспечиваловысокий уровень удовлетворенности граждан, получа-ющих общественные услуги и блага. В целом внедре-ние в практику NPM способствовало повышению эф-фективности государственного и муниципальногоуправления, ориентированного на качество услуг и ихрентабельность.Наряду с этим еще более актуальным является при-менение NPM на муниципальном уровне. Лауреат Но-белевской премии в области экономики 2009 г.Э. Остром, получившая ее за исследование экономиче-ской организации, особенно в части муниципальнойсобственности, обосновала необходимость применятьболее разнообразный набор политических формулиро-вок, чем «жесткие» понятия рынка и государства. Ис-следуя управление ресурсами общего доступа(common-pool recources) различными коллективнымипользователями (как правило в территориальных гра-ницах местных сообществ), Э. Остром доказала, чтотакие ресурсы, как местные дороги, жилищная инфра-структура, системы водоснабжения и т.п., значительномедленнее утрачивают свой потенциал развития илучше адаптируются к любым изменениям, нежелиобъекты, принадлежащие государству или отдельнымчастным лицам. Такая способность населения управ-лять имеющимися ресурсами через самоорганизациюоснована на реальном знании своей ситуации и воз-можности более полного учета местной специфики ина надежных (и зачастую недоступных или дорогих длягосударственных органов управления) информацион-ных ресурсах.Э. Остром выявила эффективные механизмы управле-ния благами общего пользования на уровне местных со-обществ, когда ни государство, ни рынок не демонстри-руют каких-либо значимых успехов. Вместе с тем многиесообщества уже задействовали институты, позволяющиедостаточно успешно управлять некоторыми ресурснымисистемами в долгосрочном периоде и при этом не похо-жие ни на государственные, ни на рыночные механизмы.Остром доказывает, что управлять общими ресурсамиуспешно могут те, кто ими пользуется. По ее мнению,будущее мировой экономики - в создании и развитииразного рода малых коллективных сообществ. Именноони являются наиболее эффективными субъектами хозяй-ствования в современных условиях [10].Еще одно направление в исследовании проблемыоценки качества управления необходимо выделитьсреди исследователей сферы бизнеса. К ним можноотнести таких разработчиков, как Э. Деминг, Дж. Джу-ран, П. Даккер, К. Исикава, Дж. Харрингтон, В. Шухарт идр. Понятие качества объекта с позиций его соответ-ствия требованиям потребителя сложилось именно вусловиях рыночной экономики. Для того чтобы судитьо качестве, недостаточно только данных о свойствахобъекта. Нужно учитывать и условия, в которых про-дукт будет использован [11]. По мнению Дж. ВанЭтингера и Дж. Ситтига, качество может быть выраже-но цифровыми значениями, если потребитель в состоя-нии группировать свойства в порядке их важности.Они считали, что качество - величина измеримая и,следовательно, несоответствие продукта предъявляе-мым к нему требованиям может быть выражено черезкакую-либо постоянную меру.На современном этапе можно выделить несколькоподходов к определению сущности категории «каче-ство». Согласно международному стандарту Междуна-родной организации по стандартизации ИСО под каче-ством понимается степень, с которой совокупностьсобственных характеристик объекта, услуги выполняеттребования потребителя [12]. Другой подход состоит втом, что качество определяется степенью расхождениямежду ожиданиями потребителей и их восприятиемпродукции. Воспринятое качество услуги определяетсякак соотношение ожиданий потребителя и восприятияполученной услуги. При таком понимании качествапровозглашается, что если вы превзошли ожиданияпотребителей, то у вас хорошее качество [13].В результате исследований Академии проблем каче-ства сформировалось концептуальное видение качествакак одной из фундаментальных категорий, определяю-щих образ жизни, социальную и экономическую осно-ву для успешного развития человека и общества. Такоевидение качества представляется достаточно емким иболее четко определяет значение задачи повышениякачества [14].В бизнесе традиционно качество управления рас-сматривается как степень соответствия субъектауправления установленным требованиям, способностьуправляющей системы обеспечивать достижение хо-зяйствующим субъектом установленных собственни-ком целей и целевых параметров (рост рыночной стои-мости бизнеса, увеличение доли рынка и т.д.). Удовле-творенность и лояльность потребителя рассматривает-ся лишь как инструмент реализации поставленных це-лей. В некоммерческом секторе понимание сущностикачества управления приобретает ряд особых характе-ристик, таких как:- потребителем общественных благ выступает всенаселение территории;- большая значимость характеристики воспринято-го качества;- практически абсолютная информационная асим-метрия;- ограниченность конкуренции;- внерыночный контроль со стороны граждан;- приоритет удовлетворения потребностей и ожи-даний получателей общественных благ и др.Можно предположить, что качество управления намуниципальном уровне должно содержать в себе учет испецифику потребностей местного сообщества. При этомнеобходимо учитывать, что в управлении территорией вразной степени принимают участие несколько субъектов.Безусловно, основными органами управления территори-ей являются органы законодательной и исполнительнойвласти. Но в процессе управления прямо или косвеннопринимают участие также граждане и формальные и / илинеформальные группы граждан этой территории.К сожалению, сегодня не сложилось общепринятогопонимания категории качества управления территори-ей, в границах которой проживает местное сообщество.Можно выделить две группы проблем, препятствую-щих пониманию сущности категории качества управ-ления территорией.1. Говоря о качестве управления территорией, ав-торы разделяют или объединяют разные уровни терри-ториального управления - муниципальное образова-ние, регион, государство:- качество государственного и муниципальногоуправления;- качество государственного управления;- качество муниципального управления;- менеджмент качества применительно к муници-пальному и региональному управлению.2. В исследованиях ряда авторов не проводится со-отнесение таких понятий, как «качество», «результа-тивность», «эффективность». К сожалению, именно вуказах Президента «Об оценке эффективности дея-тельности органов исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации» от 21.08.2012 г. № 1199 и от28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности дея-тельности ОМСУ городских округов и муниципальныхрайонов», а также распоряжении Правительства РФ№ 1313-р от 11.09.2008 г. была предпринята попыткаоценивать качество управления региональным и муни-ципальным образованием через понятие эффективно-сти, но фактически показатели скорее оценивают ре-зультативность управления. Такой подход к оценкекачества территориального управления также присут-ствует и в работах И.К. Головщинского, А.Г. Гричука идругих авторов [15, 16].В связи с этим существует необходимость уточнитьтакие ключевые понятия рассматриваемой проблемыкачества государственного (муниципального) управле-ния, как «результативность» и «эффективность». Резуль-тативность определяется международным стандартомИСО 9000:2000 как степень реализации запланирован-ной деятельности и достижения запланированных ре-зультатов. Поясняется, что результативностью можетсчитаться приведение в исполнение, достижение (сте-пень законченности действия), выполнение, проведение(степень исполнения) команды, обязанности (долга),назначения (цели), обещания. Эффективность, согласностандарту ИСО 9000:2000, - соотношение достигнутыхрезультатов и использованных ресурсов [12]. Даннаяточка зрения не противоречит высказываниям общепри-знанного специалиста в области качества Питера Друке-ра, который также указывал на различие этих терминов:результативность (effectiveness) означает «делать пра-вильные вещи» (doing the right things), а эффективность(efficiency) - «делать вещи правильно» (doing thingsright) [17].В.Н. Лексин считает, что эти понятия в управлениисоциально-экономическими системами содержательноотличаются от принятых в экономике. Применительнок деятельности органов исключительной власти он ре-комендует трактовку результативности как степенидостижения поставленных целей (ожидаемых результа-тов) деятельности какого-либо органа, выполнениякаждой его функции. Здесь не существенны ни затратына достижение поставленной цели, ни качественная(или содержательная) оценка этой цели, ни социаль-ные, политические или иные последствия; важны самрезультат и степень его достижения (полностью, ча-стично, на столько-то процентов, не выполнено). По-этому количественное и предельно конкретное выра-жение этого результата становится главным условиемоценки результативности.Под эффективностью этот автор предлагает пони-мать соотношение ресурсов и результатов управления(финансовых, кадровых, информационных и других) дои после проведенного административного преобразо-вания. Если тот же объем государственных (муници-пальных) функций и услуг обеспечивается с использо-ванием меньшего объема указанных ресурсов или теже ресурсы позволяют увеличить (ускорить, сделатьболее доступным) объем государственных функций иуслуг, то можно говорить о бесспорном повышенииэффективности государственного и местного управле-ния. Если же взаимозависимости административныхресурсов и результата не столь просты, то для оценкиэффективности потребуется проведение специальныхрасчетов с использованием методов аналогий или со-поставления разнокачественных характеристик резуль-тата и затрат [18].А.Г. Пopшнeв, профессор Государственного уни-верситета управления, эффективность определяет какуровень (степень) результативности в сопоставлении спроизведенными затратами. Эффективность менедж-мента отражает его результативность в достижениицелей управляемого объекта и обеспечении социально-экономического эффекта в сопоставлении с использо-ванными ресурсами и затратами на управление. Эко-номический смысл эффективности менеджмента - вобеспечении наибольшего экономического эффектапри данных ресурсах (затратах) на управление. Соци-альный смысл - в обеспечении наибольшего социаль-ного эффекта при данных ресурсах (затратах) науправление. По взаимодействию и соизмерению цели иконечного результата воспроизводственного процессасудят о результативности менеджмента как базовомусловии эффективности. Эффективным может бытьтолько результативный менеджмент [19].Отмечая различия эффективности власти в понима-нии в современной России (и других странах),Э. Маркравт утверждает, что применительно «к местно-му самоуправлению основным критерием эффективно-сти власти должна являться эффективность решениязадач местного самоуправления. Эффективность реше-ния местных (муниципальных) задач определяется вэкономическом плане доступностью, качеством и устой-чивостью предоставления соответствующих муници-пальных услуг, а в политическом - удовлетворенностьюлибо неудовлетворенностью населения действиями вла-сти и представляемыми услугами» [20. С. 5-6].Согласно подходу представителей Кубанской науч-ной школы местного развития, считающих, что эффек-тивность управления характеризует степень способно-сти и готовности управляющих структур создаватьмаксимально благоприятные условия для достижениякачественно нового уровня производства и предостав-ления локальных общественных благ для удовлетворе-ния потребностей населения, в это понятие включаетсяряд составляющих. Административная эффективностькак способность принимать качественные управленче-ские решения оценивается степенью соответствия це-лей и задач ожиданиям населения. Социальная эффек-тивность - способность обеспечивать реализацию приня-тых решений - оценивается как отношение достигнутыхкачественных и количественных результатов к потребно-стям местного сообщества [21. С. 12-13]. По мнению ав-торов, эффективность и результативность необходиморассматривать как важнейшие критерии качества госу-дарственного и муниципального управления.Таким образом, в ходе проведения муниципальной,бюджетной и административных реформ в России быларешена лишь часть намеченных задач. Как констатиро-валось во многих последних публикациях, главныецели реформ фактически еще не достигнуты, остаютсянерешенными еще много вопросов и проблем [18, 22,23]. В статье В.В. Путина «Демократия и качество гос-ударства» справедливо отмечается необходимость «пе-реходить к стандартам госуслуг нового поколения -основанным не на позиции исполнителя, а на позициипотребителя этих услуг - ...гражданина, который полу-чает справку» [24. С. 2].В стране существует жесткая централизация властии ресурсов, сформировавшаяся в России в последниедесятилетия. Органы местного самоуправления всеболее встраиваются в вертикаль государственной вла-сти, являясь, по сути, ее нижним уровнем. Несомненно,развитие местного самоуправления, являющегося про-явлением местной демократии, децентрализации вла-сти и развития гражданского общества, в таких услови-ях находится в определенном противоречии с суще-ствующим направлением реформирования публичнойвласти. И это противоречие проявляется как в государ-ственной политике, так и в повседневной практике му-ниципального управления.Для дальнейшего развития различных форм местно-го самоуправления необходимо устранить противоре-чия между:- негосударственным характером деятельностиместного самоуправления и фактическим исполнениеморганами самоуправления преимущественно государ-ственных социальных и иных обязательств перед граж-данами;- теоретически предполагаемой максимальной бли-зостью муниципальных органов к населению и факти-ческим отсутствием структур самоуправления науровне улицы, квартала, микрорайона, т.е. там, где са-моуправление может решать свои задачи с наибольшейэффективностью;- острой необходимостью внедрения современныхметодов управления городами и другими населеннымипунктами и столь же острым дефицитом обученных иподготовленных для этих целей кадров;- теоретическими представлениями о самоуправлениикак о наиболее полном воплощении народовластия и фак-тическим непубличным характером деятельности муни-ципальных органов, существующими препятствиями длянепосредственного участия граждан в управлении.Без разрешения этих противоречий в поуровневомразграничении властных полномочий трудно вестиречь о применении концепции качества в муниципаль-ном управлении, а тем более достижении основныхцелей административной реформы на 2011-2013 гг.(утвержденной распоряжением Правительства РФ от10.06.2011 г. № 1021-р), основные идеи которой связа-ны со снижением административных барьеров, повы-шением качества и доступности государственных имуниципальных услуг на основе применения эффек-тивных организационных схем и оптимизации меха-низмов осуществления функций органов исполнитель-ной власти местного самоуправления. Принцип обес-печения доступности услуг и признания приоритетнойзначимости потребителя услуг может остаться очеред-ной декларацией.

Ключевые слова

муниципальная реформа, оценка качества, местное самоуправление, качество государственного и муниципального управления, municipal reform, quality assessment, local government, quality of public administration

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Авдеева Татьяна Т.Кубанский государственный университет (г. Краснодар)
Решетняк Татьяна А.Кубанский государственный университет (г. Краснодар)
Всего: 2

Ссылки

Выступление В.В. Путина на II Всероссийский форум сельских поселений 10 июня 2011 года в Саранске // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://government.ru/docs/15547/ (дата обращения: 21.09.2012).
Кузьминов Я.И. Всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов: срез качества государственных услуг. М. : ГУ-ВШЭ, 2009. 9 с.
Миронов Н. Местные сообщества и местная власть: доверие или отчуждение // Федерализм. 2009. № 1.
Ежегодный сборник - 2011 // Официальный сайт «Левада-Центр». URL: http://www.levada.ru (дата обращения: 21.08.2012).
Pareto V. On the Economic Phenomenon. International Economic Papers. L., 1953. № 3. P. 184.
Pigou A.C. The Economics of Welfare. L., 1920.
Кейнс Дж.М. Общая теория занятости, процента и денег. М., 1978.
Эрхард Л. Благосостояние для всех. М. : Начала-Пресс, 1991. С. 331.
Osbome D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. N.Y. : A Plume Book, 1992.
Элинор Остром. Управляя общим: эволюция институтов коллективных действий. М. : ИРИСЭН, Мысль, 2010. 448 с.
Гличев А.В. и др. Прикладные вопросы квалиметрии. М. : Изд-во стандартов, 1983.
ГОСТ Р ИСО 9000-2000. Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь. М. : Изд-во стандартов, 2001.
Gronroos C. A Service Quality Model and its Marketing Implications // European Journal of Marketing. 1984. Vol. 18, № 4.
Управление качеством : учеб. / под ред. С.Д. Ильенковой. М. : ЮНИТИ, 1998.
Головщинский К.И. Результаты мониторинга качества государственного управления на региональном уровне // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации : материалы 4-й ежегодной Междунар. конф. факультета государственного управления МГУ им. М.
Гричук А.Г. К вопросу об эффективности муниципального управления. СПб. : Чиновник, 2004. № 3(31).
Друкер П.Ф. Управление в обществе будущего. М. : Вильямс, 2007. 320 с.
Лексин В.Н. Качество государственного управления: возможность объективных оценок // Проблемный анализ и государственно- управленческое проектирование. 2009. № 5. С. 100-109.
Поршнев А.Г., Разу М.Л., Тихомирова А.В. Менеджмент. Теория и практика в России. 2-е изд., перераб. и доп. М. : ФБК-Пресс, 2003. 528 с.
Маркварт Э. Хозяйственная деятельность муниципальных образований. Пермь : Пермский институт муниципального управления, 2010. 168 с.
Арумова Е.С. Организационные схемы и механизмы межмуниципального сотрудничества : автореф. дис. ... канд. экон. наук. Краснодар, 2012. 27 с.
Путин В.В. Регионы должны активнее передавать налоги в местные бюджеты // Муниципальная власть. 2012. № 3. С. 4-7.
Бабун Р. Итоги муниципальной реформы и проблемы развития местного самоуправления в России // Муниципальная власть. 2011. № 6. С. 61-70.
Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. № 20/П (4805). 06.02.2012.
 Концептуальные подходы к определению направленности и оценки качествагосударственного и муниципального управления | Вестн. Том. гос. ун-та. 2012. № 364.

Концептуальные подходы к определению направленности и оценки качествагосударственного и муниципального управления | Вестн. Том. гос. ун-та. 2012. № 364.

Полнотекстовая версия