On the Relationship Between the Prosecutor’s Supervision Over the Observance of Entrepreneurs’ Rights in the Implementat.pdf Часть 5 ст. 129 Конституция РФ определяет, что полномочия, организация и порядок деятельности отечественной прокуратуры определяются федеральным законом. Статья 1 Закона о прокуратуре устанавливает такие направления прокурорской деятельности, как прокурорский надзор, уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования, участие в рассмотрении дел судами, участие в правотворческой деятельности. При этом распространено мнение, что фактическое содержание современной прокурорской деятельности не исчерпывается указанными направлениями. По мнению большинства ученых, конкретный перечень направлений деятельности современной российской прокуратуры включает в себя прокурорский надзор [1, с. 5; 2, с. 152], уголовное преследование [3, с. 10], поддержание государственного обвинения [4, с. 72], участие в рассмотрении дел судами [5, с. 27], координацию деятельности иных правоохранительных органов по борьбе с преступностью [6, с. 13], процессуальный контроль [7, с. 23-26] и руководство деятельностью дознания [8], а также осуществление правотворческой [9, с. 30], профилактической [10, с. 55] и правозащитной [11] деятельности. В литературе высказываются различные мнения, какие из них считать основными, а какие - прочими. Наибольшее распространение получили взгляды на основные направления как на функции прокуратуры. При этом само понятие «функции прокуратуры» также достаточно дискуссионно. К примеру, одни ученые под функцией прокуратуры понимают отдельный вид ее деятельности [12, с. 26]. Другие включают это понятие либо саму деятельность [13, с. 27; 14, с. 9; 15, с. 8], либо ее часть [16, с. 34]. Третьи - лишь основное направление деятельности прокуратуры [17]. Критерии выделения также различны: задачи, стоящие перед прокуратурой [16, с. 59], или обязанности, возложенные на нее [18, с. 155; 19, с. 116], ее предназначение [20], или же характер отношений с поднадзорными органами и учреждениями [21, с. 113]. Представляется, что под функциями прокуратуры следует понимать основные направления прокурорской деятельности, обусловливаемые возложенными на нее обязанностями и правами, предоставленными прокуратуре для достижения стоящих перед нею целей и задач. При этом функции (основные направления), как справедливо отмечается в литературе, должны занимать значительный удельный вес в общем объеме деятельности органа и отражать его сущность, продиктованную национальными традициями функционирования прокурорских органов [22, с. 42]. С учетом поддержанного подхода современную прокурорскую деятельность можно разделить на функции (основные направления) и прочие направления деятельности. Вопрос о количестве и содержании конкретных функций современной прокуратуры также спорен. Например, В.Г. Бессарабов к функциям прокуратуры относит: надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации; уголовное преследование; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в рассмотрении дел судами; участие в правотворческой деятельности; международное сотрудничество с соответствующими органами других государств и международными организациями [23, с. 23]. А.Ю. Винокуров добавляет к ним (называя их «направлениями») рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений граждан, участие в профилактической работе [24, с. 35]. Н.Н. Карпов дополняет их участием в заседа- А.Ю. Мариничева 82 ниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления [25] и т.п. Отталкиваясь от предложенных в литературе критериев (обязательное законодательное закрепление, основной характер и отражение социального предназначения прокуратуры) [17, с. 29; 22, с. 43; 26, с. 73], актуальный перечень функций (основных направлений деятельности) прокуратуры следует ограничить прокурорским надзором, уголовным преследованием, участием в рассмотрении дел судами и координацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Прочую прокурорскую деятельность - рассматривать в качестве иных направлений прокурорской деятельности, включающих в себя: участие прокурора в административно-юрисдикционной деятельности, рассмотрение и разрешение обращений в органах и организациях прокуратуры, профилактическую и правотворческую деятельность. Прокурорский надзор за соблюдением прав предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов в различной степени пересекается с каждым из указанных направлений, поскольку охрана, защита и обеспечение прав предпринимателей при реализации государственных и муниципальных контрактов силами прокуратуры обеспечивается не только в рамках надзорной деятельности. Практически все без исключения другие направления прокурорской деятельности в тех или иных случаях либо предшествуют надзору, либо сопутствуют ему, либо следуют за ним. Более того, в некоторых случаях такая взаимосвязь носит неизбежный, юридически предопределенный характер, является предусмотренным законом процессуальным сопровождением или продолжением надзора. Например, если в процессе надзора за соблюдением прав предпринимателей при реализации государственных и муниципальных контрактов выявляются факты, дающие основание для возбуждения дела об административном правонарушении, которое впоследствии рассматривается судом, прокурор вступает в судебный процесс, что уже выходит за рамки чисто надзорной деятельности, но является ее процессуальным продолжением. В этом плане прокурорский надзор за соблюдением прав предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов можно понимать в широком смысле как прокурорскую деятельность, направленную на обеспечение прав предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов, реализуемую во всех направлениях современной прокурорской деятельности. Однако степень ее выраженности может быть различна: в одних направлениях обеспечение правового положения выражено более рельефно, в других - менее. Наиболее заметно прокурорский надзор за соблюдением прав предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов соотносится с иными направлениями прокурорского надзора в рамках общего надзора. В этой связи отчасти справедливым можно признать, что разграничение многих направлений прокурорского надзора за исполнением законов в предпринимательской и экономической деятельности в значительной мере условно [27]. Однако, несмотря на это, прокурорский надзор за соблюдением прав предпринимателей в данной сфере все же следует рассматривать как самостоятельное направление в рамках общего надзора прокуратуры. Наличие обособленной нормативно-правовой базы, специфика и большая общественная значимость публичной закупочной деятельности позволяют выделить данное направление среди прочих «экономических» направлений в рамках общего прокурорского надзора. В специальных отраслях данный вид надзора практически не выражен, поскольку их основное значение как раз и заключается в обеспечении законности деятельности специальных поднадзорных лиц - следователей, дознавателей, администрации мест принудительной изоляции и судебных приставов - без учета специфики иных участников поднадзорной деятельности. Одной из основных функций современной прокуратуры является уголовное преследование, содержание которого раскрывает уголовно-процессуальное законодательство. Ранее в юридической науке уголовное преследование рассматривалось в качестве производной от прокурорского надзора функции [28, с. 8; 29, с. 46]. Современное состояние правового регулирования прокурорской деятельности едва ли позволяет сделать такой вывод. В этой связи представляется возможным разделить позиции ученых, предлагающих рассматривать данную функцию в качестве самостоятельной дополнительной функции отечественной прокуратуры [30, с. 12]. Согласно действующему законодательству (ч. 2 ст. 21, п. 2 ч. 2 ст. 37, п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК РФ, ч. 2 ст. 22, ч. 2 ст. 27 Закона о прокуратуре), в случае выявления признаков преступления по результатам прокурорской проверки соблюдения прав предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов прокурор вправе вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в органы предварительного расследования для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. В этом случае теоретически результаты прокурорской деятельности в рамках надзора могут послужить поводом для возбуждения уголовного дела, однако едва ли можно делать вывод о перерастании надзорной функции в функцию уголовного преследования. Во-первых, направление материалов с необходимостью не повлечет автоматического решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Более того, п. 2. ч. 2 ст. 37 УПК РФ предусматривает вынесение мотивированного постановления прокурора. Это значит, что следователь или дознаватель при рассмотрении поступивших из прокуратуры материалов должны дать свою личную оценку изложенным обстоятельствам, в том числе оценить мнение прокурора о наличии признаков преступления. По результатам этой оценки принимается соответствующее решение, которое может не совпасть с мнением вынесшего мотивированное постановление прокурора. Во-вторых, содержание полномочий прокурора, предусмотренных уголовно-процессуальным законом, О соотношении прокурорского надзора за соблюдением прав предпринимателей 83 позволяет сделать вывод о том, что прокурорская деятельность в стадии возбуждения уголовного дела исчерпывается лишь специальным надзором и не охватывается содержанием прокурорского уголовного преследования. Соответственно, даже положительное решение вопроса о возбуждении уголовного дела на основании представленных прокурором материалов, содержащих признаки преступления, не означает «трансформации» прокурорского надзора в уголовное преследование. Этот вывод также подтверждается анализом положений Закона о прокуратуре, регулирующего непосредственное осуществление прокурорского надзора: ни одна из норм этого закона не предусматривает конкретных правовых средств по направлению материалов, свидетельствующих о наличии признаков преступления, в органы предварительного расследования. Так, ч. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре лишь закрепляет возможность прокурора требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности. В свою очередь, ч. 2 ст. 27 также содержит лишь общую норму, устанавливая, что при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. В-третьих, основное содержание прокурорского уголовного преследования на досудебных этапах уголовного процесса связано с утверждением результатов предварительного расследования. Некоторые авторы прямо связывают начало непосредственного осуществления прокурором функции уголовного преследования с утверждением прокурором обвинительного заключения (акта, постановления) [22, с. 89]. В этом случае вполне очевиден существенный временной разрыв между моментом направления материалов для решения вопросов о возбуждении уголовного дела и моментом утверждения результатов предварительного расследования уголовного дела, возбужденного на основании представленных прокуратурой материалов. Различна также и деятельность прокурора в первом и во втором случаях. Анализ практики показывает, что показатель возбуждения уголовных дел по результатам прокурорских проверок соблюдения прав предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов крайне невелик. Так, в Томской области с 2015 по 2018 г. включительно было возбуждено всего 13 уголовных дел по обращениям о нарушении прав предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов, в Кемеровской области соответственно за рассматриваемый период - 19, а в Новосибирской области - 10. В этой связи представляется, что прокурорский надзор за соблюдением прав предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов в меньшей степени соотносится с функцией уголовного преследования, осуществляемой прокуратурой. Координация деятельности иных правоохранительных органов по борьбе с преступностью, по мнению большинства ученых, также относится к основным направлениям прокурорской деятельности - функциям. В литературе ее определяют либо в качестве самостоятельной функции, либо в качестве производной от уголовного преследования или прокурорского надзора. Представляется, что координационная прокурорская деятельность все же в большей степени связана с прокурорским надзором за исполнением законов. Некоторые нарушения закона о контрактной системе в сфере государственных и муниципальных закупок выявляются в том числе правоохранительными органами в ходе исполнения ими своих непосредственных обязанностей. Однако в сфере надзора за соблюдением прав предпринимателей данное направление выражено менее рельефно в силу специфики предпринимательской деятельности. Принцип осуществления «на свой страх и риск» на паритетных началах с другими участниками экономической и предпринимательской деятельности предполагает формирование предпринимателями самостоятельной активной позиции по обеспечению, охране и защите своих прав и законных интересов. В этой связи деятельность иных субъектов, включая правоохранительные органы, по обнаружению фактов нарушения прав в данной сфере сведена к минимуму. Предприниматель сам делает вывод о том, нарушены ли его права и в каком порядке осуществлять их защиту и восстановление. Единственное исключение составляют случаи нарушения конституционных основ предпринимательства или же умышленного преступного нарушения основных конституционных прав, направленных на обеспечение свободы конкуренции и предпринимательской деятельности. В этом случае координационные методы и формы работы будут способствовать повышению эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав предпринимателей в сфере государственных и муниципальных контрактов. Анализ практики показывает, что в ходе координационной деятельности за рассматриваемый период не было обращено соответствующего внимания ни на один случай нарушения прав предпринимателей в рассматриваемой области. Однако часто результатом координационной деятельности становится направление материалов в правоохранительные и иные органы по фактам нарушения законов. К примеру, в Томской области межведомственной рабочей группой, состоящей из представителей правоохранительных органов региона, реализованы мероприятия по информированию Росфинмониторинга по Сибирскому федеральному округу о возможных нарушениях закона при осуществлении закупок, осуществленных для государственных нужд учреждениями здравоохранения [31]. Таким образом, координация деятельности иных правоохранительных органов, так же как и уголовное преследование, в меньшей степени обусловливается прокурорским надзором за соблюдением прав предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов. Статья 35 Закона о прокуратуре устанавливает, что прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными А.Ю. Мариничева 84 законами. В литературе участие прокурора в рассмотрении дел судами рассматривается в качестве одной из основных функций прокуратуры [32, с. 15] или же в качестве производной от прокурорского надзора функции [28, с. 8]. С учетом того, что участие прокурора в суде в большинстве случаев обусловливается предварительной надзорной деятельностью, второй подход представляется более предпочтительным. С одной стороны, активная позиция предпринимателей по отстаиванию нарушенных прав предполагает судебный порядок защиты в качестве основного, с другой - обусловливает меньшую степень вовлеченности иных субъектов в выявление, обеспечение, охрану, защиту и восстановление нарушенных прав предпринимателей. В этом случае логично предположить, что инициирование судебных производств по результатам прокурорских проверок соблюдения прав предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов должно быть крайне редко. Как показывает практика, с 2015 по 2018 г. в Томской области органами прокуратуры в суды было направлено 15 исков, в Кемеровской области - 20 исков, а в Новосибирской области - 41. Наряду с основными направлениями деятельности -функциями - отечественная прокуратура также реализует иные направления деятельности, в числе которых -возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования. Одни авторы включают это направление в прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации [33, с. 43], другие рассматривают как часть отдельного направления прокурорской деятельности, участия прокурора в административной деятельности, - прокурорское административное преследование [22, с. 138]. Представляется, что участие прокурора в административно-юрисдикционной деятельности следует считать дополнительным направлением прокурорской деятельности, производным от прокурорского надзора. Согласно ст. 25 Закона о прокуратуре, ст.ст. 25.11, 28.1, 28.4 и других КоАП РФ, прокурор имеет право возбуждать административное производство путем вынесения соответствующего постановления. По своей правовой природе данное постановление приравнивается к протоколу об административном правонарушении. Статья 28.4 КоАП РФ устанавливает две категории дел: дела об административных правонарушениях, возбуждаемые исключительно по постановлению прокурора, и прочие дела этой категории, производство по которым может быть возбуждено в том числе по постановлению прокурора. При этом в литературе нет единства, в каких случаях прокурор вправе возбуждать производство во втором случае. Большинство авторов, основываясь на том, что закон указывает на любое правонарушение, полагают, что прокурор уполномочен осуществлять административное преследование по любому правонарушению, о котором ему стало известно. Другие - по любому правонарушению, о котором ему стало известно в ходе надзорной деятельности и при условии охвата деятельности субъекта, подлежащего административной ответственности, предметом прокурорского надзора [34]. Третьи - по любому административному правонарушению, о котором ему стало известно в ходе проверочной деятельности [12, с. 630]. Последняя позиция, поддерживаемая Генеральной прокуратурой РФ, представляется более предпочтительной. Прокурорский надзор за соблюдением прав предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов представляет собой одно из направлений прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономической и предпринимательской деятельности в рамках общего надзора. В этой связи его осуществление может обусловливать в том числе возникновение административного прокурорского преследования. При этом производство может быть возбуждено как в результате непосредственного обнаружения прокурором признаков административного правонарушения по итогам надзорной деятельности, так и по результатам рассмотрения обращений индивидуальных предпринимателей или иных лиц в органах прокуратуры. Так, в период с 2015 по 2018 г. силами соответствующих прокуратур были привлечены к административной ответственности за нарушение прав предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов в Томской области 629 человек, в Кемеровской области - 101 человек, в Новосибирской области - 493 человека. Одним из важных направлений служит профилактическая прокурорская деятельность. Помимо Закона о прокуратуре, правовое регулирование этого вида деятельности осуществляется также иными федеральными законами: Федеральным законом РФ № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», Федеральным законом РФ № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом РФ № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативно -правовых актов и проектов нормативно-правовых актов». Данные направления в полной мере обусловлены прокурорским надзором. Из них наибольшую актуальность представляет профилактика коррупции. Поскольку реализация государственных и муниципальных контрактов напрямую связана с использованием бюджетных средств, существуют риски коррупционных проявлений, выражающиеся в виде коррупциогенных факторов, содержащихся в том числе в проектах нормативно-правовых актов. В этой связи Генеральный прокурор РФ в Приказе от 29 августа 2014 г. № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции» особо обратил внимание на необходимость проверки соблюдения законодательства в контрактной сфере на системной основе и принятия исчерпывающих мер превентивного характера для обеспечения прозрачности и эффективности деятельности в сфере закупок [35], тем самым дополнительно обеспечив соблюдение прав индивидуальных предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов силами прокурорского надзора. Статья 9 Закона о прокуратуре возлагает на прокуроров обязанность участвовать в правотворческой деятельности. Согласно Приказу Генерального проку- О соотношении прокурорского надзора за соблюдением прав предпринимателей 85 рора РФ № 144 от 17 сентября 2007 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшения взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления», одним из основных элементов правотворческой деятельности прокуратуры служит правовой мониторинг состояния законодательства и правоприменительной практики в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов. Мониторинг представляет собой одно из эффективных информационно-аналитических средств повышения качества надзорной и иной прокурорской деятельности. Практически он необходим для более обоснованного применения мер прокурорского реагирования и принятия решений при осуществлении надзора за соблюдением прав предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов. К примеру, в результате проведенного органами прокуратуры г. Стрежевого Томской области мониторинга было выявлено нарушение сроков направления в уполномоченный на ведение реестра контрактов орган сведений о приемке и оплате товаров, работ, услуг в рамках контрактов, исполненных в 2017 г. [31], что повлекло за собой нарушение имущественных прав заказчиков - индивидуальных предпринимателей, выразившееся в несвоевременном получении оплаты за проведенные работы. Виновный в данном нарушении директор МОУ «СОШ № 3» был привлечен к административной ответственности по ч. 4 ст. 7.29.3 КоАП РФ. Другим примером может служить принятие прокуратурой Томской области в целях предупреждения незаконного нормотворчества в рамках мониторинга мер, выразившихся в недопущении принятия постановления Администрации Томской области «Об утверждении порядка заключения специальных инвестиционных контрактов в Томской области», которое в нарушение Федерального закона РФ № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» лишало индивидуальных предпринимателей права на заключение названных контрактов и, как следствие, на получение мер государственной поддержки [36]. Следующим важным направлением прокурорской деятельности служит рассмотрение и разрешение обращений в органах прокуратуры. Не будучи самостоятельным, оно органически связано со всеми прочими видами прокурорской деятельности, поскольку одновременно служит как предпосылкой, так и одним из основных методов их реализации, включая прокурорский надзор за соблюдением прав предпринимателей в сфере государственных и муниципальных закупок. Так, за период с 2015 по 2018 г в прокуратуру Томской области поступило 225 обращений о нарушении прав предпринимателей, из которых 61 (27%) были признаны обоснованными, при этом 50 из них касались нарушения прав предпринимателей в сфере государственных и муниципальных закупок, 13 (26%) из которых были удовлетворены органами прокуратуры Томской области. За этот же период в прокуратуру Кемеровской области поступило 412 обращений о нарушении прав предпринимателей, 85 (примерно 20%) были признаны обоснованными, при этом 41 обращение касалось нарушения прав предпринимателей в рассматриваемой сфере, из которых 14 (34%) были удовлетворены органами прокуратуры Кемеровской области. В Новосибирской области эти показатели за соответствующий период составили: 379 обращений о нарушении прав, из которых 68 (около 18%) обоснованы; 71 обращение касалось нарушения прав предпринимателей в сфере государственных и муниципальных закупок, при этом 24 (33%) удовлетворено органами прокуратуры Новосибирской области. Таким образом, рассмотрение и разрешение обращений в органах прокуратуры напрямую связано с осуществлением прокурорского надзора за соблюдением прав предпринимателей. Подводя итог, можно заключить, что прокурорский надзор за соблюдением прав предпринимателей в сфере государственных и муниципальных закупок в той или иной степени связан практически со всеми направлениями прокурорской деятельности. В наименьшей степени - с уголовным преследованием и координацией деятельности иных правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Более тесна его связь с участием в рассмотрении дел судами, прокурорским административным преследованием, профилактикой коррупции, мониторингом правотворческой и правоприменительной среды, а также рассмотрением и разрешением обращений.

Скачать электронную версию публикации