On Determining the Sources of the Penal Legislation of Russia.pdf В условиях развития демократического общества и правового государства (ст. 1 Конституции РФ) определение законодательных основ его функционирования приобретает особую актуальность и значимость. Это касается и сферы исполнения уголовных наказаний, источники законодательного регулирования которой до сих пор составляют предмет различных дискуссий в науке уголовно-исполнительного права и практике его применения. Указанное обстоятельство порождает возникновение не только ряда теоретических (например, связанных с определением пределов уголовноисполнительного регулирования), но и практических проблем. К последним, в частности, можно отнести определение и последующее преодоление, восполнение или устранение пробелов, коллизий и других недостатков именно уголовно-исполнитель-ного, а не иных отраслей законодательства (том числе - криминального цикла). В настоящее время проблема определения источников уголовно-исполнительного законодательства обусловлена рядом причин. Во-первых, семантической многозначностью самого слова «источник», под которым в юридических словарях понимается «то, что дает начало чему-либо, откуда исходит что-нибудь; вообще всякое начало или основание, причина, либо исходная точка; письменный документ, используемый в научном исследовании» [1. С. 145]. Во-вторых, исторически сложившимся в общей теории права пониманием источников права в материальном (как причины и условия) и формально-юридическом (нормативные акты, договоры, судебная практика и др.) смысле. В-третьих, двойственным пониманием законодательства (в узком и широком смысле слова) в уголовно-исполнительной науке, обусловленным сложившимся еще в прошлом веке несоответствием между легальным определением границ исправительно-трудового законодательства в ч. 2 ст. 2 ИТК РСФСР 1970 г.3. Различное смешение указанных категорий между собой приводит к тому, что в науке уголовноисполнительного права и практике его применения, несмотря на установленный более двадцати лет назад отраслевым Кодексом узкий подход к определению системы уголовно-исполнительного законодатель-ства4, к источникам рассматриваемой законодательной отрасли отдельные авторы относят не только федеральные законы, но и иные нормативные правовые акты (в том числе Конституцию РФ, подзаконные нормативные правовые акты), а также судебную практику (например, в виде Определения Конституционного суда РФ) и акты применения норм права. Представляется, что такой подход не только не учитывает требования ч. 1 ст. 2 УИК РФ, но и противоречит принципу разделения властей, при котором судебные органы не могут создавать нормы права. В связи с чем под источником уголовно-исполнительного законодательства следует понимать не просто исходный документ, в котором содержатся общие для отрасли законодательства (и права) принципы, либо документ, используемый в научном исследовании, а собственно уголовно-исполнительные нормы (регулирующие именно уголовно-исполнительные, а не иные, тесно с ними связанные отношения), содержащиеся в принятом высшим законодательным органом (Федеральным собранием РФ) нормативном правовом акте (федеральном законе). Отсюда вряд ли обоснованно и целесообразно, например, относить к источникам уголовноисполнительного законодательства (собственно, как и уголовно-исполнительного права) Конституцию РФ, поскольку таковая не содержит в себе уголовноисполнительных норм и не направлена на регулирование отношений в сфере исполнения наказаний. То же самое можно сказать и о международных правовых актах, которые действуют напрямую (как и Конституция РФ) в случае противоречия им отдельных уголовно-исполнительных норм. В настоящее время, исходя из смысла и содержания ч. 1 ст. 2 УИК РФ, в систему уголовно-исполнительного законодательства помимо самого отраслевого Кодекса входят и иные федеральные законы. Причем, как справедливо отмечает В. А. Уткин, допуская возможность действия в сфере исполнения уголовных наказаний иных федеральных законов, Кодекс не конкретизирует, какие именно законы (полностью либо их отдельные части) отнесены либо в будущем могут быть отнесены к уголовноисполнительным [2. С. 138]. Указанное обстоятельство породило полемику в научной и учебной литературе среди ученых, всю палитру мнений которых можно разделить несколько групп. Ряд авторов при рассмотрении источников уголовно-исполнительного законодательства помимо Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации упоминают лишь Закон Российской Федерации от 21.07.1993 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (далее Закон от 21.07.1993) [3. С. 109], демонстрируя достаточно узкий (и, на наш взгляд, весьма неоправданный) подход к определению системы уголовно исполнительного законодательства. Другая часть ученых подходит к решению данного вопроса несколько шире, относя к источникам данной отрасли законодательства (помимо вышеперечисленных двух нормативных правовых актов): - ФЗ № 229 от 14.09. 2007 «Об исполнительном производстве», ФЗ № 118 от 21.07.1997 «Об органах принудительного исполнения Российской Федерации», ФЗ № 76 от 10.06.2008 «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (далее Закон об общественном контроле), а также ФЗ № 64 от 06.04.2011 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее Закон об административном надзоре) [4. С. 37]; - ФЗ 103 от 15.07.1995 «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (далее Закон о содержании под стражей) [5. С. 246; 6. С. 41]; - Основы законодательства РФ «Об охране здоровья граждан» (ст. 29), Закона РФ «О воинской обязанности и военной службе» (ст. 23, 34, 48, 51), Закон РФ «Об образовании» (ст. 19, 50) и другие нормативные правовые акты [7. С. 73]. Между тем анализ предмета уголовно-исполнитель- ного правого регулирования и системы источников уголовно- исполнительного законодательства позволяет сделать вывод, что часть из рассмотренных нами выше позиций не только носит весьма спорный характер, но и противоречит общим положениям отраслевого Кодекса (в частности, установленным ч. 1 и ч. 2 ст. 2 Уголовно-исполнительного кодекса РФ соответственно). Так, вряд ли можно согласиться с мнением ученых, которые относят Закон об административном надзоре и Закон о содержании под стражей к источникам уголовно-исполнительного законодательства, поскольку их содержание не охватывается предметом регулирования последнего (ч. 2 ст. 2 УИК РФ)5 и не связано с процессом исполнения (отбывания) уголовных наказаний. То же самое можно сказать о законах РФ «О воинской обязанности и военной службе», «Об образовании», «Об оперативно-розыскной деятельности» и большинстве других бланкетных законов (к которым отсылает УИК РФ). Указанные нормативные акты, как справедливо отмечает Ф. В. Грушин, хотя и закрепляют специфику правового положения осужденных, однако направлены на регулирование других сфер общественных отношений, следовательно, относятся к иным отраслям законодательства [9. С. 70]. Достаточно спорной представляется и позиция авторов, которые относят к источникам рассматриваемой отрасли законодательства, помимо самого Кодекса, многочисленные законы, которые не только вносят в него изменения и дополнения, но и которым он был введен в действие. В частности, речь идет о ФЗ № 2 от 08.01.1997 «О введении в действие Уголовно исполнительного кодекса Российской Федерации» (далее ФЗ № 2 от 08.01.1997), ФЗ № 177 от 28.12.2004 «О введении в действие положений УК РФ и УИК РФ о наказании в виде обязательных работ» (далее ФЗ № 177 от 28.12.2004) и др. Пока данные нормативные акты находятся вне Кодекса (т.е. не введены в действие), -справедливо отмечает В.А. Уткин, - они не действуют в уголовно-исполнительных отношениях. Действуют же указанные нормы только в виде видоизмененных либо новых положений УИК РФ, утрачивая, таким образом, свою самостоятельность [2. С. 140]. Важно отметить, что существующая в уголовноисполнительной науке проблема определения источников уголовно-исполнительного законодательства зачастую выходит за рамки научных статей (пособий, монографий и т.п.), влияя не только на формирование уголовно-исполнительного права как учебной дисциплины (модуля), но и правоприменительную практику. Так, анализ содержания рабочих программ по данной дисциплине позволил сделать вывод, что их авторы-составители в отдельных случаях (как и в науке) при рассмотрении источников уголовно-исполнительного законодательства относят к ним ФЗ № 2 от 08.01.1997, федеральные законодательные акты, принятие которых прямо предусмотрено УИК РФ, в том числе: об общественном контроле за обеспечением прав осужденных в учреждениях и органах, исполняющих наказания, и о содействии общественных объединений их деятельности; несуществующий Закон о социальной помощи лицам, отбывшим наказание, и контроле за их поведением; о помиловании [10]; Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в ИТК РСФСР, УК РСФСР и УПК РСФСР» [11]; ФЗ № 177 от 28.12.2004, Закон о содержании под стражей [12]. Без упоминания о подходе к определению термина «уголовно-исполнительное законодательства» (узкий или широкий), к его источникам некоторые авторы относят подзаконные [13] и международные правовые акты, являющиеся «составной частью уголовноисполнительного законодательства РФ» [14] (выделено нами. - А.Х.), что вряд ли обоснованно в контексте ч. 1 ст. 2 УИК РФ. Что касается правоприменительной практики, то здесь, как показал опрос работников УИС, в большинстве своем под «уголовно-исполнительным законодательством» ими понимаются не только УИК РФ, Закон от 21.07.1993 и принятые в соответствии с ними подзаконные нормативные правовые акты, но и ведомственные акты ФСИН России (как правило, в виде письменных указаний, методических рекомендаций и др.), которые не могут входить не только в систему уголовно-исполнительного законодательства, но и уголовно-исполнительного права (поскольку ФСИН России, исходя из ограниченных Президентом РФ полномочий, не может издавать нормативные правовые акты по вопросам исполнения уголовных наказа-ний)6. Подобная ситуация7 в отдельных случаях возникает и в надзорной практике. Так, например, «в ходе проверок соблюдения уголовно-исполнительного законодательства Камской прокуратурой по надзору за соблюдением законов в ИУ, в одном из ИУ были выявлены нарушения ФЗ от 21.12.1994 «О пожарной безопасности» [16. С. 34-36] (выделено нами. - А.Х.), в связи с чем в адрес начальника учреждения было вынесено представление о необходимости их устранения. Однако, поскольку данный закон не регулирует уголовно-исполнительные отношения, относить его к источникам уголовно-исполнительного законодательства (даже при широком подходе к его пониманию) представляется неверным. Изложенное выше позволяет сделать вывод, что ныне в науке уголовно-исполнительного права и практике его применения, а также в образовательном процессе (при преподавании дисциплины «Уголовно-исполнительное право») налицо ситуация необоснованного расширения источников уголовно-исполнительного законодательства не только до системы нормативных правовых актов, регулирующих различные сферы деятельности уголовноисполнительной системы, либо относящихся к иным отраслям законодательства, но и локальных актов ФСИН России (в виде указаний, писем, методических рекомендаций), а также судебной практики (в виде определений Конституционного суда РФ), что в конечном итоге может привести к неоправданному ограничению прав и свобод человека и гражданина. Представляется, что для правильного определения источников уголовно-исполнительного законодательства следует исходить в первую очередь из принципов и предмета его регулирования. Причем, учитывая признанное в теории права неполное совпадение системы права и системы законодательства, здесь, как справедливо отмечает В.А. Уткин, необходимо исходить из расширительного толкования требований ч. 1 ст. 2 УИК РФ, относя к системе не только какой-либо федеральный закон в целом, но и его отдельный раздел, главу, норму. Это связано с тем, что в настоящее время не существует ни одного закона, направленного исключительно на регулирование собственно уголовноисполнительных отношений. Даже УИК РФ, исходя из его содержания, в отдельных случаях регулирует иные отношения, не связанные с исполнением уголовных наказаний (например, административно-контрольные (ст. 19-24), уголовно-процессуальные (ч. 1 ст. 175, ст. 176) и иные). Таким образом, к источникам уголовно-исполнительного законодательства, помимо подавляющего числа норм УИК РФ, следует относить: - нормы глав III и V Закона РФ от 21.07.1993 в части применения мер безопасности, привлечения осужденных к труду; - нормы Закона об общественном контроле, регулирующих непосредственное взаимодействие комиссий и их членов с осужденными, а также с администрацией ИУ по вопросам, влияющим на правовое и фактическое положение конкретных осужденных; - нормы ФЗ № 229 от 14.09. 2007 «Об исполнительном производстве» в части исполнения наказания в виде штрафа (ст. 103); - нормы ФЗ № 118 от 21.07.1997 «Об органах принудительного исполнения Российской Федерации», которые регулируют общественные отношения, возникающие в связи с реализацией сотрудниками органов принудительного исполнения мер безопасности при исполнении наказания в виде штрафа (ст. 15-18). Что касается Конституции РФ и международных нормативных правовых актов, то, как показало проведенное нами исследование, в настоящее время нет достаточных оснований относить их к источникам рассматриваемой отрасли законодательства, исходя из обозначенного нами выше их понимания.

Скачать электронную версию публикации