The Practice of Prosecutor's Supervision Over the Observance of the Rights of the Parties in the Contractual Proces.pdf По состоянию на 1 марта 2017 г. сумма долга перед предпринимателями по исполненным государственным и муниципальным контрактам составила 19,3 млрд руб. На эту проблему обратил внимание Президент РФ в своем поручении от 13.07.2015 № Пр-1349, адресованном в том числе и прокурорским работникам. В этой связи прокурорский надзор за соблюдением прав предпринимателей на своевременную оплату обязательств по выполненным работам по государственным и муниципальным контрактам на сегодняшний день по всем признакам может быть отнесен к одному из приоритетных направлений современной прокурорской деятельности [1; 2. С. 93]. Основные обязанности по укреплению законности закупочной деятельности возложены на созданную в 2017 г. экспертную группу по противодействию картелям и иной незаконной деятельности в сфере экономики (далее - экспертная группа). В ее состав входят уполномоченные представители Генпрокуратуры России, МВД России, ФСБ России и иных правоохранительных органов, сотрудничающие на основе межведомственного взаимодействия. Увеличение долга не раз становилось предметом обсуждения на неоднократно проводимых совещаниях с участием Генерального прокурора РФ. Так, в целях решения поставленных главой государства задач по сокращению долгов перед субъектами предпринимательской деятельности, а также повышения эффективности и результативности прокурорского надзора под председательством Генерального прокурора РФ в марте и апреле 2017 г. в Екатеринбурге и Ярославле проведены совещания с участием полномочных представителей Президента РФ по защите прав предпринимателей, представителей всероссийских деловых объединений, а также высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Благодаря мерам прокурорского реагирования только с марта по май 2017 г. погашена задолженность перед предпринимателями на сумму около 16 млрд руб., а с момента поручения Президента РФ - 66 млрд руб.: в Краснодарском крае заказчиками выплачено 8 млрд руб., в Республике Крым - 1,9 млрд руб., Кемеровской области - 1,1 млрд руб. и т.д. В целом по России за 2017 г. в результате своевременных мер прокурорского реагирования задолженность перед предпринимателями по исполненным публичным контрактам сократилась на 40 млрд руб. [3]. По состоянию на 1 июля 2019 г. установленная прокурорами сумма задолженности перед бизнесом по сравнению с предыдущем отчетным периодом уменьшилась почти на 800 млн руб. и составила 18,7 млрд руб. [4]. В Томской области с 2015 по 2018 г. общая сумма задолженности перед предпринимателями, погашенная в результате прокурорского вмешательства, составила 541,8 млн руб. При этом 73 должностных лица заказчиков были привлечены к дисциплинарной, а 23 - к административной ответственности. К примеру, после обращения предпринимателя в прокуратуру ФГБУ «Сибирский федеральный научноклинический центр» ФМБА России (ЗАТО г. Северск) полностью погасило долги за поставленные для государственных и муниципальных нужд товары. Постановлением прокурора ЗАТО г. Северск заместитель руководителя этого учреждения привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 7.32.5 КоАП РФ (нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд). Своевременная и полная оплата исполненных контрактов для государственных и муниципальных нужд устанавливается ФЗ РФ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Законом о контрактной системе). Платежи производятся на основании ст. 72 Бюджетного кодекса РФ в пределах доступных и заранее утвержденных лимитов бюджетных средств. В этой связи на каждого получателя бюджетных средств возлагается обязанность по оплате выполненных контрактов. Наиболее типичными нарушениями в рассматриваемой сфере являются: заключение государственных (муниципальных) контрактов в отсутствие доведенных лимитов бюджетных обязательств; включение в государственные (муниципальные) контракты незаконных условий или несоответствие их требованиям федерального законодательства; несоблюдение срока оплаты за поставленные товары, выполненные работы, оказанные услуги, влекущее дополнительные расходы бюджета; уклонение от приемки фактически поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг для государственных и муниципальных нужд; отсутствие расчета и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, неверное определение цены, завышение цены контракта; дробление контрактов; нарушение установленного порядка по предоставлению субсидий из регионального бюджета местному бюджету; ненадлежащий контроль соблюдения условий предоставления субсидий из областного бюджета местному бюджету согласно заключенным соглашениям и др. К распространенным нарушениям законодательства, выявленным в ходе прокурорских проверок, относится несвоевременность приведения целевых (или иных) программ, предусматривающих расходные обязательства бюджета по оплате, в соответствие с решением о бюджете на соответствующий период, создающая угрозу несвоевременного освоения ранее выделенных бюджетных средств, чреватую ненадлежащим исполнением органами исполнительной власти функций учредителя (применительно к подведомственным учреждениям). Основные причины выявленных прокурорами нарушений кроятся в заключении публичных контрактов, заведомо не обеспеченных финансированием из бюджета; неполном исполнении доходных частей бюджета; недостаточности финансирования деятельности заказчика исходя из изменений экономической обстановки. За последний год прокуратурой Алтайского края принесен 41 протест на акты, регулирующие закупочную деятельность на территории десяти муниципальных образований региона. За этот же период прокурором Томского района Томской области опротестовано шесть муниципальных актов по вопросам закупок товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд. Одним из эффективных средств прокурорского надзора за законностью закупочной деятельности остается направление материалов прокурорских проверок по подследственности для решения вопроса об уголовном преследовании должностных лиц, в чьих действиях прокуратурой обнаружены признаки преступлений [5]. Так, по результатам проверки межрайонной прокуратуры Ульяновской области деятельности ГУЗ «Инзенская РБ» прокурорами вскрыты факты оплаты фактически не выполненных работ по договору подряда по ремонту здания больницы. В связи с чем прокурор, руководствуясь п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, направил материалы проверки в орган предварительного расследования для последующего решения вопроса об уголовном преследовании виновных лиц по ч. 1 ст. 292 УК РФ. В Чеченской Республике государственное учреждение заключило государственный контракт на выполнение ремонтных работ здания. Несмотря на то что руководитель учреждения знал об их невыполнении, он подписал акты о приемке работ, указав, что подрядчик должен получить оплату по данном контракту в полном объеме и как можно скорее. По данному факту прокуратурой Шелковского района Чеченской Республики материалы прокурорской проверки направлены в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в следственные органы, в результате возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 292, ч. 4 ст. 159 УК РФ. Снижению размера долгов перед предпринимателями способствовало пресечение прокурорами преступных действий отдельных должностных лиц. К примеру, по инициативе прокуратуры г. Нягани Ханты-Мансийского автономного округа - Югры следственным органом возбуждено уголовное дело по факту воспрепятствования законной предпринимательской деятельности по ч. 1 ст. 169 УК РФ в отношении заведующего отделением казенного учреждения «Бюро судебно-медицинской экспертизы», оказывавшего противодействие индивидуальному предпринимателю, выполнявшему по государственному контракту работы по обслуживанию инженерных сетей. Чиновник отказывал в допуске в здание учреждения, вносил в журнал недостоверные сведения о невыполнении работ по контракту, а также вымогал ежемесячную плату за покровительство при его исполнении. Прокурорами выявляются и пресекаются факты аффилированности и конфликта интересов при оплате контрактов. Так, межрайонной прокуратурой в Ярославской области был установлен конфликт интересов при размещении заказа и заключении директором муниципального учреждения контракта на оказание ритуальных услуг с директором хозяйственного общества, которая являлась его матерью. Прокурором города в Челябинской области вскрыт факт заключения руководителем муниципального учреждения договора на оказание услуг питания с хозяйственным обществом, генеральным директором которого являлся его брат, а единственным участником - его отец [6]. Одним из направлений прокурорского надзора служит надзор за своевременностью оплаты заказчиками выполненных работ. В этой связи прокурорами инициируются внесения изменений в решения о бюджетах различных уровней с целью скорейшего погашения задолженности по заключенным органами власти контрактам. Так, прокурором Саратовской области региональному законодательному органу было предложено внести изменения в областной закон о бюджете, включающие в себя меры финансовой помощи местным бюджетам в размере около 875 млн руб., предусмотрев направление части этой суммы на погашение долговых обязательств по контрактам. Органы прокуратуры надзирают за соблюдением порядка принятия бюджетных обязательств. Прокурором Забайкальского края было вынесено шесть постановлений в отношении главы городского поселения «Забайкальское» о возбуждении дел об административных правонарушениях по ст. 15.15.10 КоАП РФ. Основанием для прокурорского вмешательства послужило принятие бюджетных обязательств, превышающих утвержденные лимиты бюджетного финансирования, что заведомо создавало угрозу невозможности их исполнения. В результате прокурорского вмешательства глава был привлечен к соответствующему виду административной ответственности и оштрафован. Эффективной судебно-прокурорской практикой стало возложение в судебном порядке (по инициативе прокурора) на бюджет дополнительных расходов в связи с нарушением сроков исполнения обязательств в рамках заключенного контракта. В подобных ситуациях органы прокуратуры пошли по пути предъявления регрессных исков о взыскании излишне выплаченных бюджетных средств с виновных должностных лиц. Так, например, в Краснодарском крае в суд в интересах публичноправового образования было предъявлено 27 исковых заявлений. В Саратовской области прокурорами в суд направлено 18 регрессных исков о взыскании с государственных и муниципальных служащих около 700 тыс. руб. В Томской области решением мирового судьи Александровского судебного района удовлетворены заявленные прокурором района требования в защиту интересов муниципального образования «Александровский район» о взыскании в порядке регресса с муниципального образования дополнительных расходов. Положительную оценку заслуживает практика возбуждения по инициативе прокурора административных производств по ст. 7.32.5 КоАП РФ (нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд). Широко распространена и востребована практика привлечения к административной ответственности должностных лиц заказчиков в связи с нарушениями порядка и сроков оплаты по государственным и муниципальным контрактам. Последовательная и принципиальная позиция прокуратур Восточного административного округа г. Москвы и Ленинского района г. Саранска Республики Мордовия позволила только в 2019 г. впервые в Российской Федерации добиться дисквалификации по ч. 2 ст. 7.32.5 КоАП РФ (нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг)) при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд руководителя государственного бюджетного учреждения и генерального директора муниципального предприятия, систематически нарушающих сроки оплаты выполненных подрядчиками работ. Анализ приведенной практики прокурорского надзора за соблюдением прав участников контрактного процесса на своевременную оплату заказчиками обязательств по исполненным публичным контрактам подтверждает приоритетный характер надзора на этом направлении. В целях дальнейшего повышения его эффективности представляется необходимым: - усилить надзор за деятельностью ФССП России, Федерального казначейства, региональными уполномоченными по защите прав предпринимателей и руководителями саморегулируемых организаций; - профильным подразделениям соответствующих прокуратур на регулярной основе проводить анализ соответствующей судебной практики; - продолжить работу по систематическому анализу причин возникающей задолженности по государственным (муниципальным) контрактам; - признать положительной практику предъявления регрессных исков к лицам, по вине которых допущены нарушения прав предпринимателей на своевременную оплату поставленных товаров (работ, услуг) по контрактам, в целях минимизации негативных последствий дополнительных расходов в виде судебных издержек и штрафных санкций, а также неисполнения заказчиками иных финансовых обязательств, среди которых возможна невыплата заработной платы, неуплата налогов и иных обязательных платежей. На нормативном правовом уровне необходимо упорядочить систему контроля публичной закупочной деятельности. В связи с чем считаем обоснованными предложения о внесение изменений в Закон о контрактной системе в части создания прозрачной структуры органов контроля с четкой компетенцией и полным исключением дублирующих полномочий у контролирующих органов в данной сфере [7. С. 41]. Деятельность субъектов контроля публичной закупочной деятельности следует включить в предмет прокурорского надзора в рамках общего надзора прокуратуры.

Скачать электронную версию публикации